從管理創新轉向治理創新要糾正的若干實踐偏向

田 華

（中共云南省委黨校，云南 昆明650111）

黨的十八屆三中全會第一次在黨的執政治國話語中引入“治理”的概念和理念，提出要創新社會治理體制后，社會治理現代化成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，社會治理成為全面提升國家整體治理能力的重要推力。治理理念在社會體制改革領域的引入既是社會建設理論的躍進，也是對原來社會管理經驗與教訓的吸取與總結。在從管理創新轉向治理創新的實踐過程中，以往社會管理創新中已經出現和存在的失誤和偏差勢必會不同程度地影響著當前社會治理創新實踐的推進，制約著社會治理理念方法、體制機制的有效轉變，這些需要我們予以糾正和避免。

一、糾正以社會控制和社會穩定為要的行為偏好，實現社會秩序與社會活力的統一

當前，我國正處在社會快速轉型期，因原有利益結構的打破而引發的利益分配失衡、因社會關系調整和社會行為多元等因素而導致的社會矛盾和沖突激烈凸顯。基于現實的迫切需要，我國的社會管理承擔著協調整合社會關系、調節化解社會矛盾、防范應對社會風險、引導規范社會行為、維護保持社會秩序等基本功能。因此，在我國，社會管理的創新必然與社會穩定的維護有著息息相關的密切關系，必須強調通過強化社會管理來創造和維護安定有序的社會秩序。但是，在近年的實踐中，一些地方政府把加強社會控制和維持社會穩定作為社會管理創新的核心價值訴求甚至是唯一訴求，過度強調政府在其中的社會風險控制責任，維穩意識強烈，管控行為傾向明顯。分析目前很多地方政府所推出或樹立的社會管理創新典型就不難發現，其出發點幾乎無一例外都是直接指向維護社會穩定，以全面強化政府對社會管控的理念為行動指導，以行政控制工具的高度依賴為其突出特征。其基本路徑是：以維護穩定和保持秩序為主要目標，注重管理體系的建設和管理方法的創新，通過發現、總結、提煉各地各部門在社會維穩實踐中行之有效的做法和經驗，將做法和經驗上升為制度規范，然后在更大范圍進行推廣，并在其中重視化解社會突出矛盾以及加強維護社會穩定和諧能力的建設。

在這樣的管理模式里，社會管理創新其實成為在新形勢下沿用舊的思維方式維護社會穩定的行動表達，雖然短期內取得了信訪數量減少、群體性事件得到及時化解的效果，但其目的是為了社會控制和維穩。在其中，社會穩定被狹隘地解釋為不發生任何沖突和矛盾的靜態穩定，并沒有科學認同和重視社會發展動態意義上的社會穩定，這樣的社會管理創新實際上只能稱為社會治安的新模式。在現實中，很多地方在推進社會管理創新中所推出的類似“大力加強綜合治理的基層組織體系建設”、“社區穩定工作的長治久安之路”等經驗的后面，不過是政府司法部門、政法部門、綜治委的傳統社會治安工作的延續或升級。

以社會控制和社會穩定為要的社會管理創新最大的問題是單向地控制思維忽視了社會的能動性和能動力量，在維護了一定程度地穩定的同時，忽視甚而扼殺了社會活力。同時，以社會管控為重心的社會管理創新，使得公民的“維權”意識與行為和政府的“維穩”目標與努力兩者間極易形成對立，民眾只要表露出維護個人權益的訴求和期望，在政府眼里都容易被視為對既有社會秩序的沖擊，被看作是影響社會穩定的潛在隱患，其直接的結果是公民權益的維護往往最終演化為與政府的沖突，并在沖突激化到讓政府認為已經影響到社會穩定的時候，政府才會對其有所回應。如是，在公民權益得不到制度化的保障的情況下，“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的怪圈自然出現，而在基層官員的思維里則極易形成“能擺平就是有水平，不出事就是真本事”的思維套路和行動邏輯。

黨的十八屆三中全會提出創新社會治理體制要“著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，確保人民安居樂業，社會安定有序”[1]，這既是社會治理創新的根本目標，也是其價值目標。換句話說，與社會管理的價值取向相比，社會治理的“維權”意義重于“維穩”意義。強化社會治理的目的絕非是通過強化社會管控來限制人的創新性和自由選擇，來抑制社會的活力生機和蓬勃發展，恰恰相反，社會治理創新的實質是以實現和維護公眾的權利和權益為目標，通過賦予和實現群眾表達、維護、實現其個人利益的權利，來推動個人發展和社會發展，通過制度設計激發出社會活力。社會治理，是增強社會發展活力與增加社會和諧因素的統一，是促進社會發展與人的發展的統一。

