煙臺市深化戶籍制度改革的調查與思考*

■謝麗威 逄曉婷

當前，加快戶籍制度改革是新常態下全面深化改革中的重要任務，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。2014年7月30日，國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），強調要建立城鄉統一的戶口登記制度，為農業轉移人口市民化創造條件、敞開大門。雖然戶籍管理制度改革屬中央事權，但是煙臺市自2002年以來，按照山東省政府的部署開展了一系列的改革工作。目前，煙臺市的戶籍制度改革已走在國家和省里的前列，較早的取消農業和非農業戶口性質的劃分，實行統一的戶口登記制度，轉戶政策的門檻在山東省東部經濟較發達地區已屬于較低水平。即便如此，有部分城外人仍抱有觀望和遲疑的態度，常住人口市民化的進程仍有待于進一步提升，為此，本文從戶籍管理制度改革的現狀調查入手，深入剖析農業轉移人口市民化的困境，從地方實踐啟迪中尋找出路。

當前階段煙臺市深化戶籍制度改革的概況

近年來，煙臺積極順應城鎮化發展需求，深入推進戶籍管理制度改革，先后開展三輪戶籍制度改革。2002年煙臺市出臺了《關于深化戶籍管理制度改革的實施意見》，提出了戶口遷移政策：“凡購買建筑面積60平方米以上的商品房或購房款15萬以上的，生活有保障的公民及直系親屬就可申請遷入戶口。長期居住在市區從事非農產業三年以上、具有合法固定住所、穩定職業的，也可改登為城鎮居民戶口。并規定對承包土地，可以保留其承包期內的承包權。”2004年市委、市政府在《關于加快農村城市化的決定》文件中出臺《關于我市戶籍管理制度改革的意見》。該《意見》打破城鄉分割，在全市范圍內取消農業、非農業戶口性質的劃分，按照常住居住地登記戶口的原則，實行統一的戶口登記管理制度，打破了原有的城鄉戶籍管理二元結構。在《關于我市戶籍管理制度改革的意見》中提出：“公民購買商品房（包括二手房、房改房、自建房），以及通過其他合法方式獲得的住宅，建筑面積以45平方米為基數，并取得合法房產證書和土地證書的，本人及其直系親屬可允許3人在購房地落戶。”該意見進一步放寬了落戶限制。2013年4月，煙臺又制定印發了《關于推進我市戶籍管理制度改革的實施意見》。與2004年相比，這次政策的落實主要集中在落戶城鎮條件的年限上進一步放寬，另一方面強調對進城農民權益的保障和相關配套政策的完善，例如，簽訂勞動合同滿3年變為2年，繳納社會保險滿3年變為1年，并且取消了房屋面積和性質的限定，取消了興辦實業落戶的投資和繳稅數額設定，增加了租住公管房（包括政府公租房、廉租房）3年以上的，可以申請落戶。隨著戶籍制度改革的不斷推進，在煙臺落戶的門檻日漸降低，這不僅為農民工轉移人口市民化營造了更為寬松的環境，更為煙臺的城鎮化高質量的發展提供了支持。2014年，全市戶籍人口653萬人，常住人口700萬人，戶籍城鎮化率、人口城鎮化率分別為51.9%和58.55%；全市實現生產總值6002億元，完成公共財政預算收入490億元。相對于2013年，全市戶籍人口增加2萬人，戶籍城鎮化率提高了1.8%，城鎮化質量系數由2013年的0.88提升至0.89，高于全國、山東省城鎮化水平，城鎮化質量在全國、山東省相對較高。

煙臺市深化戶籍制度改革中面臨的挑戰

筆者在全面調查研究的基礎上，選取A市（煙臺市所屬縣級市）作為調研對象，發放260份調查問卷，回收有效問卷260份，在認真分析整理之后，剖析問題并提出煙臺市進一步深化戶籍制度改革的具體措施。

