河南“省直管縣”體制改革現狀分析

河南“省直管縣”體制改革現狀分析

王志立

（河南行政學院公共管理部，河南鄭州450002）

摘要：河南省把“省直管縣”改革作為行政體制改革的突破口，理順了省、地市與縣三級政府的行政管理關系，釋放了縣域經濟的發展活力。對于“省直管縣”改革，河南省沒有一蹴而就，而是整體布局試點先行，在省直管縣的改革實踐中積累了豐富的實踐經驗，取得顯著成效，為在今后一段時期內，河南把“省直管縣”改革作為國家一種新的體制改革方向來加以推進提供經驗借鑒。

關鍵詞：省直管縣改革；做法；成效；經驗

近年來，在中央下發的文件中，不斷涉及省直管縣的改革問題，這表明了中央鼓勵地方進行大膽創新和推進體制改革的決心。從“市管縣”體制向“省直管縣”體制改革，是一種簡政放權式改革，目的在于調動地方行政主體的創造性和積極性。盡管市管縣的現行體制曾經發揮了重要的歷史作用，但當前，在市管縣體制下，大部分地方的財政資源都過分地向市一級集中，導致縣財政貧血，縣域經濟發展乏力。逐步推行省直管縣的體制改革，既是政府行政管理層級減少的有效途徑，又能夠促使縣級政府的行政權和財政權進行合理配置，推動了地方政府行政體制改革，使縣域經濟活力進一步得到釋放。

一、省直管縣體制改革的背景

從2002年起，浙江省、湖北省、河北省、河南省、遼寧省、江西省、廣東省等省先后進行“強縣擴權”的地方政府管理體制改革的試點實踐，基本做法是把省轄地級市的部分經濟管理權限下放到重點縣，由縣級政府自主管理，直接接受省級政府的管理和監督。這樣做的目的是賦予重點市縣更多的自由權限，解決縣級財政不足問題，將縣級政府財政權交由省級政府主管，但是縣級政府的行政管理和公共服務功能則仍暫時交由地級市來管。2005年全國農村稅費改革工作會議明確指出，具備條件的地方政府可以開展省直管縣改革試點工作。2009年6月財政部也出臺了相關文件，要求在2012年底前在全國各省除民族自治地區外，都要完成試點縣級財政由省直管的改革目標。在中央有關部門一系列的政策指導下，“省直管縣”的體制改革試點工作最早從浙江開始，全國先后共有22個省（直轄市）在進行“省直管縣”體制改革的實踐與探索。

河南作為農業大省、人口大省，縣及以下人口占全省總人口的70%以上，現有縣級區域有一百多個，相互間經濟社會發展差異較大，現行各市的管理方式也不盡相同。一方面，“市管縣”的體制管理弊端在河南省區域經濟協調發展中逐漸顯露出來亟待破除。另一方面，河南市縣一級交通已非常發達，高速公路的通車里程居全國第一。政府電子政務的快速發展使政府間信息傳遞更加方便、快捷。縣級政府的工作人員整體素質和能力有了很大程度的提高。客觀上已經具備了削減政府層級，實行“省直管縣”體制改革條件和基礎。在此基礎上，河南省政府積極推進“省直管縣”體制的改革，無論財政稅收體制，還是行政管理體制，亦或是市場經濟制度方面的改革都取得了顯著成績，積累了豐富的經驗。