因此，在社會治理創新的實踐中要確立社會秩序與社會活力相統一的核心價值，處理好維持社會秩序與激發社會活力的關系。要將以往憑借強大的行政權力管控社會組織和個體的行為與言論，從而使社會整體上不出現動蕩的“控制性秩序”，轉向實現在對社會基本規范和基本行為規則達成一致認同與共同遵循的基礎上，社會組織和個體依法合理行使自己的權利，并對自己的行為后果負責，從而使社會各組織和個體都和諧共處的“自治性秩序”。在這樣的秩序中，不存在政府隨意運用特權發布命令、強制對方服從的情況，每個個體和社會組織都依照其理應充當的角色，在社會分工和社會運行中有序、合理、公平、和諧、有機地組成社會統一體，整個社會煥發出應有的生機與活力。

二、糾正對社會管理作用的矮化認識，明確社會治理創新在全面深化改革中的地位

在以往的社會管理體制改革中，一些地方政府顯現出對社會管理的獨立地位及價值認同、重視不足。特別是對于一些欠發達地方的政府來說，基于自然環境條件、經濟發展水平、社會發育程度等因素的影響，推動社會管理創新的任務相對于其他地方而言顯得更為繁重而艱巨，在具體的社會服務與管理中要付出的成本也更高，相較于立竿見影的經濟發展政績來說，社會管理與社會建設成績難以在短期內見效。在現有以經濟指標為重點的政績考核壓力下，“經濟發展優先于社會建設和社會發展”甚而“經濟發展唯一”的行政理念容易成為這些地方政府官員們的共識。也確實有相當一部分領導干部認為“只要經濟建設搞好了，有了足夠的財力，社會管理順理成章就能搞好”。這些思想和理念，實際上是淡化甚而否定社會管理的獨立地位和價值，將社會管理僅僅看作是經濟發展的附屬物和衍生品。

在功能和定位上對社會管理功能的認識不到位，使社會管理創新的內容受到極大局限。從已有的社會管理體制改革的實踐來看，很多地方政府對社會管理的內容和范圍的界定多局限在改革流動人口和特殊人群服務管理方式、加強社會治安重點區域綜合治理、推行社區網格化服務管理等有限的幾項內容上。同時，在創新過程中往往重視方式上的推陳出新或者技術工具的改造應用，甚至在一些基層出現“為創新而創新”的現象，而忽略了對社會管理根本的、基本的和主要的制度體系的改革與創新。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]在這里，“國家治理體系和治理能力現代化”被前所未有地提高到與“完善和發展中國特色社會主義制度”并列的地位，共同成為我國全面深化改革的總目標，政府治理、國家治理和社會治理都是全面深化改革總目標和總部署的關鍵性范疇。對社會領域的管理被納入國家治理體系中以后，社會治理顯然不再局限為政府的一項職能，而成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。

由此，全面深化改革成為我國社會治理體制創新的時代背景，“社會治理體制改革既是全面深化改革的一部分，也是達成全面深化改革的重要途徑，更是全面深化改革總目標的一部分”[2]。社會治理的規劃和定位被置于中國經濟社會發展的整體戰略中、推進國家治理體系和治理能力現代化的宏圖中來思考。目前，社會治理創新的重點在體制創新，體制創新的內容則包括改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面。

三、糾正管理的政府中心主義，實現社會協同治理格局

在社會管理體制創新的實踐中，很多地方加快了政府職能轉變的力度，從注重經濟管理職能轉向了注重社會管理職能和公共服務職能，但往往又在強化了政府社會管理職能的同時忽視了社會自我管理和社會自治管理，將社會管理等同于政府的社會管理，仍然延續了政府中心主義的管理模式。作為唯一的權力中心，政府成為公共事務治理和公共服務供給的絕對主體，包攬了社會管理的一切大小事務，社會與公民只能處于服從政府管制的附屬地位，政府被塑造成“全能政府”。從社會力量的發展來看，社會組織的發育和成長普遍不足，社會組織的總量不多，數量的增長在近年還有放緩的苗頭，政府扶持和培育社會組織的政策制定中仍然存在若干壁壘，仍然有相當數量的社會組織由政府主導建立，行政化傾向明顯，對政府依賴性強，參與社會管理的空間很小。城鄉社區建設目前還存在著政府與社區組織管理體制未理順、社區服務體系尚未健全、社區群眾參與意識與參與能力不高等問題。

