論化解社會矛盾的法治化途徑

穆華桂

（中共湖北恩施州委黨校，湖北 恩施445000）

黨的十八大報告對依法治國進行了全面闡述，特別要求提高領導干部運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定的能力。黨的十八屆四中全會又提出全面推進依法治國的總目標和重大任務，進一步強調提高黨員干部法治思維和依法辦事的能力。由此，從“法制”到“法治”、從“觀念”到“思維”的轉變，標志著傳統的人治思維、管制思維、行政思維、維穩思維等已嚴重背離現代法治國家的目標要求。當前，我國正處于“黃金發展期”、“轉型關鍵期”、“矛盾凸顯期”，人民群眾對公平正義、權益保障有新的期待和更高要求；依法治國方略要得到全面落實、社會矛盾要得到真正化解、人民群眾的合法權益要得到切實維護……這一切都離不開法治的功能和作用。運用法治思維化解矛盾、通過法治方式調整利益關系，對促進社會和諧穩定、增進公民及社會組織之間的信任與合作發揮著重要作用。

一、運用法治思維法治方式化解社會矛盾的必要性

（一）現階段社會矛盾的突出表現

1.利益沖突嚴重

當前利益沖突的表現之一是利益失衡。具體表現在：企業改制中的下崗失業職工、城市拆遷中的失房居民、農村征地中的失地農民、因經濟困難而失學的青少年，此外，城鄉二元社會結構下大量生活在貧困線以下的農村困難群眾以及城鎮低保職工等都屬于社會中的弱勢群體。這些群體的存在既是當前社會矛盾的主要方面，又是影響社會穩定的重要因素。

2.黨群干群關系緊張

實踐中少數干部辦事拖拉、態度惡劣，作風粗暴，有法不依、執法不嚴，甚至假公濟私、行賄受賄、貪污腐敗，利用職權從既有的社會財富中巧取豪奪，嚴重影響著黨群干群關系。這種情感上的嚴重對立不僅滋長老百姓的社會怨恨心理，還嚴重破壞黨和政府在百姓心目中的形象和公信力。

3.貧富差距加劇

當前，分配不公帶來了“富者更富，窮者更窮”的“馬太效應”，社會分配兩級分化傾向越來越突出，這也導致諸多社會成員心理失衡，他們有的“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”，以發泄心中的怨恨和不滿，有的仇視社會、敵視富人，甚至鋌而走險，以身試法，造成社會局部緊張的氛圍。

4.訴求表達不暢

當前我國正處在社會轉型期，社會資源、社會結構都在發生巨大變化，民眾的法律意識、參與意識、利益表達需求不斷提高。但部分政府回應能力欠缺，社會危機得不到及時關注。對民眾的正當需求表達回應滯緩甚至打壓。特別是在司法領域，司法不公、司法腐敗等現象的發生，使人們群眾對司法這根最后的救命稻草望而卻步，部分群眾因為法律意識淡薄，走上信訪不信法、信權不信法、信官不信法、信鬧不信法的道路。

（二）持久穩定化解社會矛盾需要運用法治思維法治方式

古往今來，統治者們一致追求天下太平。中國兩千多年封建歷史，朝代更迭，雖然產生過“文景之治”、“開元盛世”、“康乾盛世”等歷史繁盛之時，但它們只是對抗性社會中的一種表象，是人治下一定時期的社會和諧。而當下社會是一個非對抗性的社會，社會矛盾關系是對立統一的關系，矛盾一方的存在和發展以另一方的存在和發展為條件。這種非對抗性不是否定矛盾沖突的存在，而是各種利益團體、社會群體自主選擇角色進行博弈，形成一個相輔相成、互利共贏的局面[1]（P107-109）。實踐證明，只有將不同人群的利益訴求、利益沖突特別是容易引發社會不穩定因素的群體性、突發性、騷亂性事件引導進入一個有序的法律系統內，才能有效建立起釋放社會穩定壓力的減壓閥。因此，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，是現代社會治理的本質所在，也是推進我國法治建設的必然要求。法治思維所具有的規則意識、限權思維、契約精神意味著社會治理需要把各種利益沖突納入到法律框架內管理；需要掌握公權力者嚴守權力邊界；需要注重協商民主，提供合法順暢的利益訴求表達渠道，讓各種力量在相互博弈和溝通中謀求共識，相生共存。這也正是黨的十八屆四中全會提出法治國家、法治政府、法治社會一體建設的應有之義，即真正樹立憲法和法律權威，建立一種以正確理性、具體規則和正當程序為基本特質的治理秩序和參與秩序，使法律成為國家、社會最高層次的治理途徑，成為解決糾紛的最終途徑。