二、省直管縣改革的主要做法

（一）積極推行縣財省管

縣鄉財政困難的根本原因在于，省以下沒有能夠真正實行分稅制財政體制改革。“省直管縣”改革的目標就是將原來財政管理層級進一步減少，從而使省級以下的財政分稅制得以有效實施，目的是解決“市管縣”體制下對縣級政府上提財權，下壓事權的地方行政管理體制弊端，進一步釋放縣級管理的空間和活力。為了更好地理順省以下地方政府間的財政關系合理配置，進一步落實省級財力盡量向縣級財政傾斜分配的政策目標，2004年，河南開始了縣財省管的試點工作，省政府下發了《關于實行省直管縣財政體制改革的通知》，要求在全省35個市縣開展省直管縣財政體制改革，發揮好省級政府財政的宏觀調控職能優勢，盡快實現“縣財省管”的改革目標。省直管縣財政改革內容涉及十一個方面。2009年中央出臺的一號文件提出減少地市環節，鼓勵省級部門一竿子插到縣財政改革要求。河南省人民政府根據中央一號文件精神，于2009年5月5日下發《關于完善省與市財政體制的通知》，從政策層面上進一步擴大了“省直管縣”體制改革的試點范圍，又新增了滑縣、蘭考等15個縣（市）為省直管縣的試點縣（市），明確要求賦予試點縣與省直轄市同樣的經濟管理權限和部分社會管理權限，財務由省級直接監管。縣級財政省直管的改革把縣級財政從地級市財政中解放出來，解除地市級財政對縣級財政的束縛，激發了縣級財政發展活力，理順了地方政府財政管理關系，為省直管縣全面改革打好了基礎。

（二）積極開展市縣擴權

省直管縣的體制改革光靠政府財政體制改革是不夠的，最終還是出現市管縣的體制管理桎梏，最終導致縣級事權與財權兩分離現象。河南省在借鑒了浙江等地實行“強縣擴權”，大力發展縣域經濟的經驗后，也認為省直管縣必須進一步優化發展條件好、區位優勢明顯的縣(市)的發展環境，發展壯大縣域經濟，為最后實現“省直管縣”全面改革做好準備。2004 年5月，省政府下發了《河南省人民政府關于擴大部分縣（市）管理權限的意見》（豫政辦2004第32號），賦予鞏義等35個擴權縣（市）與省轄市相同的經濟管理權限和社會管理權限，有力地激發了全省縣域經濟的發展活力，縣域經濟實力迅速

壯大。為進一步貫徹落實擴權政策，2007年9月下發了《河南省人民政府關于進一步落實擴權縣（市）政策的通知》（豫政辦2007第108號），文件對豫政（2004）32號文件實施情況進行總結，對部分下放的管理權限還沒有落實到位的，提出具體整改落實要求。2009年，在中央一號文件的精神指導下，河南積極總結擴大縣（市）管理權第一批試點經驗，依據縣（市）綜合經濟實力強、城市合理布局合理、發展潛力大、兼顧城區統籌發展的原則，制定并出臺了一系列優惠政策，已緩解了縣域經濟發展的中的瓶頸制約。

（三）積極推進省直管縣試點

經中央編委批準，河南自2011年6月在鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣十個縣（市）開展了省直管縣體制改革試點工作。試點工作啟動以來，省直管縣發展步伐明顯加快。數據顯示，2012年直管縣主要經濟指標均好于一般市管縣（市）。2013年11月。河南省政府印發了《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》，提出從2014年1月1日起，對鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣等10個縣(市)全面實行由省直接管理縣的體制，要通過深化行政體制改革，加快把直管縣（市）建設成河南區域性中心城市。2014年，河南省政府加大了省直管縣的改革力度，改革內容的重點是調整省直管縣的黨委體制、人大體制、政協體制、法院和檢察院體制、群團體制。省直管縣改革試點已經由財政領域向行政管理領域推進，逐步實現財政權、人事權和行政權的統一，在行政層級體制改革方面積極探索，取得了明顯的效果。

三、省直管縣改革的主要成效

（一）規范行政審批管理，行政效率明顯提高

省直管縣的政策實施以來。按照行政許可、非許可類行政審批、行政征收、行政確認、行政處罰等權限類別，直管縣將省政府賦予的六百多項經濟社會管理權限進行具體分類和界定，分解到縣直各單位，并積極主動加強與省直部門的工作對接。在地市進行招商引資等項目的審批權限下放到縣。原本要經過地市審批的，現在市縣可以自己做主。以前需先經地市再經省的項目可直接經省審批。由于實行審批權限的下放，對于大型項目的審批要求縣級審批權限進駐縣行政服務中心，實行行政審批權限向直管縣縣行政服務中心集中辦理，建立行政審批管理電子平臺建設，健全行政審批服務監管體系，探索建立行政服務中心標準化行政審批運行模式，審批程序大幅簡化，行政效能顯著提高，有效優化了經濟發展環境。

