政府投資項目的環境績效審計研究

政府投資項目的環境績效審計研究

劉旸,黃季紅

（安徽審計職業學院，安徽合肥230601）

摘要：隨著我國綜合國力增強，政府投資項目數量、規模日趨擴大，對經濟和社會發展，尤其對環境保護產生重要影響。政府投資項目的環境績效審計不僅重視投資項目的經濟效益，而且強調投資項目的社會效益和環境生態效益，合理地引導資源有效配置，促進經濟社會的可持續發展。如何建立科學、系統的環境績效審計評價體系，并且在政府投資項目中有效實施環境績效審計是我們應該重點關注的問題。

關鍵詞：政府投資項目；環境績效審計；環境績效指標體系

2011年1月審計署頒布實施《政府投資項目審計規定》，明確了政府投資項目重點審計內容，在項目決策程序在真實性、合法性審計的基礎上，更加注重政府投資項目的績效，逐步做到對所有政府重點投資項目都開展績效審計。政府投資項目的績效審計在國內外已經有著廣泛的研究，而政府投資項目績效審計中的環境績效審計研究較少。政府投資項目對于資源的有效配置、生態環境保護工程和經濟社會的可持續發展都將產生巨大影響。國家審計中的環境審計在促進環境監督方面有著不可替代的重要作用。我國已先后在環境保護資金、水污染防治、大氣污染防治、建設項目環境影響等領域開展了環境審計工作并取得卓有成效的成績。作為環境審計的重點，環境績效審計在政府投資項目績效審計中逐步成為重要環節。

一、政府投資項目審計和環境績效審計的理論分析

（一）政府投資項目審計理論分析

政府投資項目與一般項目不同，表現為項目產出具有公共品性質、外部性、公益性、投資大、風險高、影響面大等特性；表現在政府投資目標上注重效率目標和公平目標的基本指向。政府投資項目投人運行將形成巨大的生產力，影響區域經濟的發展與產業結構的調整，甚至影響到整個社會經濟的發展與人民生活質量的提高。政府投資項目中的委托代理關系是政府審計產生的前提。社會公眾是國家財富和資源的擁有者和委托人，政府作為國家權利的代理人是公共受托責任的受托方，而政府審計作為獨立的第三方行使監督權利，保障國家財富和資源的有效使用和配置，維護社會公眾的根本利益。受托經濟責任是審計產生的客觀基礎。在政府投資項目中，政府負履行職責和提高績效的公共受托經濟責任，同時承擔相應的環境經濟責任。耗資巨大、關系國計民生的政府投資項目從立項、審批、實施到竣工交付等整個過程中，作為行使國家權力的主管政府部門在權力使用、責任履行是否合法合規，是否具有經濟性、效率性、效果性和環保性，就需要建立一種權力監督機制，監督和制約政府部門的權力使用、責任履行，政府審計作為監督機制在政府投資項目中有效行使監督權利，達到既定的目標。

政府投資項目審計是國家審計監督體系的重要組成部分。從國外的理論研究和應用實踐來看，政府投資項目審計始于20世紀90年代后期，英國和美國等立法型國家審計機關，在建設項目審計上采用事前建設計劃審計和事后投資績效審計，尤其重視項目的績效評價。同時，理論界開展廣泛的績效審計研究，形成了全面的績效審計理論體系，強調政府投資項目的經濟性、效率性、效果性、公平性和環保性。

（二）環境績效審計理論分析

環境審計產生的客觀基礎是受托環境責任，隨著社會公眾環境利益需求增強和政府環境保護法律法規日臻完善，環境審計在深度和廣度得到充分的發展。環境審計是以國家審計機關為主體，根據環境法律法規、會計法規、技術標準等相關規范，用特定的審計程序和方法收集相關可靠的審計證據，對政府和企事業單位經濟活動對環境的影響以及環境管理系統運行進行監督、評價或鑒證，向環境利益相關者提出報告，最終完成受托環境經濟責任，實現改善環境管理，提高經濟、社會效益和可持續發展的目標。

環境審計最初產生于20世紀70年代的西方企業內部審計，主要為了應對政府對資源環境的監督管理，降低資源、環境方面的風險。而相應的西方政府資源環境審計實踐也為環境保護作出了很大的貢獻。如美國政府環境審計包括財務、合規性和績效審計，涉及政府、企業以及公共開支所有事項；德國的政府環境審計包括合規性審計、績效審計和咨詢服務，涉及所有政府預算實施的項目。20世紀90年代，西方發達國家普遍完善了環境法規，環境審計逐步成為現代審計中的重要組成部分，環境績效審計已經成為環境審計的主流。