二、運用法治思維法治方式化解社會矛盾的現實之障

改革開放30 多年來，我國在推進依法治國、建設法治政府方面取得了長足進展，社會主義法律體系的逐步建立，使有法可依的問題基本上得到解決。干部群眾的法治意識也有了普遍提高。但同時，由于我國經濟社會發展的急劇轉型，社會生活中無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究的問題再度凸顯。法治意識與社會轉型要求不相適應，法治思維尚未成為一種自覺。

（一）法治觀念淡薄

領導干部法治觀念的強弱關系到國家依法治國基本方針的實現，它不僅反映著整個民族的法治意識水平和法治觀念強弱，而且也反映了執政黨的領導水平。然而，我國受封建法律文化和前蘇聯法律文化的影響，一些領導干部的法治觀念仍然很淡薄，并嚴重阻礙了社會矛盾的化解及社會穩定的維護。其主要有下列具體表現：第一，人治觀念。部分領導干部對法治的重要性認識不夠，辦事不注重程序的正當性和合法性。法治只是說在嘴上，寫在紙上的口號，并沒有落實到具體行動上；實踐中，“以言代法”、“以權壓法”、“徇私枉法”的現象嚴重。第二，治民不治官的觀念。有些干部無視法律的規定，把個人價值凌駕于法律之上，忘記自己是為民服務的角色和身份。第三，法律工具主義觀念。部分領導干部曲解法律的作用，認為法律就是約束和限制普通人的工具，是權力者輔助其管理的工具，甚至認為當對自己有利時，就拿來用，對自己不利時就不執行，嚴重地扭曲了法治的應有之義，忽視了法治公平正義的本質價值。

（二）法治環境不優

1.立法尚不完備

一是立法質量不高。在立法過程中，過于追求速度導致立法質量不盡如人意。法律之間、上位法與下位法以及同位法之間缺乏銜接協調甚至沖突打架。二是重復立法、越權立法、立法撞車現象屢見不鮮，這種重復、越權、撞車現象的背后是巨大的利益驅動，嚴重摧毀了立法的嚴肅性。三是立法制度不健全。立法不僅包括“立”的過程，還包括“改”和“廢”的后續工作，但我國的立法存在重視“立”，輕視“改”、“廢”的現象。立法前論證不充分，立法聽證作秀，立法后不跟蹤問效的現象嚴重。運動式立法、應急式立法、激情式立法……造成的后果往往是一部法律剛剛出臺就被“休眠”。

2.執法基礎薄弱

一是執法體制不順，政企不分，政事不分；行政執法部門縱向集權，相互之間缺乏配合協調，影響辦事效率；管理系統交叉過多，主體不清，職責不明，客觀造成執法者“有利爭著上，無利繞著行”的局面。二是執法隊伍素質偏低。部分領導干部執法意識不強，濫用職權，以執法名義謀取私利；或消極執法，多一事不如少一事；或以言代法﹑自立標準，關系風﹑說情風嚴重，把個人的價值判斷標準凌駕于法律之上，視法律為擺設。三是法律知識及技術欠缺。如一些執法人員對法律、法規和方針政策的理解和掌握能力不夠；對現場檢查情況缺乏分析、判斷能力；執法過程中沒有溝通技巧；法律文書寫作不規范；缺乏應對和處置突發事件的能力等。

