淺議我國農地發展權的歸屬

潘書宏

（福建江夏學院，福建福州350001）

淺議我國農地發展權的歸屬

潘書宏

（福建江夏學院，福建福州350001）

農地發展權的歸屬問題本質是將農用土地轉為建設用地增值收益的分配問題，國外主要有歸公模式、歸私模式和共享模式。雖然我國農地發展權的事實客觀存在，但在法律上還沒有得到確認。在我國現有的土地二元結構下，從農地發展權歸屬的影響因素、農地發展權的權源和農地發展權創設的宗旨上看，我國應確立農地發展權的分享歸屬模式，即國家、農村集體經濟組織和農民分享的模式。

農地發展權；歸屬；分享模式

一、農地發展權概念的厘定

概念乃是解決法律問題所必須的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。[1]因此，在深入探討農地發展權的歸屬之前，有必要對農地發展權的概念作一比較準確的梳理和厘定。從邏輯上看，農地發展權是土地發展權的下位階概念，是土地發展權的子概念。如果能對其上位概念進行明確的話，再利用概念的限制就可以明確農地發展權的概念了。關于土地發展權的概念，我國國內學術界尚未形成統一的看法。但學界逐漸認同土地發展權概念的內涵是發展土地的權利，其實質是為了獲得更高經濟價值而對土地進行變更使用用途的權利（力）。現有的爭議主要集中在對土地發展權概念的外延上。運用邏輯學分類的原理，或許有助于我們梳理和厘定農地發展權的概念。由于我國《土地管理法》根據土地使用性質將土地分為農用地、建設用地和未利用地三類。據此標準，從外延上，我們可以將土地發展權分為以下三類：農業用地發展權（又叫農地發展權）、城市用地發展權（又叫市地發展權）和未利用地發展權三類。

基于此，依據邏輯學下定義的基本原理，我們可以將農地發展權表述為權利主體為了獲得更高的經濟價值，將農用土地轉為建設用地的權利。由于我國土地存在國有和集體所有兩種所有制形式，因此，農地也包括集體所有的農地和國家所有的農地，建設用地也包括集體建設用地和國有建設用地，所以，從外延上講，理論上，農地發展權表現的具體形態有四種：農村集體農用地轉變為國有建設用地，農村集體農用地轉變為農村集體建設用地，國有農用地轉變為國有建設用地和國有農用地轉變為農村集體建設用地。由于國有的農地轉變為集體的建設用地，會造成國有資產的流失，因此此種轉變是被法律所禁止的，事實上是不存在的。因此，農地發展權的可能形態只包括上述前三類。從定義中，可以看出，農地發展權強調的是從土地利用性質的改變中獲取經濟利益的權利，本質上屬于財產權，具有如下的內涵：

農地發展權的本質是將土地由農用地性質轉變為建設用地性質之后的增值收益權，具有明顯的財產性。表面上看，對土地改變用途就能產生增值，但這一增值是建立在土地所有權確定的基礎上的，因為，土地所有權是一種包含占有、使用、收益和處分等權能的完整物權，農地發展權是其中某些權能的延伸。因此，農地發展權來源于土地所有權，是從土地所有權中分離出來的一種財產性權利，受財產法律尤其是物權法的保護。

（二）農地發展權是我國一種應然意義上的權利

在我國，盡管農地發展權已經大量客觀地存在，但在得到法律的承認和認可之前，它只是一種道義上的權利。這種應然意義上的權利能否轉變為實然意義上的權利，有賴于法律的規定。農地發展權的設立，需要以相關法律制度的規定為前提，否則，任何改變農地用途的行為，僅是一種行政審批，不能成為一項獨立的權利。[2]

（三）農地發展權是貫徹可持續發展思想的必然，其價值取向在于農地的生態價值

隨著社會經濟和科學技術的發展，人們支配財產范圍也隨著擴大，財產所有權主權和客體也相應增多；物權制度中的不動產物權從一個權利發展成為一束權利。[3]但土地資源具有稀缺性，尤其是耕地，考察英國、美國和法國土地發展權創設和發展歷史，我們發現，上述國家在農地資源的使用管理中逐漸從任意性使用轉變為保護性利用，在這種思想導向下，農地發展權得以創設。由此，土地發展權創設的根本宗旨是土地的節約、集約和高效使用，控制農業用地被過多地使用，保護農業用地和生態環境，從而實現農地資源的可持續發展。

