地方債與相關改革問題辨析

■侯慶利

地方債問題不僅是我國經濟發展方式的一個縮影，更是我國國家治理現狀的一個縮影。地方債的真正風險要比債務違約的問題大得多，它關系到我國經濟能不能真正實現經濟轉型升級，關系到我國經濟能不能實現長期的快速的健康發展。里面蘊含著改革大問題，只有系統性的改革才能真正破解地方債問題。

我國不會發生地方債務危機

備受關注的地方債務規模在去年年末出爐，盡管數據規模并未超過預期，但增速以及舉債手段的不規范仍引起國際社會的廣泛擔憂。許多金融機構開始“唱空中國”，紛紛調低我國經濟增速預期，甚至有人預測我國會爆發債務危機。國內也有不少經濟學家認為，地方債務規模巨大、不透明，面臨著巨大的風險。短期內會不會發生地方債務危機成為了擺在我國經濟面前一個非常急迫的問題，筆者以為，地方債務危機短期內不會在中國發生，理由有三：

一是我國地方債務規?？傮w可控。審計署公布的我國政府債務規模報告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。雖然有些專家或金融機構認為，地方債務的規?？赡鼙葘徲嬍鸸嫉臄祿?，但是我國的總體債務規模并沒有超出國際警戒線。目前我國政府性債務的總負債率為39%，這低于國際通用的60%的負債率的債務警戒線。我國債務規模的確很大，局部風險存在，但整體風險可控是不爭的事實，還不至于發生大面積的債務危機。

二是負債多不等于債務危機。近年來，多國爆發出地方債務危機或者主權債務危機，但是，我國的地方債和國外的政府債務是不一樣的，區別就在于我國政府不是為了消費而發債。很多發生政府債務危機的國家的債務屬于消費型債務，他們發債多數是為了支付公務員工資、養老金等開支，錢借來就花掉，不產生經濟效益。目前我國地方政府發債，多用于城鎮化發展過程中的基礎設施建設，一般都用于投資，屬于建設型債務。這些投資既形成了資產，又可以改善經濟發展環境，有利于經濟發展，也就有利于地方政府不斷增加收入。比如修高鐵、高速公路、軌道交通、城市管網，債務最終都轉化成了資產，也可以帶動地方經濟發展。如果把我國這些負債和對應的資產聯系起來看，那么有相當多的負債是還得起的。去年的審計公報顯示，“與一些國家的政府債務主要用于消費性支出不同，我國的政府性債務主要用于經濟社會發展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應的資產和收入作為償債保障?！?/p>

三是我國政府有強大的管控能力。同許多發生地方債務危機活主權債務危機的國家不同，我國政府擁有強大的配置資源的能力，政府掌握著數量龐大的國有資產和土地，對經濟有強大的干預能力，對風險有強大的管控能力，即使局部地區出現問題，政府完全有能力通過變賣資產、輸入資金和消解不良資產等方式把這些局部問題化解。

從歷史上看，上世紀90年代的銀行不良資產問題曾經非常嚴重，國外有不少人認為我國的四大國有商業銀行已經處于破產的邊緣。在此情況下，我國通過采取剝離不良資產、股份制改造和建立現代金融企業制度等一系列的舉措，使四大國有商業銀行走上了健康、快速發展的道路，目前的排位都在世界前十位。

從目前看，我國正在采取一系列措施來管控和化解潛在的風險。今年以來，我國繼續清理規范地方融資平臺，融資平臺公司融資規模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制；《深化財稅體制改革總體方案》已獲通過，地方政府財權和事權不匹配的問題將逐步解決；地方政府自行發債開始試點，有利于緩解地方政府的短期還債壓力，這些措施的推出完全控制地方債務存在的風險。

地方債問題的真正風險

近年來不少專家學者對地方債的風險進行過分析，梳理一下，主要由以下兩種觀點：一是地方債是隱形的債務，透明度不高，而且不在預算管理的范圍之內，有沒有建立預警機制，一旦出現問題就是大問題，會釀成債務危機；二是地方債和土地財政及金融系統緊密相關，一旦房地產行業出現風險（事實上有些地區已經顯現），就會使地方政府的土地收入銳減，出現大面積債務違約，由于地方債務主要來自于銀行，從而可能造成系統性風險，甚至會發生金融危機。

上述觀點有一定道理，但筆者認為地方債的真正風險要比債務違約的問題大得多，它關系到我國經濟能不能真正實現經濟轉型升級，關系到我國經濟能不能實現長期的快速的健康發展，地方債的真正風險體現在以下幾點：