（一）城鄉政策待遇差別仍然存在，但已不是農業人口落戶城鎮的原動力

雖然公安部門取消了農村戶籍與非農戶籍的區分，但在實際工作中還有相當多的部門對居民實行農業與非農戶籍身份的區分。例如，法院和保險行業等在人身損害賠償上規定，城鄉居民殘疾賠償金、死亡賠償金分別依據城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入進行計算，造成了城鄉居民的同命不同價。民政部門烈屬定期撫恤金、因公犧牲軍人遺屬定期撫恤金、病故軍人遺屬定期撫恤金城鎮戶籍也比農村戶籍標準高50%以上。在教育方面，煙臺實行戶籍地就近入學原則，外來務工人員依據居住年限、社保繳費年限確定，學校選擇范圍較小，戶籍管理仍然與子女入學掛鉤。住房保障方面，經濟適用房、廉租房等主要保障對象是城市低收入困難家庭，農業轉移人口無權申請。此外，城鄉低保、醫保報銷、養老福利等方面也與戶籍制度掛鉤，城鎮公共服務產品常住人口全覆蓋仍未實現。雖然城鄉的政策待遇目前還有差距，但根據調查，上述的城鄉差別已不是農業人口落戶城鎮的原動力。城鄉在養老、醫療等方面的政策待遇目前已差別不大，甚至部分政策待遇方面農村要比城市優惠。A市在對260名農村人口是否愿意進城入戶進行調查中顯示有31%的農村人員為方便子女上學及提高生活質量愿意選擇進城落戶。由此看來，子女教育及穩定的就業才是目前農村人口落戶城鎮的原動力。戶口遷移政策的調整，只是為農民進城提供更加寬松的政策環境，是否愿意進城還取決于城市的吸引力，即城市能否為他們提供足夠的就業機會和發展空間。

（二）農村戶籍背后逐漸顯現的巨大紅利，使農民對農村有了更多牽掛

A市在流動人口聚居區、城鄉結合部及農村地區，分別對1-18周歲、18-35周歲、35-60周歲、60周歲以上4個年齡段的260名農村人口是否愿意進城入戶進行調查。調查結果顯示有近70%的農村人員不愿意進城落戶。不愿進城落戶的原因主要體現在3個方面：

第一，現實的經濟利益讓農民不愿放棄農村戶籍。作為經濟理性人，農民是否遷出戶口，是基于考量戶口背后的利益所作出的理性選擇。當前，煙臺市農村戶口所附加的現實利益包括農村宅基地使用權、農村土地承包經營權、村集體經濟收益權等權益和農作物良種推廣補貼、種糧大戶補貼、政策性農業保險等多項政策補貼。這些權益和政策的疊加，使農村人口進城落戶缺乏積極性。

第二，潛在的長遠利益讓農民不敢遷出戶口。隨著12個中央一號文件的連續出臺以及各項惠農政策的貫徹落實，尤其是新型城鎮化的開展和推進，農民看到了中央、國務院對農村工作的日益重視，看到了農村未來的發展能夠給他們帶來潛在的長遠利益，例如土地補償收益、房屋征收補償收益、土地的快速增值等，都將給農民帶來財產性收入的成倍增長。但受政策的穩定性和落實難影響，多數農業轉移人口擔心放棄農村戶籍后將隨之失去長遠利益。

第三，改戶的機會成本較大讓農民不能遷出戶口。由于國家、省、市對保護農民落戶城鎮的前后權益不變，尚沒有明文法律規定，造成農村人口擔心進城落戶后，不僅可能失去原有農村待遇，而且還可能享受不到城鎮居民的公共服務和市民待遇，形成“兩頭空”局面。此外，現代化社會對勞動力的素質要求越來越高，多數農民因不具備專業技術特長，在城市就業難度較大，即便就業，也多是從事二、三產業內對文化水平和勞動技能要求較低的工作，且工作穩定性差。在經濟收入沒有保障的同時，進城農民面臨高房價、高生活開銷，有進城意愿的農村老百姓往往是“望城興嘆”。

（三）“非轉農”現象一定范圍存在，阻礙了農業轉移人口市民化的進程

以A市2013年戶口遷移變動為例。2013年度，該市范圍內各鎮街之間遷移變動共有4320人。其中，農轉非的僅有522人，占總數的12%，從中可以看出，農村人員將戶口遷移至城鎮的積極性不高。遷移原因大多為購房、子女上學、投靠親屬等。而非遷農的已有987人，占總數的23%。即由城鎮遷往農村的人數多于由農村遷往城鎮的人數。而根據日常工作所受理業務的不完全統計，有意愿將戶口由城鎮遷移農村的人數遠高于987人。此外，煙臺市的其他縣市區也不同程度的存在不少群眾提出將戶口遷移回農村的要求，但由于國家政策的嚴格控制，必須符合在城鎮無業、無房產、無醫療、無養老保險等條件，所以戶籍遷回農村的人員數量才得到控制。與發達國家在城市化后期隨著大城市病驅動下的資源逆向流動，呈現出的“逆城市化”趨勢不同，當前煙臺出現的“非轉農”現象，并非真的“逆城市化”，而是“二元戶籍制度演化過程中的特殊產物”，其背后隱藏著長期以來所形成的二元戶籍制度以及土地制度對農民的深刻影響，其矛盾沖突制約了戶籍的自由轉換，阻礙了農業轉移人口市民化的進程。