二、農地發展權的歸屬類型

自20世紀三四十年代誕生以來，農地發展權及其相關制度在歐美國家得以發展并逐漸成熟運作，就其歸屬而言，主要經歷了三種模式：歸公模式、歸私模式和分享模式。

（一）歸公模式

歸公模式是指農地改變用途后的開發收益歸屬于國家，此模式以英國為代表。1942年英國的補償與改善委員會發布的《優斯瓦特報告》為該模式的確立提供了理念淵源。該報告提出了后來被認為是農地發展權原初概念觀點，即農地的使用性質改變或使用強度提高所產生的增值收益統一由國家所有。1947年英國的《城鄉規劃法》吸收了這一觀點并確立了農地發展權國有化制度，規定一切私有土地的發展權均歸屬于國家，任何人（包括土地所有人或其他任何人）想要“開發”農地必須通過向國家購買發展權，取得土地規劃發展之許可。隨著實踐的推進，農地發展權完全歸屬國家的制度逐漸顯現出其不足的一面，如被質疑為侵犯了權利人合理的收益，阻礙了權利主體開發的積極性等。在廣受詬病之后，20世紀70年代以后，英國的農地發展權完全歸屬國家的制度得到一定程度的修正，改變了起初土地開發收益完全歸公的做法，將該部分收益在國家和私人土地所有者之間合理分割。這種修正實質是政府對私人土地發展權收益進行一定的補償，但主要收益還是收歸國有。[4]雖然英國農地改變使用方式所得的增值收入由完全歸屬國家轉變為大部分歸屬國家，但這不影響英國農地發展權歸屬于國家的定性，學界通常稱之為歸公模式。

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（二）歸私模式

歸私模式是指農地改變用途后的開發收益歸屬于私人，主要是指歸土地所有人或使用人，此模式以美國為代表。美國的農地發展權制度源自于德國的土地分區管制制度，該制度在德國主要以對土地開發的密度和容積率進行控制為主要目的。1916年，紐約市效仿德國頒布了第一個綜合分區管制規則，由此，美國土地開發利用的分區管制得以正式確立。同年，發展權轉移概念在紐約市立法中首次得以引入。[5]土地分區管制制度在經歷近30年的發展實踐后，由于其過分強調公共利益而飽受非議，并引發大量的黑市交易，從而背馳了分區管制制度的初衷。在意識到土地分區管制制度的局限性以后，美國政府移植了英國的農地發展權制度并進行了創新，形成了包含農地發展權征購制度和農地發展權轉移制度兩種類別的農地發展權制度。農地發展權征購制度是指美國州政府出于保護農地和農業資源的目的，用經議會批準的預算出資補償土地所有權人，作為交換，土地所有權人承諾在繼續擁有和使用農地期間放棄變更其農用地使用性質并獲取增值收益權利的制度。農地發展權轉移制度是指被限制開發的農地的所有權人將其土地發展權轉讓給他人，受讓人支付對價后取得農地發展權，并將所購得的農地發展權與其本來擁有的土地的開發權合并使用的制度。美國農地發展權制度創設宗旨就是保護稀缺的農業用地，促進農業用地的集約和節約使用。無論是農地發展權征購制度還是農地發展權轉移制度，雖然出資購買的主體可能是地方政府或是私人受讓人，但享有由于土地用途改變所帶來的增值收益的人始終是土地所有者，由于美國實行的是土地私人所有制，因此，美國的農地發展權歸屬具有根本不同于英國的歸屬于國家的模式，學界通常稱之為歸私模式。