社會管理的政府中心主義，使政府在壟斷了一切管理資源的同時既背負了日益紛繁復雜的管理事務，又承擔了相應的管理重責，并超越了自己的能力和合理的職責范圍，造成了“政府失靈”，其結果是無法促進和保障公民的政治利益和經濟利益，在現實中突出表現為公共服務長期供給不足與日益擴大的公共服務需求形成的社會矛盾并呈現累積性爆發的趨勢，也因此降低了政府的合法性權威。

從社會管理走向社會治理，其中的一個重大的轉變即實現社會的協同治理。協同治理是政府與社會組織、企業、公民個人等多元合法主體在相互依存的環境里，運用公共權威、協同規則及治理機制，通過合作、協調、伙伴關系、確立認同等方式，調適沖突與多元利益，以有效治理社會公共事務的過程。政府與社會協同共治體現了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制的基本精神，是未來我國社會治理實踐的基本方向，也是創新社會治理體制的關鍵內涵。十八屆三中全會的《決定》指出，我國改進社會治理方式的“四大原則”，即堅持系統治理、堅持依法治理、堅持綜合治理、堅持源頭治理，正體現了社會治理中黨和政府的公共權力與社會組織和公民權利之間的協調合作與和諧平衡。在協同共治的范式下，政府地位具有雙重性：一方面，社會公共事務治理各參與主體的地位是平等的，政府是其它主體的合作者；另一方面，基于我國的國情，政府在多元主體中的職責又是最為重要的。政府是行使國家公共權力的代表者，在社會管理中當仁不讓地居于主要地位，但要實現由“壟斷者”到“主導者”的角色轉變。當前尤其需要正確處理好政府與社會的關系，加快政府職能的調整和轉變，使政府從一系列大包大攬甚至直接從事的社會服務和社會管理事務中退讓出來，將原來屬于社會的權力歸還給社會，淡出原本不該涉足的領域，轉向指導與協調，繼而以制度調節為已任。

實現協同治理需要在實踐中開拓一定的社會公共領域作為政府治理與社會自治良性互動的平臺。社會公共領域作為政府權力領域與私人領域的中間地帶，把政府與民眾既相隔開又相連接起來，一方面減少了由于政府直接面對民眾而出現沖突的概率，另一方面又增加了政府與民眾溝通通道的多元性。其中，社會組織是社會公共領域的重要角色，在科學有效的社會治理體制的形成過程中具有特殊功能：首先，作為社會治理體制中重要的協同主體，承接政府糾正“越位”、“錯位”、“缺位”后剝離、轉移出來的社會事務和社會服務；其次，充當國家與個人矛盾沖突的緩沖地帶，降低社會治理可能的、潛在的風險，創造和奠定社會治理所需要的良好的社會關系基礎；第三，有效整合社會治理資源，推動全社會的協同共治，在我國社會體制改革的過程中，多樣化的社會資源和多種社會力量需要通過某種方式和渠道來進行有效的整合利用，而社會組織正是最佳的載體和工具；第四，反映群眾訴求、協調利益關系，社會組織憑借其公益性和非營利性質，能充分吸納不同利益群體的合理意見和建議，滿足社會成員多樣化的利益需求。

四、糾正強制管理手段，實現系統治理、源頭治理、綜合治理、依法治理

在社會管理體制創新中，政府行政手段、法律手段和經濟手段三大傳統社會管理手段被沿襲和運用，方法上還是政府全面負責并依靠具有節制關系的行政組織來全力推動。只要進行社會管理的主導工具還是剛性的行政手段，在社會具體事務的管理中政府行政權力凌駕于社會自治之上的現象就容易出現，政府侵犯公民權利事件就不可避免地重復上演。同時，在“穩定第一”、“穩定唯一”的理念或思維的指導下，消解社會問題手段容易簡化為“人民內部矛盾用人民幣解決”的“經濟手段”，化解社會風險的方式容易異化為權力打壓和暴力威懾的“暴力手段”。習慣于事前的“堵”和事后的“滅火”，追求問題解決的“短平快”效應。這些傳統的社會管理手段和方式，雖然在表面上看來既“管用”又“好用”，也確實在短期內取得了一定的效果，但長此以往下去，將被證明是不可持續的。