煙臺市進一步深化戶籍制度改革的對策建議

（一）細化落實現有戶籍改革政策

戶籍制度改革能否持續深入并且取得切實的成效，關鍵是要將政策細化、責任落實。深入貫徹落實《關于推進戶籍管理制度改革的實施意見》，重點解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題。全面放開縣域城鎮落戶限制，簡化程序，讓落戶人口享受到更快捷便利的服務。完善流動人口服務和管理，全面推行居住證制度，形成戶籍和居住證有效銜接的人口管理制度。根據不同情況確定落戶程序，設立社區集體戶，對進城務工人員、大中專畢業生、個體私營和其他靈活就業人員等群體，可按集體戶管理。

（二）制定完善戶籍改革配套措施

戶籍制度是阻礙農業轉移人口融入城鎮的主要制度性障礙，戶籍制度改革是一項復雜而艱巨的系統工程，應針對當前農民轉移人口市民化的難點和重點，加快完善相關領域配套措施的調整和改革。制定實施與戶籍制度改革相配套的土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權的占有、使用、收益、繼承和流轉等制度，增強農業轉移人口進城落戶動力。落戶城鎮的農村人口可按照有關規定依法、自愿、有償流轉土地承包經營權。依法保護取得的宅基地使用權，5年內可繼續執行原戶籍地生育政策。探索建立進城農民承包經營權和宅基地使用權有償退出機制。加快建立完善村有站點、鄉鎮有中心、縣市有市場的土地流轉服務體系，推動農民通過土地流轉實現生產方式轉變，進而帶動生活方式轉變。

（三）逐步消除依附在戶口上的差別待遇

戶籍制度改革不僅僅是簡單地將非農戶口和農業戶口合二為一變為居民戶口，更為重要的是要消除依附在戶口上的差別待遇，真正實現基本公共服務全覆蓋，而這無疑是戶籍制度改革的艱難路程。建議政府相關部門對城鄉差異性政策改革進行頂層設計，取消殘疾賠償金、被扶養人生活費、死亡賠償金及義務兵優扶金發放、退伍安置補償、城鄉低保等方面存在的城鄉政策差異，逐步實現城鄉統一的居民政策。

（四）加快城中村居民市民化進程

推進城中村居民從生產方式到生活方式盡快融入城市是煙臺加快農業轉移人口市民化進程的有效路徑。按照整體改造、資產改制、村改居、居民市民化的城中村改造思路，實施統籌規劃，連片開發，配套建設生活、生產及公共服務設施，破除城市內部二元結構。穩妥推進集體資產改制，依法將村集體經濟組織改制為股份制企業或其他具有法人資格的經濟組織，實現集體資產管理與社會事務管理相分離。對完成集體資產改制的城中村，配套跟進戶籍管理、計劃生育、社會保障等方面政策，實施村改居，納入城區統一管理，變村民為市民。

（五）加快推進城鄉公共服務均等化進程

戶籍制度改革應凸顯以人為核心，改變過去城鎮基本公共服務主要面向戶籍人口的局面，根據轉移人口的需求和空間布局分布，統籌衛生、教育、文體等社會事業發展布局，推動城鎮公共服務供給對象由戶籍人口向常住人口轉變。實施《煙臺市基本公共服務體系建設行動計劃（2013—2015年）》，提高城鄉基本公共服務均等化水平。推動城鄉教育均衡協調發展，保障轉移人口子女接受公平的教育。推進農業轉移人口社會保險全覆蓋，鼓勵靈活就業農業轉移人口參加城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險。打通城鄉之間社會保險制度障礙，逐步實現城鄉之間、職工與居民之間的有效銜接轉換，保證城鄉各類人群社會保險關系轉移接續的順暢進行。實施“三房合一、租補分離”的住房保障模式，將符合條件的外來務工人員納入住房保障范圍。穩定就業的進城務工人員連續繳存住房公積金1年以上，可以申請住房公積金貸款。以此，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。

參考資料

1.中華人民共和國中央人民政府網.國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

2.周孟珂.從“非轉農”現象看戶籍制度改革[N].中國社會科學報，2014-8-1（B02）.