新形勢下統計體制與統計執法機制改革研究

■虞 華 顧德富 趙同慶

近年來，我國統計調查方法體系進行了一系列卓有成效的改革，抽樣調查應用范圍不斷擴大，企業一套表、聯網直報、手機采價等調查手段不斷創新運用，對提升統計數據質量，滿足政府管理需要起到了明顯作用。但是，統計方法體系只是手段，由于政府統計調查體制存在的突出矛盾沒有得到根本解決，統計法制建設落后和統計執法不力的情況仍在持續，使得政府統計數據受到人為干擾、統計數據供需矛盾等“痼疾”未能根除，社會公眾對政府統計仍普遍抱有不信任的態度。新一屆中央領導班子執政以來，啃下了包括養老金并軌在內多項深化改革的“硬骨頭”，依法治國的理念深入人心，社會各界參政議政的熱情高漲，對政府深化改革，充分發揮政府職能報以極高的關注度。新形勢下，我國政府統計系統應借好這股改革“東風”，深化我國政府統計體制和統計執法機制改革，為政府和社會提供更優質的統計數據，重塑政府統計的形象。

我國統計調查體制和統計執法機制的現狀

統計體制是指國家組織管理政府統計工作的體系和制度。按照《統計法》規定，我國建立了由政府綜合統計系統和部門統計系統組成的集中統一的政府統計系統，實行“統一領導、分級負責”的管理體制。這種體制表現有3個特點。一是業務管理方面高度統一。全國實行統一的統計標準，國家統計局對全國統計業務具有領導權（政府綜合統計）或指導權（部門統計）。二是經費管理方面分級負責，由中央財政和地方財政共同負擔。三是機構和編制管理上以雙重管理為主。其中，各級調查隊的人員和編制由國家統計局垂直管理；地方統計局和鄉鎮統計機構負責人由當地黨委管理，上級政府統計機構黨組協助管理；部門統計系統的編制和干部由部門自行管理。

統計執法檢查是指統計行政機關，依照法定的權限、程序和方式，對公民、法人和其他組織在統計活動中貫徹執行統計法律法規和統計制度的情況進行監督檢查，以及對統計違法行為進行查處等各種活動的總稱。統計執法檢查主要依據的法律法規是《中華人民共和國統計法》和《統計執法檢查規定》。依照法律規定，國家統計局及其派出的調查隊、縣級以上地方各級人民政府統計機構依法具有統計執法檢查權。統計執法的對象主要包括有上報統計資料義務的統計調查對象，依法組織實施政府統計調查和管理公布統計資料的人民政府、政府統計機構和政府有關部門，以及從事涉外調查的涉外調查機構。統計違法案件的查處機關為行政區域內的地方統計局，其中由各級調查隊組織實施的統計調查中發生的統計違法案件，由調查隊管轄。統計違法案件的處理措施有：統計行政處罰，包括警告、罰款、沒收違法所得等；統計行政處分，包括記大過、降級、撤職、開除等；對違反《統計法》并構成犯罪的依法追究刑事責任，主要包括對依法履行職責的統計人員打擊報復情節惡劣的，泄露國家秘密的等幾種情況。被處罰單位接到處罰通知后，既不在法定期限內申請復議或向人民法院提起訴訟，又拒不執行的，由查處機關依法提請人民法院強制執行。

當前我國統計體制存在的主要矛盾和問題

近年來，我國政府統計改革取得了一系列成就。但是，對照國家統計局局長馬建堂在全國統計工作會議上提出的“進一步深化統計改革，全面建設法治統計，加快建成與經濟發展新常態相適應的現代化服務型統計”，現行統計體制還存在很多問題，突出體現在以下幾個方面：

（一）政府統計職能還未實現從“管理型”到“服務型”的深刻轉變

政府統計的職能本質上就是服務，服務國家、服務社會、服務人民，統計調查工作應該以服務對象的需求為推動力。但我國政府統計從統計調查內容，到統計數據發布等，仍然是管理型行政機構的模式，還未實現向服務型統計的完全轉變。