改進社會治理方式是社會治理體制創新的重要內容，在下一步的實踐中，目標是要實現系統治理、依法治理、源頭治理、綜合治理。

“系統治理”的原則強調社會治理主體要從政府包攬向政府主導、社會共同治理轉變。這意味著一方面要繼續加強黨委對社會治理的領導，充分發揮政府在社會治理中的主導作用，另一方面則要強調鼓勵和支持社會各方力量的參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的有效銜接和良性互動。

“依法治理”的原則則表明進行社會治理的根本依據和手段要從管控規制向法治保障轉變。需要確立法律至上、公平正義和保障人權等法治理念，用法律制度來理順社會利益關系，來保障公民正當的利益訴求和利益表達權利，來規范國家機關維護社會穩定的行為。堅持用法治思維來認識和看待社會矛盾，用法治方式來預防和化解社會矛盾，在支持民眾依法理性、合理有序的表達個人訴求的同時，引導民眾依法律按程序維護自身權益。

“綜合治理”原則則強調社會治理要善于在法律手段外綜合使用其他手段來進行。其中，道德作為一種非強制性的社會行為規范，是社會治理可資利用的重要的“軟治理”手段，是處理社會關系的重要行為準則。此外，要運用好行為規范體系來規范社會行為，運用好教育、對話、協商、談判等方式調節社會利益關系，運用好民主、服務方式解決社會問題。

“源頭治理”原則強調社會治理的環節上要從事后處置向源頭治理前移，一是要緊緊抓住改善民生這一重點，強調政府公共服務供給和基本公共服務的均等化，注重社會制度設置的公平正義；二是建立健全社會發展綜合決策和執行機制、社會影響評估機制、社會安全網機制和社會風險管理機制。

五、糾正對社會問題和社會風險的淺層應對，凸顯改善民生在社會治理中的基礎作用

當前我國改革進入攻堅階段，改革已經觸及到社會的深層次利益矛盾，社會各階層的利益結構不斷被打破，被分化、重組，錯綜復雜的利益沖突、價值沖突和規則沖突不可避免地引發種種社會問題，特別是社會不穩定因素不斷增加，公共安全問題時有發生。于是一些地方政府將大量人力、物力、財力用于化解社會問題、應對社會風險方面，加強和創新社會管理工作成為解決社會問題的代名詞。其實，引發社會問題和社會風險的深層次原因是在改革過程中長期以來只注重了經濟建設，致使社會建設嚴重滯后，政府公共服務長期供給不足、不均等。不從根源上來解決層出不窮的社會問題，僅靠見子打子、“頭痛醫頭，腳痛醫腳”應對式的社會管理是以偏概全、本末倒置。

黨的十八大報告中提出“在改善民生和創新管理中加強社會建設”，“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點，必須加快推進社會體制改革”。十八屆三中全會決定又提出“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義，深化社會體制改革”，高度強調了改善民生在社會建設中的基礎作用。社會建設既包括發展社會事業，即深化教育事業改革、健全就業與社會保障體制機制、健全收入分配制度以及推進公共衛生、公共文化、公共安全等基本公共服務，也包括培育和發展社會組織、培育和健全社會行為規范和社會倫理道德，以及進行社區建設、社會管理等。

因此，我們更為需要的是通過創新社會治理、提高社會治理水平，全面推進社會建設，從源頭上化解社會矛盾，促進社會和諧。當前重點則要放在改善民生，從政府的社會治理實踐來看，一方面，需要從規則與規范層面上疏導社會矛盾、維護社會穩定，及時解決和應對社會問題與社會風險；另一方面，需要從福祉與需求層面上增加社會福利，發展社會事業，通過完善基本公共服務體系來構筑保障群眾生存和發展的底線，通過共建共享的改革紅利分享機制的形成和民生問題的實際改善來從源頭上減少和解決社會問題。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]鄭杭生，等.中國社會治理體制改革的視野、舉措與意涵[J].江蘇社會科學，2014，(2).