安徽省城鎮化問題對策研究

□文/荀守奎 陳 楊

（安徽理工大學 安徽·淮南）

一、前言

城鎮化是我國實行現代化的一項重要任務，也是一個城市發展的必經階段，表現為農村與城鎮之間建起新的公路、廠房和居民區，農村人口逐漸向城鎮聚集，城鎮的農村常住人口增多，農村和城鎮的界限變得模糊，城鄉差異縮小。

城鎮化有助于城市經濟的進一步發展，促進城鎮和農村的經濟、文化和勞動力交流，引進大量資金，促進第二產業和第三產業的快速發展，為城鎮和農村的基礎建設也提供了更多條件和可能。

我國大力倡導新型城鎮化，就是要根據我國國情，建立符合中國社會主義特色的城鎮化發展機制，強調城鄉統籌，推動大中小城市和小城鎮和諧發展，從而實現共同進步。

二、推進城鎮化的政策及解讀

（一）全國性政策文件。我國政府一直以來都非常重視城鎮化的發展，早在2001年城鎮化戰略就被寫入國家五年規劃綱要。2012年11月，城鎮化問題也出現在中共十八大報告中，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。2013年十八屆三中全會發布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》也為推進農村轉移人口市民化提出了明確的方向和要求，“把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，建立財政轉移支付和農業轉移人口市民化掛鉤機制”。

2014年根據《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》（中發［2014］4 號）、《關于落實中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議主要任務的分工方案》（中辦發［2014］7 號）的要求，國家發展改革委與中央編辦等11 個部門聯合印發了《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》（發改規劃［2014］1229號）。在對申報地區的試點工作方案進行了綜合評審之后，發展改革委將江蘇、安徽兩省和寧波等62 個城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點地區，原則上同意各試點地區報送的試點工作方案。并根據各試點地區的具體情況，詳細制定了針對性的指導方案。

試點地區涵蓋范圍廣，既有地理位置具有優勢的北上廣這樣的一線城市，也有西藏、甘肅、黑龍江等亟須發展的偏遠省市。選擇安徽、浙江兩省作為試點省，是因為浙江省城鎮化水平較高，2013年常住人口占比63.2%，但戶籍城鎮化率僅36%左右，說明外來人口較多，城鎮化實施重點在于改革戶籍制度，而改革戶籍制度也是全國城鎮化工作的重中之重，如果浙江省試點成功，其他省市可以借鑒經驗；安徽省人口眾多，城鎮化水平相對較低，省內經濟以農業為主，并且外出打工者人數眾多，推行城鎮化有很大的難度，因此在城鎮化過程中必定會遇見很多問題，通過解決這些問題，深入認識城鎮化發展的進程，為在全國范圍內實現城鎮化提供經驗，并且這兩省是中部發展的主力軍，且包含長三角這樣的大經濟區，如果試點成功，經驗將會很快推廣到相鄰省區，促進新型城鎮化進程的推進。

表1 分地區年末常住人口城鎮人口比重（單位：%）

表2 2013年安徽省各市主要人口指標

圖1 全國與安徽城鎮化發展進程比較

就安徽省來說，《國家新型城鎮化試點方案》提出了總體目標、主要任務，并要求安徽省積極參與長三角城市群規劃建設；加快推進皖江城市帶、合肥經濟圈、皖北城市群建設；探索建立城市群的發展機制。

（二）安徽省政策文件。安徽省人民政府根據發改委文件指示，發布了《安徽省人民政府關于印發國家新型城鎮化試點省安徽總體方案的通知——皖政［2015］15 號》文件，其主要內容是對發改委文件的深刻解讀和剖析，結合安徽省的實際情況，提出了具體的解決辦法，并印發給各省市，要求按方案執行。

三、城鎮化進程

能夠體現城鎮化水平的指標有很多，最常用的評價方法就是常住人口城鎮化率。本文將運用這個方法來評價全國和安徽省的城鎮化情況。（表1）數據可以通過圖1 直觀的展現。（圖1）