環境績效審計是從傳統績效審計關注經濟性、效率性和效果性的基礎上，進一步增加了環境性，是以促進為主的建設性審計。環境績效審計已經成為各國環境審計的發展重點。環境績效審計的關鍵是審計依據即環境績效標準，建立科學、系統的環境績效審計評價體系是當前的熱點和難點問題。政府投資項目的效益包括經濟效益、社會效益和環境生態效益，我國政府投資項目數量、規模日趨擴大，對環境和生態的影響也越來越大，環境效益得到廣泛的重視。項目建成對社會環境、自然環境是否造成損害，對經濟資源、自然資源是否有效合理配置都是環境績效審計需要關注的問題。

二、對政府投資項目的環境績效審計主要內容

環境績效審計注重經濟效益、社會效益和環境生態效益，對政府投資項目的環境績效審計主要內容就從這三方面入手建立審計標準。

（一）投資項目的經濟效益評價指標主要內容

在投資項目的經濟效益方面，通過建立審計評價指標包括財務效益評價標、國民經濟效益評價指標、建設項目風險評價指標等，進行項目經濟效益評價。

財務效益評價指標是審計人員從項目財務角度，分析、計算項目的財務贏利能力和清償能力，評價建設項目的效益性；國民經濟效益評價指標是審計人員從項目主體即國家角度，采用“影子價格”體系計算相對于國民經濟的收益與費用；建設項目風險評價指標是審計人員通過計算和分析各種不確定因素的變化對項目效益的影響程度，評價項目抗風險的能力。

（二）投資項目社會效益評價指標主要內容

在投資項目的社會效益方面，通過建立社會效益評價指標，進行項目社會效益評價。社會效益評價指標是審計人員從全社會發展的角度評價項目為實現國家和地方的各項社會發展目標所做的貢獻和影響，以及資源（包括生態資源）的有效配置與否。

（三）投資項目環境效益評價指標主要內容

在投資項目的環境生態效益方面，通過建立生態效益評價指標，進行項目環境效益評價。生態評價指標是審計人員從建設項目對生態環境影響的角度，來分析評價建設項目的碳排放和污染物排放治理達到國家和地方規定標準的程度，從而反映建設項目對環境的影響

目前國際影響較大的環境績效評價標準，如國際上的IS0系列標準，其中包括環境狀態指標（ECI）和環境績效指標（EPI)，而EPI進一步分為管理績效指標（MPI）及執行績效指標（OPI）；WBCSD生態效率指標，包括核心指標（通用指標）和輔助指標（企業特定指標）；GRI可持續發展報告指南的核心績效指標和附加指標等，這些指標分別針對組織外界的環境與組織本身的管理系統和執行系統進行評價。我們可以借鑒國際上通用的標準，同時根據我國各行業、各項目的特點建立適合國情的環境績效審計評價體系。在通用指標下，開放和拓展環境績效評價的指標內容，根據項目歷史數據資料適時統計分析，定性和定量、動態和靜態、宏觀和微觀相結合對環境績效水平進行評價，找出影響環境績效的原因，促進項目的環境績效目標的實現。

三、對政府投資項目的環境績效審計的實踐探索

（一）將環境績效審計融入項目跟蹤審計中，發揮環境績效審計建設性作用

環境績效審計是以促進為主的建設性審計。政府審計部門對政府投資項目跟蹤審計全程介入，包括項目前期審計、項目預算執行審計、項目竣工決算審計、項目后評審。環境績效審計可以從以上各階段切入，分別在事前、事中、事后對項目的經濟性、效率、效果、環境性進行階段性評價，并將審計結果及時反饋給相關部門和建設單位，及時作出整改，使得項目建設更好地與環境保護、生態發展、社會文明的目標相適應。

（二）理順政府投資項目的監督體系，協調促進環境績效審計

政府投資項目涉及的主管部門多，包括投資主管部門、財政主管部門、國土資源主管部門、建設主管部門、其他主管部門等。政府審計作為監督機制在政府投資項目中有效監督和制約政府部門的權力使用、責任履行，同時需要協調各主管部門的職責，促進環境績效審計目標的實現。

（三）審計信息化背景下，實現環境績效審計信息資源動態共享交流

信息化背景下，審計信息化蓬勃發展，在“金審工程”等金字電子政務工程信息化的綜合平臺上，發展信息化環境審計制度。改革和完善環境績效審計工作中的重要環節和領域，建設環境績效審計評價指標體系數據庫，利用網絡實現環境績效審計以及相關政府部門的數據共享，實時有效地對政府投資項目進行審計監督。

（注：本文系安徽省教育廳人文社會科學研究項目《低碳經濟發展模式下的環境審計研究》階段性研究成果，項目批準文號：皖教秘科[2013]6號SK2013B193）

參考文獻：

[1]時現.投資績效審計理論與實踐的探索[J].中國審計，2003，（13）：21-22.

[2]施向陽.績效審計視野下的政府投資項目全過程跟蹤審計[D].廈門大學，2006.

[3]鄺必清.基于新公共管理的政府投資項目績效審計[J].審計與經濟研究，2009，（1）：40-45.

[4]宋常，趙毅清.投資項目績效審計評價指標體系與框架設計研究[J].審計研究，2011，（1）：28-32.