（三）分享模式

分享模式是指農地改變用途后的開發收益由國家和私人共同享有，此模式以法國為代表。法國農地發展權的產生稍晚于英國和美國的農地發展權，是在吸收借鑒英國和美國先進經驗的基礎上形成的。1975年法國頒布實施了《改革土地政策法律》，1976年又修改了《城市規劃法典》。通過這兩部法律的制訂或修改，法國確立了以“法定上限密度”制度為核心的農地發展權制度。所謂“法定上限密度”是指特定土地上的建筑權有一個法定的上限建筑密度限制；這一上限密度類似于我們通常所說的建筑容積率，由建筑物面積與占地面積的比例確定，其核心含義是在開發特定土地的時候，在上限密度以下，農地所有權人享有農地增值收益權；超過上限密度的，超過部分的增值收益屬于國家。由此，我們發現，法國的農地發展權制度具有明顯的公私兼顧性質。基于土地建筑權的法定上限密度，土地所有者所享有的土地所有權與國家享有的土地發展權就區分開來，土地所有者或土地開發者若想超過法定上限密度進行開發，必須向地方政府支付“超過負擔款”，用以購買超過標準的建筑權。[6]通過建筑權上的“法定上限密度”制度，法國確立了不同于英國和美國的農地發展權屬于國家和私人二元主體的模式，學界通常稱之為分享模式。

上述國家的農地發展權的歸屬各有特點，英國側重農地增值收益的國家所有，而美國則相反，法國卻是公私兼備。三種模式都不同程度地促進了本國經濟的發展，維護了土地資源尤其是農地資源的高效集約利用，促進了農地資源的可持續發展，較好地實現了農地發展權的初衷。我國尚未確立在法律上引入農地發展權概念，但確立農地發展權并在制度上進行安排是我國土地管理的未來發展趨勢。

三、我國農地發展權歸屬的定位

我國雖然農地發展權的事實客觀存在，但在法律上還沒有得到確認。從我國土地制度的現實情況看，我國農地發展權歸屬應定位在國家、農村集體經濟組織和農民分享的模式。

（一）從歸屬定位的影響因素看，我國農地發展權應由國家和權利人共享

農地發展權的歸屬定位問題本質上是農地資源的利用開發與保護改善之間關系的衡平問題，是對用途改變所帶來的增值的合理分配的問題。公平與效率是社會制度在安排與設計時必須予以衡平的價值取向。[7]在理順這些關系和分配問題的過程中，公平和效率是我們要遵循的兩大基本原則，也是影響農地發展權歸屬定位的最主要因素。換一句話說，一國國家采取怎么樣的農地發展歸屬模式主要是由公平和效率這兩個價值因素來決定的，而這又受到價值傳統的影響。在英國，法的價值傳統側重在于公平。因此，面對巨大的農地轉用所產生的增值，考量農地的可持續發展和農地財產權保護的衡平過程中，該國將農地發展權歸屬于國家，再通過相關的制度設計實現有關權利人之間分配，體現了追求公平的價值取向。而在美國，法的傳統價值卻側重于效率，因此，在用法律手段處理農地轉用所產生的巨量價值時，體現了效率優先的原則。相應地，該國將農地發展權歸于農地權利人，并通過制度設計促進農地發展權在市場上交易和流通，從而實現了土地利用效率的提升。長久以來，我國實行的是土地二元的所有制結果，國家在實行嚴格的土地用途管制制度，在土地財產權收益方面國家一直是主要的權利人。土地不僅是最重要的生產資料，更是農民主要的社會保障。[8]在快速城鎮化的背景下，帶來了許多問題。而這最根本的出路確立農地發展權，明確農地發展權的歸屬。我國土地制度的現實和強調和諧的法的價值傳統要求我國確立農地發展權分享的歸屬模式，即由國家和包括集體經濟組織及農民在內的權利人共享的歸屬模式。

（二）從農地發展權的權源上看，我國農地發展權應由國家和權利人共享

根據農地發展權的概念，農地發展權歸屬的核心的問題是由于農地用途的改變所導致的土地增值收益的分配問題。這種分配在法律上就是對農地處分權和收益權的行使的問題。而農地處分權和收益權都來源于農地所有權，因此，從權源上看，作為農地所有權人的農村集體經濟組織毫無疑問應該是發展權的權利主體。但農地發展權的權利歸屬主體是否只有農村集體經濟組織呢？回答這個問題，需要分析農地改變用途后的增值收益的構成。事實上，農地改變用途后的增值收益可分為“農地本身的生態增值”、“集體經濟組織和農民的維護增值”和“國家宏觀規劃增值”。所謂農地本身的生態增值，是指農地本身所處的區位由于時代的變遷所累積的增量和所處區位的整體生態環境的改善和生態系統的完善所累積的增量。這種增量毫無疑問是農地本身所具有的公共物品屬性的反映，應歸屬于整個社會，在我國農地二元結構的背景下，國家和農村集體經濟組織是其代表。所謂“集體經濟組織和農民的維護增值”，是指在集體經濟組織中的農民作為實際使用人對土地進行持久投入、維修和保養所累積的增量。按照“誰投入誰受益”的原則，這部分的增值應該屬于從事實際使用的農民。所謂“國家宏觀規劃增值”，是指由于國家宏觀社會經濟發展規劃和區域發展建設規劃所帶來的政策性增量。這部分增值屬于政策性紅利，應歸屬于整個社會，由國家和農村集體經濟組織分享。由此，我們可以知道，享有農地發展權的權利的主體除了農村集體經濟組織外，還包括以政府為代表的國家和作為農村集體經濟組織成員的農民，因此，從權源上看，農地發展權由國家和權利人共享是符合我國現實實際的。