一是服務政府不到位。長期以來，以GDP考核為核心的地方政府考核體系雖然有效推動了地方經濟發展，但也導致了環境污染、經濟結構失衡等一系列副作用，更是政府統計數據頻頻遭到人為干擾的“罪魁禍首”。雖然現在淡化GDP，重視民生已經成為共識，但統計部門還沒有建立起一整套能夠真正完全取代傳統考核體系，能充分反映經濟運行的質量和效益，以及基層民意的統計監督體系。此外，統計部門沒有充分發揮對國家經濟運行的分析預測功能。統計一詞起源于國情調查，最早意為國情學。統計系統的職能不應該只是提供數據，也要做國家經濟社會運行的智囊，要敢于提出有前瞻性的改革建議。我國政府統計在這方面工作成績太少。一些新常態下政府管理亟需的統計項目還沒有完全納入到現有的統計調查體系，例如基層民意調查、公共環境質量監測等等。

二是服務社會公眾和調查對象不到位。統計調查方法和調查資料的公開不夠充分，大量對市場經濟運行有益、對學術研究十分重要的統計調查資料被束之高閣。比如保險公司市場分析中需要的地區人口預期壽命數據，絕大部分地方在人口普查公報中都沒有透露，只提供了較簡單的總人口、性別年齡構成、受教育程度比例等數據。全國人口普查耗費了極大人力物力，整個社會都做出了很大的配合和犧牲，理應向社會和公眾提供更多的統計數據和分析資料。由于政府公布的房價、GDP等統計數據曾經引起過一些比較大的爭議，而且我國現行統計制度中還存在一些不夠科學的地方，使得統計部門趨向于公布爭議較小的統計數據，對于有可能引發爭議的數據和統計調查制度的細節，往往語焉不詳。統計部門應該做的是改進統計調查方法，對調查數據的變動原因作客觀分析并向公眾做好解釋。

（二）政府綜合統計與部門統計協調不暢，使得政府統計不能有效利用行政記錄，造成統計資源極大浪費

《統計法》第二十七條規定，國家統計局負責組織領導和協調全國的統計工作；第二十八條規定，各部門的統計機構和統計負責人在統計業務上并受國家統計局或者同級地方人民政府統計機構的指導。依據以上法律條文，國家統計局應負責協調政府綜合統計和部門統計。但實際工作中，由于《統計法》在國家統計局對部門統計的“指導”職能方面缺乏具體詳細的規定，而且國家統計局是副部級單位，要同時協調指導全國這么多正部級部委確實有很多客觀困難。這導致目前我國政府綜合統計和部門統計之間、政府部門統計之間職能上存在交叉和重疊，重復統計和數出多門現象比較嚴重。一方面使得統計部門無法有效利用行政記錄，加重了基層統計的負擔，另一方面造成了數據口徑的混亂，增加了社會公眾對政府統計的不信任感。以人口統計數據為例，我國人口統計就有三大數據來源，分別由國家統計局、公安部、衛生計生委負責。

（三）基層統計力量薄弱，源頭數據質量得不到保證

任何宏觀統計調查資料的取得都來源自基層統計數據，但目前基層統計數據的質量卻越發難以保證。一是隨著市場經濟的高速發展，基層統計環境已經發生了劇烈變化。各類中小型企業和個體工商戶遍地開花，要將這些不斷涌現消失的單位里建立起完整的統計網絡，難度遠遠高于計劃經濟時代。而現在地方基層統計力量的配備甚至不如以前，多數基層單位中統計人員均為兼職，業務水平更是難以保證。在廣大的農村地區，統計調查數據的取得基本上依賴于村會計，村會計通常身兼數職，統計指數的質量只能視其責任心。二是目前部分基層統計單位人員統計法制意識淡薄。歷次轟轟烈烈的統計法制宣傳和統計執法大檢查在統計系統內部的影響比較大，但對于規模龐大的系統外基層統計人員則沒有形成足夠深刻的影響，而且系統外的基層統計人員變動較快，對《統計法》的嚴肅性不了解的人較多，“上邊要、下邊報、準不準、不知道”的不負責任現象比較普遍。三是統計制度方法相對落后。統計調查方法不夠靈活和先進，沒有充分整合工商、農業等部門的統計數據，聯網直報的應用范圍不夠廣泛，GPS定位、手機記賬等新技術還未廣泛應用到調查體系中。