3.內外監督乏力

從理論上講，目前我國對行政權力的監督制約已經形成了比較全面的嚴密體系。這一體系包括同體監督和異體監督。同體監督包括行政機關自身的監督、權力機關、審判機關、檢察機關的監督等；異體監督包括新聞媒體、人民群眾、社會團體的監督等。但實踐中存在的有法不依、執法不嚴、違法不究以及貪污腐敗的事例有力證明了對行政權力的監督是乏力的。其原因有立法的壁壘，也有機制上的障礙。立法上的壁壘導致監督缺乏剛性的法律支撐，使監督常常流于形式而無法落實；機制上的障礙導致監督機構缺乏必要的對立性，直接影響監督作用的發揮和監督的實效。

4.司法張力難申

一是司法不獨立。黨的十八屆四中全會提出了司法體制改革的系列新舉措，也在全國部分地方進行了試點，但還沒有全面鋪開。所以按照現行體制，地方政府對司法機關人、財、物的控制導致司法機關“端別人的碗，受別人的管”而無法獨立。此外，新聞媒體也存在司法有不當干預的現象，影響法院的權威性。二是司法不公、司法腐敗以及司法人員業務素質整體不高。司法人員自身的素質問題﹑來自外界的干擾等帶來的司法不公、司法腐敗現象，嚴重影響了法律在人們心目中的尊嚴和權威。三是“執行難”問題也是目前我國司法機關面臨的一個難題。在此過程中，司法權威被逐漸消解，同時會激發被害人的憤怒，引發更多的矛盾。這些都制約著領導干部法治思維法治方式的運用。

（三）考核體系不健全

長期以來，我們在干部選拔、任用、考核、晉升等方面重視經濟指標，輕視甚至忽視法治指標，造成考核、晉升的指揮棒與法治國家、和諧社會的目標存在不同程度的偏離。尤其是一些經濟指標、社會穩定指標的設置本身就尚未堅持依法、科學、民主的原則，造成基層政府經常通過違法方式完成指標任務。比如在城鎮化過程中，有些領導為了自己的“仕途”只對上負責，以犧牲環境和百姓的切身利益為代價建設政績工程、形象工程。長此以往，社會矛盾激化，進而導致群體事件頻發。

三、領導干部運用法治思維法治方式化解矛盾的路徑思考

毛澤東曾經說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”[2]（P256）習總書記也多次強調，黨員干部是依法治國的重要組織者、實踐者、推動者，領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。因此，要真正貫徹和落實法治思維和法治方式，關鍵在于領導干部。因此必須堅持領導干部的示范和引領作用，同時與人民群眾形成一種共識與合力，在逐步優化的法治環境中形成良性互動，是化解矛盾、推動發展、維護穩定的關鍵環節。

（一）轉變思想觀念

1.樹立法律至上的法律信仰

古希臘著名哲學家蘇格拉底為了民眾決議的權威和法律的神圣不惜獻出了自己的生命；現代美國，著名的“焚燒國旗案”和“辛普森案”，美國社會懷著對法律的敬畏，接受和認可了具有爭議的判決。這給了我們深刻啟示：西方人對法律的信仰宣示了西方法治的成功[3]。中國封建社會延續了幾千年，人治思維和人治方式根深蒂固。雖然封建社會制度退出歷史舞臺在中國已經100 余年，但封建意識形態卻異常頑固，仍在社會生活中發生著不同程度的影響。減少直到徹底清除封建意識的影響，確立法律至上的意識，建立起以法治思維和法治方式為基本特征的法治社會，是社會主義初級階段的基本任務。從本質上來說，是否具有法律至上的意識是劃分人治社會和法治社會的根本標準。在法治社會中，法律的穩定、規范、客觀、可預測等特性理應超越人治并被人們所信仰和服從。因此，我國應加強法律至上觀念的培養，樹立法律至上的法治觀念，如此人們才會自覺的去遵守法律、敬畏法律、尊重法律，在法律的框架下行使權利和履行義務。