由圖1 可見，全國城鎮化的平均水平一直處于40%以上，并呈穩步增長趨勢，有望2015年突破60%。而安徽省2011年城鎮人口數量增速較快，之后趨于平穩增長，說明安徽的城鎮化進程正穩步進行，處于一個相對健康的發展狀態，雖然低于全國平均水平（57.73%），但安徽發展增速較快，后發優勢已經體現出來，并且有望達到《國家新型城鎮化試點方案》提出的目標，即到2017年，常住人口城鎮化率達到54%，戶籍人口城鎮化率達到30%左右；到2020年，常住人口城鎮化率達到58%，戶籍人口城鎮化率力爭達到35%。

四、安徽城鎮化進程中出現的問題

由于城鎮化是城鎮和鄉村的融合，難免會出現利益沖突和社會問題，只有正視這些問題，深入剖析其根源，才能找出針對性的解決辦法，確保城鎮化健康發展。目前城鎮化進程中出現的問題概括起來有以下幾個方面：

（一）農村隱患多

1、浪費耕地現象嚴重，農村環境狀況堪憂。一方面據調查，很多地方政府為擴建政府新區、興建開發區工廠和住宅區，盲目收購耕地，造成耕地大量減少，工廠產生的廢棄物也使農村的自然環境遭到污染；另一方面農民生活水平逐年提高，農村的高樓如雨后春筍般矗立起來，有些是在原住房的基礎上修建而成，也有很多是在耕地上建成，但大部分房屋都被空置。這種現象在開發區或是離城鎮較近的農村地區尤為明顯，究其原因有兩點：一是很多農民都出去打工，不再以務農為主要經濟來源，家里勞動力少，耕田產出不高，利用率低；二是距城鎮較近的地區，農民認為土地將被劃入開發區，因此多建房屋，以期在征地或拆遷之前多分幾套產業。這種心理導致農村空置房子越來越多，耕地不能集約利用，浪費嚴重。

2、農民權益得不到保障。第一，失地農民權益得不到保障。開發區農民的土地被收購后，大多數農民都沒有得到合理的補償，土地的價格被惡意壓低，安置房的條件也不理想；第二，進城農民工權益得不到保障。譬如住房公積金、公共服務、工傷保險、醫療保險等等，只有極少的農民工能享受到這些權利。

（二）戶籍制度變革與城鎮化發展不同步。很多農民工常年在大城市打工，甚至把孩子也接到大城市上學，是大城市的常住人口，但是他們的戶籍還在家鄉，由此造成很多不便。首先找工作困難，很多企業歧視農民工，用工條件苛刻，此外還有租住房困難、維護社會保障權利困難、子女入學困難、看病困難等等，很多問題都在困擾著他們，問題的根源就在于戶籍制度的變革與城鎮化發展不同步。

表2 是2013年安徽省各市主要人口指標情況，由圖可知，安徽省戶籍人口和常住人口總體比例并不相符，且相差較大。其中池州常住人口的城鎮人口比重與戶籍人口的非農業人口比重相差30.55%，是安徽省各市縣中兩個數據差距最大的城市；蕪湖雖然是全省最后一位，但14.15%的差距也足以說明戶籍城鎮化水平與實際情況有較大出入，不能代表真實的城鎮化水平；其他各市縣例如亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南，常住人口的城鎮人口比重與戶籍人口的非農業人口比重都高于20%，說明安徽省推進戶籍制度改革任重道遠。（表2）

（三）產業支撐薄弱。產業是城鎮化發展的基礎之一，沒有足夠的產業支撐，就不足以滿足涌入城鎮的大量農民的工作和生活需求，也不利于城鎮的長遠發展。

（四）過于倚重房產建設。城鎮化必然會帶來城鎮住宅區的增多，但并不僅僅意味著住房化，還需要健全基礎設施，增加吸收就業的能力和對農民工的吸引力。有的地方政府錯誤的認為城鎮化就是大量吸收投資建廠、住宅區和新辦公區，導致工廠眾多卻不符合當地特色，城市高樓林立卻盡是空房，造成資源浪費。

五、問題根源

（一）制度不健全。譬如戶口遷移問題，農民工想要在大城市落戶限制條件有很多，比如工作年限、房產財產等等，過于嚴格的戶籍限制導致農民工不能享受公共服務和社會保障，生活中很多事情例如自主創業、找工作、子女入學、看病等都變得尤為復雜，這些問題也給政府的行政管理工作帶來諸多不便。