當前我國統計執法面臨的困難和思考

翻看各大門戶網站的評論，指責政府統計數據“注水”嚴重、統計部門不作為的評論往往被頂到前面，不可否認這些評論中有的過于偏頗，但問題確實存在。相比每年一批批貪官落馬造成的廣泛的社會討論，似乎極少有統計違法犯罪的大案件、大新聞。難道統計違法行為真的這么少嗎？十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰略部署，《中華人民共和國統計法》賦予了統計部門依法行使統計執法權，查處統計違法行為的權利，統計部門必須承擔起這樣的責任。長期以來的統計執法不力是一種行政不作為，我國統計執法存在很多問題。

（一）統計法制建設落后

一是《統計法》調整頻率太低。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。“凡屬重大改革都要于法有據”——習近平總書記作出的這一重要論斷，鮮明指出了“改革”與“法治”辯證統一。然而，《中華人民共和國統計法》實施至今已經超過30年，這期間經濟社會高速發展，統計方法和統計體制也發生深刻變化，卻只經過兩次修正，遠遠不能適應政府統計體制改革發展的需要。從其他國家情況看，各國統計法均隨著客觀情況的變化和統計工作的需要而不斷修改和完善，而不局限于間隔時間的長短，例如法國幾乎每隔3年就修改一次。

二是《統計法》違法成本過低，對統計違法行為威懾力不足。一是罰款金額較低。這與我國統計法修改頻率太低有一定關系，由于社會財富的快速積累和通貨膨脹的因素，即使是2009年最新修訂的《統計法》中的違法罰款金額，現在看來對相關企事業單位和個體工商戶的威懾作用也嫌不足。二是刑法適用條款太少。與其他貪腐違法行為相比，“數字造假”成本低廉，收益豐厚。對“數字謊言”的懲罰往往比較溫和，一般無非是“整改”或“內部通報”。雖然《統計法》規定：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但時至今日，鮮有報道有人因為數字造假而受到刑事處罰的。相對的，統計數據造假在政績工程上可以獲得的利益卻異常可觀。《統計法》違法成本過低的情況如不改變，則這種違法現象無法得到根本解決的。

三是《統計法》部分懲處條例適用面過窄，可操作性不強，尤其是對于個人。《統計法》對個人或家庭適用條款只有第44條：“作為統計調查對象的個人在重大國情國力普查活動中拒絕、阻礙統計調查，或者提供不真實或者不完整的普查資料的，由縣級以上人民政府統計機構責令改正，予以批評教育”，該條款不僅適用范圍太窄，而且實際上并沒有可操作的處罰措施，由統計機構對個人“予以批評教育”有什么用？不配合的對象還是不配合，根本不需要理睬！ 調查人員只能“徒喚奈何”。更有甚者，有的調查任務為了滿足調查方案對調查對象配合率的要求，即使調查結果是亂答的也只能接受，犧牲了統計數據質量。

（二）缺乏專業化的統計執法隊伍

長期以來，統計系統對統計執法機構和隊伍的建設遠遠落后于稅務、工商、物價等部門，尤其體現在3個方面。一是執法機構建設不健全。其他有執法權力的部門從上到下有完善而專業的執法總隊、執法支隊、執法大隊等等，而市、縣兩級統計機構中多數沒有內設的執法機構和專職執法人員。無人辦事，經常性的統計執法自然無法得到保障。二是執法專業培訓不到位。大多數統計執法人員參加的統計執法知識培訓和實際執法經歷都很少，缺乏必備的專業素養，因而在執法時對于法律文書運用、證據搜集、案件定性、立案結案等執法程序不夠熟練，這一方面使得執法人員缺乏信心不敢深入執法，另一方面也導致了實際執法過程中一些不必要的矛盾和摩擦。三是執法經費保障不足。行政執法是維護法律權威的嚴肅行為，行政執法隊伍應當有專業、威嚴的形象。城管、海事等部門的執法隊伍有統一的制服、車輛和專業的調查取證設備，但與他們相比，統計部門的執法隊伍因為經費保障不足，沒有基本的執法裝備，像一支雜牌軍，影響到了執法工作的順利開展。