一是舉債方式的風險。地方政府財政收入不足，由于發展的需要進行舉債本應是無可厚非的，尤其是我國還是一個處于城市化和工業化還未完成階段的發展中國家，而且地方政府舉債進行基礎設施建設和投資也確實拉動了經濟增長，尤其是在金融危機造成經濟下滑這種不利局面下，其作用更為突出。但是，仔細分析一下我國地方政府的舉債方式，就會發現其中的風險非常的大，對經濟的長期發展是非常不利的。政府不論是出于政績考核的原因，或者經濟發展的原因，還是出于事權與財權不匹配的原因進行舉債，這都沒有問題，任何國家的地方政府都會舉債。但是我國的政府舉債和其他國家是不一樣的，其他國家政府舉債是靠市場化的手段，我國卻是靠政府無所不在的強大影響力和經濟干預能力。盡管數量巨大且收益不高，有可能還無法回收，但商業銀行為什么愿意借錢給地方政府？其中的原因有兩個。其一是我國的商業銀行大部分是國有或國有控股的商業銀行，尤其是地方商業銀行更是地方政府的管理對象，作為國有企業貸款給地方政府出了問題是不用負責任的，銀行可以把這個損失解釋為“政策性原因”。其二是不得不貸款給地方政府，地方商業銀行屬于地方政府管理，只要有資金，貸款給地方政府自不應說。國家商業銀行的分支機構也不得不如此，這是因為在目前的政策、體制環境下，不滿足地方政府的融資需求，就很難獲得地方政府的優質、穩定、大額的各種存款，無法進行和政府的有關業務，甚至會受到種種制約。正是由于這些原因，雖然地方政府不能發債、不能擔保，仍能源源不斷的獲取資金，規模越來越大，且成本很低。這就實質性的對實體經濟尤其是民營經濟造成了極大的擠出效應，實體經濟融資難、成本高造成的發展困難已在很多地方顯現。這種舉債方式的可怕之處在于只要政府的強勢局面不改，這種舉債就不會縮小，而是會越來越大，今天這種方式不行了，還會有其他方式出現。

二是還債方式的風險。地方政府存在“借債—開發—盈利—還債”的邏輯：通過舉債增加對城市基礎設施投資，可以明顯改善投資環境，增加對外來資本的吸引力，促進地方經濟發展，還可以使城市土地得到大幅度升值，增加地方財政收入，從而用于償還債務。嚴格來說，如果運作得當，地方政府這種“先借債發展，再盈利還錢”的思路并沒有太大問題。但現實中，不少地方恰恰在“還錢”環節出了問題。有的地方領導認為還錢的問題是以后的事或者下一任的事情，有的地方領導根本就沒想過還錢。干部晉升過程中的政績考核機制和任職的輪換機制決定了地方領導更多的是考慮舉債融資，通過大規模的投資做出亮麗的成績單，實現城市的大規模擴張和GDP的高速增長，還錢的事情考慮的少或者根本沒考慮。

即使還債，在目前的情況下，我國的地方政府債務主要通過土地出讓金來償還。在2013年的地方財政收入6.90萬億元中，地方政府的土地出讓款為4.12萬億元，此外，契稅、土地增值和耕地占用、城鎮土地使用等其他涉地稅費約1.06萬億元，地方政府從房地產直接汲取的財力約在5.2萬億元，或者說，土地財政構成了地方財政收入的75%。地方的很多融資平臺是以土地資產作為抵押貸款的，其債務清償取決于土地價值的升降和貸款時的土地估值，如果土地價格下跌，地方政府的債務負擔將會更加沉重。當政府債務主要依靠租金和利潤作為償還資金來源時，其結果就是創設出特權，而當政府財政收入越來越依靠這種債務時，社會的特權化就越來越嚴重，第一，出于壓力，地方政府不能容忍土地價格的下降，從對房地產的每一次救市中地方政府更為積極的表現就可見一斑；第二，還本付息壓力還促使地方政府不斷地通過收費的方式變相征稅。這種還債方式促成的政府行為對社會生產造成了嚴重的扭曲，使得土地成本、流通成本等相關的成本過高，嚴重制約了經濟的發展。