（三）從農地發展權創設的宗旨來看，我國農地發展權應由國家和權利人共享

土地權利類型的形成與種類的豐富是伴隨著人類社會的發展和人們需求的提高而逐漸產生的。無論是從美國、英國還是法國等國家農地發展權的產生、發展歷史還是從上述各國農地發展權制度實施的效果來看，農地發展權的創設初衷主要是為了保護作為稀缺資源的農地尤其是耕地，是為了實現農地這個作為土地資源中的重要要素本身的生態價值。只不過，為了實現這個與傳統的物的價值不同的生態因素的價值，在制度設計上運用了諸如權利交易等經濟工具的方法。這是農地作為一項重要的自然資源得以可持續發展所必須遵循的客觀規律。我國人口眾多而農地生產效率相對低下，農地資源十分緊張，對其保護、維持并實現可持續發展更具有迫切性，更需要上述基本規律。在中國土地制度二元結構的體制下，基于農地所產生的財產權越來越得到物權法律制度保護的當下，農地保護與可持續發展的實現有賴于國家和有關權利人的共同努力，在制度設計上就是國家和權利人共同承擔義務。根據權利義務的一致性原理，權利也應國家和權利人共同分享。所以從這點看，農地發展權國家和權利人分享歸屬模式是比較符合中國實際的。

當然，農地發展權歸屬國家和私人共享模式并不意味著不能根據我國農地所有制的具體種類進行區別對待。如上所述，我國農地發展權主要分為三類:農村集體農用地轉變為國有建設用地，農村集體農用地轉變為農村集體建設用地和國有農用地轉變為國有建設用地。在堅持農地發展權歸屬于國家和私人共享的前提下，應對不同的類型進行不同對待，如對于國有農用地轉變為國有建設用地所增值的收益，則應由國家享受；而在農村集體農地轉變為國有建設用地或農村集體建設用地的情況下，應讓國家、集體經濟組織和農民共同分享用途轉用后的增值收益，三者之間的分配應依循一定的標準，而這標準則是農地發展權研究的另一課題。

四、結語

總之，已經被實踐證明行之有效的土地用途管制制度、耕地總量動態平衡制度等土地管理基本制度仍將得以堅持并繼續發揮作用，但在著力解決三農問題的新時代，優化的方向之一便是確立農地發展權并明確發展權的歸屬。根據我國社會經濟發展和土地制度的現實情況，確立農地發展權由國家和私人共享的歸屬模式是較為妥當的。

（注：本文系海西公共政策研究中心項目的階段成果，項目編號：2012HX034）

[1][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1999.486.

[2]王萬茂，等.試析農地發展權的歸屬問題[J].國土資源科技管理2006，（3）：8.

[3]臧俊梅，等.從土地權利變遷談我國農地發展權的歸屬[J].國土資源，2006，（6）：20.

[4]王浩巍.英美土地發展權制度對我國土地管理的啟示[J].長春市委黨校學報，2013，（5）：77.

[5]張俊，等.土地發展權移轉的國際比較研究[J].價格月刊，2008，（2）：58.

[6]馬韶青.土地發展權的國際實踐及其啟示[J].河北法學，2013，（7）：79.

[7]魏波.農村土地保障功能與農村社會保障制度[J].重慶工商大學學報，2009，（5）：65.

[8]潘小軍，等.城鄉一體化進程中農地使用權創新[J].重慶工商大學學報，2007，（4）：24.