（三）尚未建立系統的統計執法工作績效考核機制

歷次全國統計執法大檢查都取得了明顯的成果，但執法大檢查過后，原有的問題還是沒有得到根本性的解決。關鍵就在于統計執法應該成為一種經常性的行為，才能形成長久的威懾力。但實際情況是多數市縣級統計機構還未將統計法制機構作為一個專業，統計執法工作沒有績效考核機制的督促，導致統計執法人員履職盡責沒有成績，失職或不作為也沒有處罰。現在基層的統計調查業務很重，地方統計部門已經是疲于應對，難免對統計違法問題抱著“多一事不如少一事”的心態。站在具體的統計執法人員的角度看，認真的行使執法權也未必有多少成績，相反可能會得罪一些地方領導和被調查單位，如果執法對象是統計系統內領導，還可能會被冠以“影響統計部門形象”、“只會查自己人”的帽子，因此難免放不平心態，拿不出態度。只有建立科學嚴謹的績效考核機制，統計執法隊伍才能擺正心態、放棄僥幸心理，把統計執法工作當做一項日常性工作來抓。

（四）長期以來統計執法力度太弱，使統計執法工作的權威性難以建立

統計法和稅收征收管理法等法律一樣，都是由全國人大常委會審議通過并實施的，具有相同的法律效力。但《統計法》頒布30多年，全社會對其嚴肅性和權威性依然缺乏必要的認識。這絕不僅是因為法制宣傳不夠，主要還在于長期以來統計執法力度太過軟弱，使統計法的權威性沒有得到維護。以2010年全國統計執法大檢查中安徽省的情況為例，全省共查出統計違法行為1285件，立案查處統計違法案件892件，結案848件。按處理情況分，給予行政處分的3件，通報批評442件，警告154件，罰款68件，罰款金額16.09萬元，其他247件。從懲處方式看，沒有任何刑事處罰，只有行政處分較為嚴厲，但也只有3件，只占立案查處案件的0.3%。罰款的68件案件中，平均罰款金額2366元，對絕大多數企事業單位來說不痛不癢。多部委聯合的全國性統計執法檢查尚且如此，平時統計部門單獨執法力度之軟更是可想而知。由于長期以來統計執法工作不力，統計執法檢查變成了重在檢查，輕于執法，不敢“硬碰硬”。長期以往，統計執法的威懾作用必然下降，《統計法》的法律約束作用必然減弱。

新形勢下我國統計體制和統計執法機制改革的建議和對策

（一）組建全國性統計協調機構，整合政府綜合統計和部門統計，對統計調查項目和統計力量實行統一管理，協同工作，信息共享

從政府統計體制的類型上看，我國屬于“專業統計分散、地方統計介于集中與分散之間”的混合型政府統計體制，再加上我國地域廣闊，經濟發展不平衡，因此非常需要一個專門的協調機構來負責全國統計的協調工作。要從根本上改變我國政府統計資源浪費與資源短缺并存的現狀，也必須整合政府綜合統計和部門統計，從全國層面上依據政府統計的供需關系，對統計調查項目和統計力量實行統一管理，協同工作，信息共享。

具體來說，建議組建全國性統計協調機構-國家統計委員會，主席由國務院分管統計工作的副總理擔任，副主席由國家統計局局長以及發改委、財政部、住建部等部委分管統計的副部長（主任）擔任，委員會成員由國家統計局各司司長、各部委統計部門負責人擔任。另設中央委員會顧問團，顧問團成員由統計專家、各省統計局和調查總隊總統計師、高校代表、銀行代表、科研機構代表等組成。國家統計委員會的職能：一是統一全國的統計指標定義和統計分類標準，使各系統、各部門的統計數據一致可比，為全面整合提供基礎；二是整合政府綜合統計和部門統計，信息共享，避免重復調查和數出多門；三是審查統計調查項目，協調統計信息供需關系，根據統計服務對象的需求合理增減統計調查項目，更好地發揮統計服務功能。