2.確立治官治權的法治重心

依法治國核心就是依法治官而非治民、依法治權而非治事，依法規范和制約行政權力而非擴大和強化行政權，這是依法行政的核心，也是現代法治的精髓。領導干部應當充分認識到，手中的權力是人民賦予的，理應受到人民權利的限制。要樹立“一切權力屬于人民”、“權力有限”的觀念。

3.形成權責統一的法治觀念

權利和責任是一對孿生兄弟。權責統一，實際上是法律賦予行政機關的義務和責任，行政機關必須采取積極的措施和行動依法履行其職責，擅自放棄、不履行其法定職責或違法、不當行使其職權，要承擔相應的法律責任。有權必有責，用權受監督，侵權需賠償。

（二）營造良好的法治環境

1.完善立法

黨的十八屆四中全會強調：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”[4]（P8），因此，提高立法質量，發揮立法的引領和推動作用是關鍵是前提。一是加強立法工作的科學性，樹立良法意識。不僅是立法內容﹑立法程序要科學，而且法律條文的設計安排和立法技術也要合理。在立法過程中，還要合理配置責、權、利，解決有權（力）無責、有權（利）無利、有責無權（力）等責、權、利嚴重失衡的問題。二是建立科學的立法評估制度，立法前要充分論證，實施后要做好“改”、“廢”等后續工作，使法律真正具有實效性和可操作性。三是盡快完善重點領域的法制建設。如《行政程序法》、《社會救助法》、《個人信息保護法》等重點領域的法律，更好地規范行政權力的行使、保護公民、法人的基本權利。同時還應加快《土地管理法》的修改工作，科學規范征收的條件、程序及補償的標準，解決目前征收標準泛化、征收程序不當、補償標準不公的問題。

2.嚴格執法

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施[4]（P15）。必須嚴格按照黨的十八屆四中全會的要求，營造嚴格、公正、高效、規范的執法環境。一是要嚴格執法，依法行政。堅決消除執法工作過程中有法不依﹑執法不嚴的現象，堅決杜絕執法違法現象的發生。二是執法者要嚴于律己，率先垂范。不僅要具備執法資格和過硬的法律知識，而且還要擁有與其相匹配的執法素養。真正做到執法合法化、人性化、科學化、規范化。三是要落實執法責任。嚴格執行《行政監察法》、《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等的規定，堅持有錯必糾、有責必問。

3.加強監督

“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”完備的內外監督體系可以避免公權力超越法律界限，有利于增強政府工作的透明度，讓權力在陽光下運行。一是加強行政系統內部的層級監督，完善和落實執法責任、投訴受理、過錯追究等制度。并且把這種層級監督與專項監督有機結合與協調，如與紀檢、審計、財政部門聯合監督，保證監督真正發揮作用，落到實處。二是自覺接受群眾監督，領導干部要深刻認識公權力的來源、性質。正確看待和運用手中的權力，擺正自己的服務角色，充分加強自己與群眾的聯系，自覺接受群眾的監督。三是重視輿論監督。領導干部要正確對待輿論監督，自覺接受社會監督。堅決摒棄害怕“民告官”的思想以及對自己或領導丟面子的錯誤認識。對違法亂紀的單位要敢于公開曝光。

4.健全司法體系

公正是法治的生命線。黨的十八屆四中全會強調，“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”[4]（P20）。一要重視司法。作為領導干部，要重視司法在矛盾終結機制中的作用和地位，自覺維護司法尊嚴、權威和公正。不要讓老百姓絕望于最后一根救命稻草而引發不滿情緒。二要善待司法，確保人民法院和人民檢察院依法獨立公正地行駛審判權和檢察權，維護司法的尊嚴、權威與公正。黨的十八屆四中全會系列司法體制改革新舉措，會帶給司法環境的改善和社會矛盾的化解新的促進與提升。