三是舉債拉動經濟增長嚴重制約經濟轉型升級。地方政府舉債，將更多的原本可能用于消費的社會資源集中到政府手中，政府投資的主要途徑無非是基礎設施建設和公共項目開發。這些項目建設，需要雇傭工人，購買大量的原材料和機械設備，并繼續帶動下游產業的發展，產生一系列的聯動效應，即我們所說的公共投資的乘數效應在很大程度上增加了當期社會的總需求。正如斯蒂格利茨所說，政府將債務融資中較大部分都投資于公共工程和基礎設施建設，形成了政府所擁有的各種形式的“可再生性資產”。如果地方政府債務所創造的公共產品能夠發揮出比私人部門運用更高的使用效應，則適度負債是有益于經濟穩定增長的。但是地方政府舉債規模過大、長期化和效率不高必然造成經濟發展的扭曲，過多的依賴投資拉動會造成產能過剩、重復建設、抑制社會投資、內需不振等不良后果，嚴重制約經濟轉型升級。

投資拉動一直是我國經濟增長的重要動力，尤其是2008年金融危機以后，我國地方債務急劇增加，對防止經濟嚴重下滑起到了積極作用。但是也應該清醒的看到，政府投資并沒有起到引導社會投資的合理流向，彌補市場失靈的作用，反而扭曲了價格信號，一方面造成投資冒進，引發重復建設和產能過剩，另一方面不顧經濟效益，進行了大量浪費資源的低效益盲目投資，這樣的例子比比皆是。經濟轉型升級必須依靠市場的力量來實現，政府的作用主要是創造公平競爭的環境，在這種環境下，公平地獲得土地、資金、人才等生產要素，居民可以實現有效收入的持續增長。但在政府過度舉債實現發展的情況下，國有企業或政府投資的領域更容易獲取生產資源，其他市場領域難以獲得足夠的支持，發展機會嚴重不均等。再一方面，政府舉債造成的地價過高、房價過高的事實，使很多人成為了實質的“房奴”，剩下的收入僅夠維持基本的家庭生活需要，很難進行消費升級，靠消費拉動經濟增長很難成為現實。

改革是破解地方債問題的關鍵

地方債問題不僅僅是融資問題，地方債的風險不僅僅是違約風險，應從應對國內外經濟的多重挑戰、加快經濟發展方式轉變等更高角度來審視，地方債問題可以說是破解我國經濟發展的關鍵之一，里面蘊含了事關全局的改革大問題，只有進行系統性改革，才能真正破解。

一是轉變政府職能，切實讓市場起決定性作用。在我國，地方政府承擔了太多的職能，幾乎無所不包，經濟的、社會的、公共服務的都有，而分稅制施行以來，地方的財政收入又不夠，只能靠舉債來彌補資金缺口，這也是地方政府大規模舉債的重要原因；另外，政府“無所不包”也造成了政府的“無所不能”，造成了非常強勢的政府，這是政府能夠借到債的原因。因此，要解決地方債問題，必須真正轉變政府職能，逐步退出一般性經濟發展領域，讓位于市場；簡政放權，減少對經濟干預，企業在寬松、自由、公平的環境下健康競爭，通過市場機制實現優勝劣汰，不斷發展壯大；在公共服務領域也要逐步引入市場的力量，充分發揮市場的作用。通過減少政府的職能，就可以減少政府的開支，不必大規模舉債；縮小政府權力，就會使政府不能大規模舉債，防止債務規模越積越多，風險越積越大。

二是推進財稅體制改革，使事權和財權相匹配。1994年的分稅制財政體制改革雖然規范了中央與地方的收入分配關系與支出職責，但并未建立完善的事權與財權的相互匹配制度，加之之后，財權不斷上移，事權不斷下放，導致地方政府在財權不斷縮小的情況下承擔了大部分事權，造成地方收支缺口逐步擴大。而《預算法》規定地方政府收支平衡，不列赤字。地方政府不得不通過各種非正規渠道舉借債務。當前，應按照事權與支出責任相適應的原則合理界定各級政府職能，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規范、完整、透明、現代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，形成推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配的境況，逐步消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗。

三是開明渠、堵暗道，實現地方政府舉債規范化。要優化地方政府的經濟行為方式、促使地方政府有效地提供公共產品，彌補資金缺口，必須通過引入地方債發行等多元化方式來拓展地方政府的融資渠道，要讓明規則替代潛規則，堵掉暗道，就必須開明渠，主要是讓地方政府舉債市場化、陽光化、規范化。逐步剝離融資平臺公司政府融資職能，嚴格限定地方政府舉債融資權限和用途，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，主要靠市場而不是政府的強大影響力來解決資金的來源問題；將地方政府債務分為一般債務和專項債務分類納入預算管理，接受人大和社會監督，實現資金的規范運用，提高資金使用效率，充分發揮政府債務的杠桿作用；探索建立地方政府信用評級制度，建立健全債務風險預警及應急處置機制，向社會釋放正確信號，為地方放政府借債市場化打下制度基礎。