整合政府綜合統計和部門統計后，就能保證企業數據庫、社區數據庫等具備連續更新的能力，為構建先進、安全、全面的全國統計數據庫打下基礎。全國統計數據庫一旦建成，將對統計事業起到極大推動作用：一是為國民核算、計算各類價格指數等提供基礎數據；二是數據庫標準將成為全國最重要的統計標準；三是充分利用各部門的行政記錄，避免無必要的重復調查；四是可以給各類大學、研究機構、金融機構等機構分配數據讀取權限，充分行使統計服務功能，統計資料的價值將得到最大開發，統計部門也可以借此與各類機構開展合作。

（二）改進政府考核統計體系

建立能反映綠色經濟發展，反映民生改善與民意訴求、反映社會文明進步的統計考核體系，引導地方政府從追求經濟總量增長轉變到追求社會的全面進步上，改變“唯GDP論”時期統計調查數據頻頻受到人為干擾的狀況。新的考核體系一是要正確全面地揭示經濟增長的質量和效益，進一步反映新型工作化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展歷程，動態監測新型產業、新型業態、小微企業等新的經濟增長點；二是要增加對環境質量、城市文明、基層民意的調查內容，建立群眾幸福指數指標體系，將人民群眾的滿意程度作為“政績”評價的重要標準。

（三）加快統計法制建設

加快《統計法》修改頻率，建議我國統計法每五年應經全國人民代表大會討論修改一次，修改可以限于個別條款，而不進行大的改動；從立法層面給予統計工作先進單位或個人一定的物質或精神獎勵，對于行政機關和企業單位可以區別對待：一是對統計工作先進企業給予一定的稅費減免，這樣企業對統計工作的積極性必然大增，二是對統計工作表現優秀的行政機關或個人給予統計工作先進單位或統計工作先進個人的表彰；提高違反《統計法》的懲處程度。建議每五年提高一次《統計法》中違法行為的罰款金額，并適當增加違反《統計法》行為中刑法的適用條款。尤其是對泄露統計調查對象的商業秘密或者個人信息的，除行政處分外，可并處罰款或監禁；在《統計法》中擴大個人或家庭必須配合的統計調查項目的范圍，并明確具體的處罰措施，建議為：對于國家法定的統計調查項目，個人或家庭應予以配合。對于個人或家庭的調查問題在催告后仍不作答復，或有意亂答的，可處以一定數額的罰金。

（四）聯合國家各部委，組建統計執法仲裁委員會

從歷次全國統計執法大檢查效果看，由多個部門共同實施的聯合執法非常有利于檢查工作的順利進行和對違法行為的查處，成效明顯好于統計部門的單獨執法，應考慮組建一個這樣多部委聯合的統計執法常設機構，并每年定期執法。建議聯合多個具有執法檢查權限的行政機關，設立全國性統計執法的常設機構——統計執法仲裁委員會。統計執法仲裁委員會的主要職能為：一是每年定期組織全國統計執法檢查；二是對影響較大或有爭議的統計違法案件做出統一裁決；三是向全社會公開統計執法結果，接受社會監督。委員會主任由國家統計局局長以及監察部、財政部、住建部等部委分管統計的副部長（主任）擔任，其組成成員應包括：司法部門代表、全國總工會代表、銀行代表、高校代表、法律專家、統計專家等。統計執法仲裁委員會每年應重點查辦一批統計違法的典型案件，敢于硬碰硬，用事實證明《統計法》的不可侵犯，這才是最好的統計法制宣傳。

（五）建立統計違法案件舉報處理流程管理機制，將統計執法和輿論監督、群眾監督緊密結合

統計違法案件的舉報熱線（010-68512113）雖然已經設立了8年多，但依然默默無聞。國家統計局應設立全國統一的服務熱線短號，類似于納稅服務熱線12366，工商服務熱線12315等等，方便易記，利于推廣。進一步增強國家統計局統計違法舉報受理中心的職能，按照舉報案件的性質和轄區，分流到省、市、縣級辦案單位，協調相關單位組織查辦；建立案件處理情況備案與跟蹤制度，對受理的案件及時跟進、督促及反饋。定期召開新聞發布會，將案件處理情況向社會公開，接受新聞媒體和人民群眾的監督。