（三）改革干部考評機制

從中西方干部評價考核比較來看，我國的評估指標體系的權重設置嚴重不合理、定量和定性分析未能實現良好結合等是阻礙我國干部評估水平提高的重要原因。借鑒西方干部考核制度經驗，注重實績和才能，就應當建立以法治為重要指標的政績考核評價體系，并建立科學的干部選拔任用和政績考核機制。這也是黨的十八屆四中全會明確提出的要將“法治思維”、“法治方式”引入領導干部績效考核和選拔任用標準之中，提高標準比重，將“法治思維”和“法治方式”訓練成為領導干部主動自覺的思維習慣和行為模式習慣。第一，“法治思維”、“法治方式”作為任用考核指標。在領導干部選拔任用階段，要對他們是否具有“法治思維”、是否善于運用“法治方式”的表現進行考察。表現突出的優先考慮提拔任用。《國務院關于加強法治政府建設的意見》特別提出“要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發展的優秀干部”。今后，要把法治思維、法治方式水平轉化成量的指標，作為領導干部選拔任用的重要參考。第二，“法治思維”、“法治方式”作為政績考核指標。對于在任期間領導干部的政績考核，應把法治思維、法治方式水平作為其重要的考核內容。主要形式如考察領導干部在任職期間主持的規范性文件是否符合法律精神；決策時是否遵循了合法性程序；執法時是否做到了嚴格遵守法律規定等等。

（四）創新化解矛盾機制

1.公平合理的利益協調機制

針對當前利益主體多元化、利益關系不協調的現狀，建立公平合理的利益協調機制，有助于維護社會穩定，促進社會和諧。首先，建立健全維護群眾利益機制，疏通利益訴求表達管道。其次，通過法治提升釋法說理能力，健全經濟法體系，完善資源分配的法律法規。特別是針對當前與群眾利益關系緊密的敏感區域如土地補償、分配收入、房價調控等方面，規范制度建設，防止權力失控，使之在法治的框架下、制度的籠子里運行。再次，公平配置利益資源。用法治的手段，促進和保障各種利益資源的公平分享。在配置利益資源的同時，必須正確處理效率與公平的關系、有效打破傳統的分配模式格局，進一步完善社會保障制度。

2.多元聯動矛盾調處化解機制

多元動態的糾紛化解機制的一個重要特征或優勢是能使多種權威和社會力量協調配合、積極應對，群策群力化解矛盾糾紛。因此要進一步建立健全全面覆蓋、相互協調、高效運行的“大聯動”體系，即“三位一體”的聯動調處化解模式：一是綜合聯動——公檢法司裁調六方聯動機制；二是“三調”聯動——人民調解、行政調解、司法調解聯動機制；三是“官民”聯動——政府機關內部不同職能部門及其與民間社會組織的聯動[5]。

3.強化社會管理創新

創新社會管理的根本任務就是協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定。最大限度地激發社會活力、最大限度的減少不和諧因素。因此，創新社會管理、整合社會力量、推動社會矛盾化解尤為重要。一是要更新社會管理理念。要有以人為本，服務為先的理念。真正把“管理”到“服務”的轉變滲透到骨子里。二是要善于運用社會信息科技手段推進社會管理，化解矛盾。利用網上辦事、居住證“一證通”制度、互聯網預警服務、GPS定位、警用地理信息系統等向科技要警力、要戰斗力。三是因地制宜，推動社會管理，化解矛盾。如少數民族地區由于長期以來的歷史文化傳統，形成了多種糾紛解決方式，這些民間智慧和生活經驗合意、低成本且容易發揮積極作用。因此，因地制宜，發揮這些糾紛解決機制的優勢，既符合民族地方本土實際，又可以滿足當事人行使選擇權，便利、經濟、合情合理的解決糾紛。

[1]李步云.論法治[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[2]毛澤東選集：第2 卷[M].北京：人民出版社，1991.

[3]張倍利.西方法律信仰的形成與啟示[J].上海人大月刊，2015，（2）.

[4]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定：輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014.

[5]云山城.試論構建三位一體的“大調解”工作體系[J].湖北警官學院學報，2012，（1）.