淺議城鄉建設的用地規劃管理

朱振環+任志峰+任磊

摘 要：當前，隨著農村人口不斷地涌向城鎮，農村居住用地本應呈現下降趨勢，但因城鄉建設用地的快速增長，非但沒有相應的下降，反而出現了城鄉建設用地全面增長的局面，致使土地資源的供需矛盾日益突出。因此，在城鄉建設用地結構現狀及變化趨勢分析的基礎上，我們應從經濟和社會發展的科學用地需求入手，合理地預測建設用地規模，從而不斷優化城鄉用地結構，促進社會經濟發展。

關鍵字：城鄉建設;用地結構;用地規劃;管理

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

統籌城鄉用地、優化城鄉用地結構，既是節約和集約用地的重要途徑，又是統籌城鄉發展的客觀需要。如何協調好經濟發展、合理利用及保護有限土地資源的矛盾，已經成為土地利用總體規劃必需認真研究的重要問題。本文結合城鄉建設用地規劃的特點與展望，針對城鄉建設用地的規劃管理進行了研究與分析。

一、目前我國城鄉建設用地規劃的特點與發展前景

（一）城鄉建設用地規劃的特點

1、用地結構復雜。城鄉結合包括了很大一部分的工業用地，例如鄉鎮企業以及各種形式的私營企業辦公用地以及廠房用地等。其中有很大一部分是由于土地權屬的關系復雜，即使土地資源閑置也很難有效利用，這是限制其發展的一大頑疾。

2、有效利用土地。當前由于農村地區產業結構發展比較快，以及國家對農政策的調整，農田集體承包情況已然變得很普遍，大部分農民采取將口糧田集中起來交由部分承包者經營，而自己更多的從事三產經營或者去大城市打工等，因此大量農用地資源可以更有效分配，如果條件合適，完全可以轉化成建筑用地。

（二）城鄉建設的發展前景

現在城市的發展空間越來越小，人口膨脹，建設用地的緊張和交通的擁堵等等原因已經制約了城市經濟的發展，而且在一個區域僅靠大城市帶動的區域非常有限了。在一個區域、一個省，其經濟情況如何更重要的還是要看城鄉的指標，若有更多的城鄉能發展壯大起來，那么，這個城市整體就發展起來了。而且現在我們的城鄉建設還處于非常初級的階段，城市功能、城市基礎設施配套、包括城市建設應該說處于剛剛起步，另外大多城鄉土地也沒有得到充分的利用，但是現在的土地建設資源能發展的主要還是在城鄉，因此它的發展空間非常巨大。

因為我們要發展農村，農村所依賴的不管城鎮化，農村的資源，農村的市場都要依靠城鄉，我們又為大城市提供產業鏈下轉移發展空間，因此城鄉建設就是承上啟下的經濟發展的區域。

二、目前我國城鄉建設用地規劃管理的現狀

隨著近年來城鄉建設的不斷發展，作為國家戰略安全重要組成部分的耕地資源也在不斷減少，因此，耕地資源的緊缺已對我國經濟社會的持續發展構成了嚴重的威脅。

（一）用地的規劃管理不到位

就集體建設用地使用權的流轉和流向管理而言，使用權流轉是不可阻擋的社會現實，然而隨著《物權法》的頒布實施，農村集體建設用地使用權以作為農民用地物權而受到法律保護，并且允許繼承、轉讓、抵押等依法流轉。但是需要指出的是，農村集體建設用地使用權流轉和流向還沒有可操作的具體規定，社會監管體系還不完善，管理仍然還不到位。

（二）用地的規劃管理嚴重滯后

有些鄉（鎮）農村建設用地規劃已經二十多年沒有修編，原有規劃還是計劃經濟條件下的產物，過時的規劃已遠遠不能適應市場經濟條件下的農村發展，更談不上優化城鄉用地結構和布局，城鄉建設用地規劃管理的嚴重滯后影響了城鄉建設的步伐。

（三）用地的規劃管理監管不力

在城鄉建設的過程中，其中用地不規范、違背規劃用地的現象時有發生，再加上地方政府以及相關園林、城市規劃部門等協調不夠，致使城鄉建設的用地規劃管理缺乏橫向的監管體系，以及執法監督還不到位。

三、加強城鄉建設用地規劃管理的措施

（一）優化城鄉建設的用地結構

城鄉建設的推進必然帶來城市用地需求的增長，必須正確把握城鎮化發展形勢，適度引導城鎮建設用地的增長。在強調區域協調發展的同時，必須堅持“有保有壓”和“非均衡發展”原則，優先保證重大工程及重點區域的用地需求，引導形成合理的城鎮體系和村鎮體系，落實城鎮建設用地增加與農村居民點用地減少相掛鉤的政策。

（二）健全用地規劃的管理體制

嚴格土地管理，完善土地制度，是確保經濟社會可持續發展的長遠之計，也是維護當前城市化穩步推進的前提條件。將農村集體建設用地納入規范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉隱性土地市場和價格雙軌，順應城市化、工業化的發展趨勢，在嚴格用途管制的前提下，允許農村土地流轉，從而統一城鄉土地市場。

（三）完善用地規劃管理的考核機制

政府在土地利用上的指導思想和行政行為，直接影響著土地的利用效果。因此，要完善政府領導的考核機制，就要把項目投資和土地出讓價格、項目開工時間及企業投產時間作為考核招商業績的主要內容。

四、結束語

城鄉建設的用地結構是一個隨時空變化而變化的動態過程，為進一步推進城鄉建設用地規劃管理，我們就需要結合適應土地管理的要求，逐步樹立、落實可續發展觀的理念，建立土地信息管理系統，加強用地規劃管理的制度創新，從而才能確保我國城鄉建設用地規劃管理的順利進行，實現社會經濟的持續、健康

發展。

參考文獻：

[1]陳曉煒，趙世強.土地利用規劃的風險管理[J]國土資源科技管理，2004，（02）.

[2]杜鶯.完善我國土地規劃體系的探討[J]國土資源科技管理，2005，（06）.

[3]許堅，包紀祥.當前土地規劃管理存在的問題及對策[J]中國地質礦產經濟，2001，（12）.