（六）推進統計執法工作規范化和隊伍專業化建設

一是要推進統計執法工作的規范化建設。要完善統計執法的各項配套制度，建立健全統計執法文書操作規范等一系列規章制度，完善執法隊伍培訓、巡查監管、案件核審等各項機制，從辦案程序、適用法律依據、裁量權大小、執法辦案文書、案件移交手續等方面對執法辦案工作實現全過程的規范化管理；在財務預算上要優先保證辦案經費，配置辦案時調查取證所需的交通工具、通訊器材等基本裝備，以保障執法辦案的需要。由于統計違法往往還伴隨著貪污瀆職、經濟犯罪等違法犯罪行為，統計部門應與紀檢監察機關、經濟執法部門建立聯合辦案、案件移交等制度，建立運轉靈活的組織指揮和協調機制，增強執法辦法工作合力。

二是建立一支業務精通、素質過硬的統計執法隊伍，必須要從機構和人員方面給予統計執法工作基本的保障。要健全統計調查系統內法制機構，為執法工作常態化提供組織保障；依法配備和充實專職統計執法人員，尤其是市縣統計部門；完善執法培訓體系，定期開展統計執法業務培訓和經驗交流。

三是推進對統計執法工作績效的考核。將執法機構建立情況、統計執法培訓情況納入考核；建立定期巡查、定期執法制度，將制度執行情況納入考核；完善統計執法案件處理情況考核機制，對執法數量、執法質量、執法效果做出綜合考評。

（七）加強普法宣傳和統計學知識培訓

一部分領導干部和企業管理者輕視統計甚至違反統計法，與他們不了解統計法的嚴肅性和權威性、缺乏統計基礎知識，不相信統計的科學和嚴謹有關。應聯合新聞媒體和門戶網站，加大對重大統計違法案件的曝光力度，起到“查處一案，威懾一片”的效果，以增強全社會對統計法權威性、嚴肅性的認識。國家統計局和各地統計系統應定期組織針對黨政領導和企業管理者的統計知識培訓班，教授統計法知識、統計學基礎和主要統計調查項目的方案制度。統計執法檢查應與普查宣傳相結合，現場執法、現場普法、現場教育。

（八）將統計執法信息納入個人或機構征信系統

我國征信系統建設已歷經約20年時間，目前，企業和個人兩大征信系統已經成為我國重要的金融基礎設施。隨著數據庫建設的逐步完善，除金融信息外，征信系統還將采集法院民事判決、欠稅等公共信息，以全面反映個人或企業的信用狀況。統計執法的調整對象有其特殊性，長期以來存在著對小微企業執法難，對個人缺乏約束力的弱點。而征信系統是銀行貸款的重要依據，恰恰對這兩類對象有極強的約束力。如果能借助社會征信系統的建設，將統計執法案件的處理信息納入采集，則統計執法的權威性將大為提升，對提高基層統計源頭數據質量意義重大。

參考資料

1.賀鏗，鄭京平.中外政府統計體制比較研究[M].中國統計出版社，2001，8：1-329.

2.全國統計專業技術資格考試用書編寫委員會.統計業務知識[M].中國統計出版社，2013，3：1-56.

3.李金昌.論我國統計調查運行體系的重新構建[J].商業經濟與管理，2004，10：4-10.

4.夏春婉，林勇.國內外政府統計體制的比較研究[J].統計教育，2010，10：36-40.

5.尋翠翠.關于我國統計管理體制改革的再思考[J].技術經濟與管理研究，2000，5：126-128.

6.賀建風，劉建平等.改革開放以來我國統計調查體系發展的回顧與思考[J].統計研究，2010，4：5-10.

7.黃本春，李國柱.統計執法檢查中存在的問題及解決措施[J].商場現代化，2006，15：222-223.

8.國家統計局.全國統計法制工作大事記[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201312/t20131209_477302.html.

9.彭智海.統計執法的困境與思考[EB/OL].http：//www.cztj.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=9779.