（二）觀念落后。第一，很多地方政府誤認為城鎮化就是住宅化，因此對于城鎮的規劃不合理，盲目建住宅區，引進的產業也不符合當地資源特色。此外，城鎮也沒有完善配套的基礎設施，不能為大量的人口提供良好的公共基礎服務，失去了城鎮化的意義；第二，農民工在城鎮享受不到應有的尊重和權益，這對于社會的和諧發展是極大的阻礙；第三，很多農民擠破腦袋也要到大城市去打工，這給城市帶來了巨大的社會保障壓力和公共服務壓力，并且勞動力供大于求，失業率高。而農村缺乏勞動力，造成土地資源浪費，農村整體的經濟發展進程緩慢。

六、解決方案

想要盡快縮小城鎮化差距，解決以上問題，需要政府部門引導。發改委的《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》就兼顧不同區域、不同類型和不同層級城市（鎮）部署了新型城鎮化試點工作。此外，具體解決方案建議如下：

（一）保障農民利益。第一，鼓勵有農田的農民繼續耕種，加大投入，幫助農民引進先進技術設備。黨的十七大報告就曾提出發展現代農業要提高“五化水平”，分別是提高農業規模化水平，提高農業機械化水平，提高農業標準化水平，提高農業產業化水平，提高農業市場化水平；第二，出臺優惠政策，鼓勵農民在城鎮買房，同時充分回收利用耕地，減少資源浪費；第三，擴大養老保險等社會保障制度的保障范圍，實現公共服務均等化；第四，推動城鄉協調發展，逐步取消農民到城鎮工作生活的限制，創造平等的就業環境；第五，完善農村宅基地制度，規范耕地收購的程序和補貼辦法。

（二）健全戶籍制度。建立健全戶籍制度，放寬農業戶口轉為城鎮戶口的一系列限制條件，保障長期進城務工人員的利益，為人們創造公平的生活環境。

因為涉及群體龐大，戶籍制度改革要循序漸進，改革可以分區、分階段進行。2014年7月，出臺了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，文件指出全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。各省市可以根據自身常住人口、公共資源狀況制定不同的戶籍制度，逐步降低戶籍遷移條件；同時戶籍制度改革應當依據城市的等級逐步推進，先從小城鎮開始，完全放開戶口限制，待到大城市的公共資源足以承受較多公民時，再逐步放寬準入條件。

（三）規定投融資機制，發展產業。一方面嚴格規范地方政府的融資貸款行為，審查投融資機構的資質和財務狀況，審核地方政府的資金規劃方案，從制度上更好地發揮監管作用，并加強懲治制度建設；另一方面拓寬政府的融資渠道，放寬對于社會資本的限制，大力推進城鎮基礎建設和產業的發展，并支持鄉鎮企業的發展。

（四）政府有效規劃。對于一個城市來說，合理規劃城市交通系統、產業分布既能使城市整齊劃一，更重要的是能夠促進產業的發展，彰顯集聚效應，企業就近合作，既提高效率，又可創造和諧的投資環境。因此，政府應深入了解城鎮的地理狀況和產業發展情況，合理規劃產業布局。

（五）改變觀念。首先，政府應遵循城鎮化客觀規律，加強基礎設施建設，完善社會保障制度；其次，合理控制特大城市和大城市規模，帶動周邊地區發展，增強中小城市和小城鎮對于投資和勞動力的吸引力；最后，群眾也要改變觀念，平等對待城市的成員，而農民要拋棄“擠進大城市”的舊觀念，積極學習農業新技術，增加耕地產能，或是建立農民專業合作社，自主創業。

七、結論

城鎮化是個復雜的過程，涉及到的利益群體眾多，這些利益會出現碰撞，產生很多不可避免的矛盾，因此城鎮化注定是一條艱難的道路。本文通過分析安徽省城鎮化進程中出現的一些問題，探討了這些問題的根源，并針對性地提出解決方案，旨在為安徽省的城鎮化發展出謀劃策，同時對于其他地區的城鎮化發展也有一定的借鑒意義。

［1］中國人民日報.十八大報告［N］.2012.11.8.

［2］安徽審計信息網.安徽省人民政府關于印發國家新型城鎮化試點省安徽總體方案的通知［EB］.http：//www.ahsj.gov.cn/views/show/32198.htm.

［3］朱俊奇.集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化研究——以改善城市交通系統為例［J］.安徽理工大學學報（社會科學版），2014.