（二）加快轉變政府職能，行政資源不斷優化

省直管縣積極發揮直管縣的優勢，實行上級政策和項目資金爭取工作聯席會議制度，積極主動爭取上級政策資金支持。使絕大部分項目的立項、審批可以在縣級行政服務中心報批或備案，外商資金落戶、項目立項及專項資金則可以直接向省直部門申報，既減少了審批環節，也提高了工作效率，使一大批項目能夠迅速落地。在服務企業發展方面，直管縣簡化了縣產業集聚區管委會的組織構架，將縣科技和工業信息化局部分職能納入產業集聚區管委會，突出服務企業和招商引資兩大職能，探索出了產業集聚區管委會有效行使行政管理服務職能的新途徑。直管縣在行政機構設置方面，也進行了機構整合、優化，有效壓縮了行政機構規模，進一步規范了行政管理程序，提高了行政服務效能。

（三）高效對接落實政策，發展活力充分釋放

自從實施省管縣政策以來。以區域特色經濟和民營經濟為主河南縣域經濟。實現了前所未有的經濟快速突破。充分體現出省直管縣體制改革試點簡政放權的優越性，激發了縣域經濟發展的內在活力，切實把各項政策機遇及時轉化為經濟社會發展的現實生產力。對直管縣的投入規模明顯擴大，有效改善了縣域基礎設施，實現直管縣農村公路村村通，絕大部分直管縣實現了半小時上高速。同時，直管縣的產業結構明顯優化，工業化進程明顯加快，涌現出一批產業集群優勢明顯的縣。直管縣的園區經濟也初具規模，實現了縣縣擁有省級以上開發區的目標，成為各地招商引資、發展工業的重要平臺，對外開放明顯提高。從歷屆的全省縣域單位的綜合實力測評中看。省直管縣進入百強縣市的個數在逐年快速增加。名列全國前茅經濟強縣也越來越多。推動全省的生產總值快速增長。

四、省直管縣改革的實踐經驗

河南實施省直管縣體制改革試點工作以來，認真貫徹落實《河南省省直管縣體制改革試點工作實施意見》及《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》，按照“因地制宜、突出特色，積極作為、主動對接，統籌兼顧、協調推進，借鑒經驗、探索完善”的原則，省委、省政府一系列激勵政策，賦予了縣級政府在社會管理和公共服務方面更多的職能，拓寬了縣級政府自主發展的空間，促進了縣域經濟社會的快速發展，是縣域經濟發展的助推器。各直管縣市積極探索符合本地實際的發展路子，堅持把推進省直管縣體制改革與轉變政府職能、提高行政效能、促進經濟發展緊密結合起來，不斷深化改革創新，大膽探索嘗試，破解發展難題，體制改革取得扎實成效。

從河南“省直管縣”改革的實踐看，對于省直管縣的體制改革，河南省沒有一蹴而就，而是試點先行，科學推進。在不斷的實踐探索中積累了豐富的經驗、取得了顯著成效，為在今后一段時期內，河南把省直管縣體制改革作為國家一種新的體制改革方向來加以推進提供經驗借鑒。從另一方面來看，雖然河南在省直管縣體制改革確實收到了明顯成效，減少了政府行政層級，實現了市縣政府的財權和事權的有效統一，提高了省級政府的地方調控能力，使縣域經濟得以快速發展。但是，還要充分認識省直管縣體制改革的艱巨性和系統性，在推行省直管縣體制過程中，不能搞一刀切。必須把握好河南省情、縣情，從實際出發，因地制宜，在推進河南政府管理制度創新的同時，科學地處理好省級政府、地市級政府和市縣級政府之間行政管理關系，既發揮好地市中心城市輻射帶動作用，又能積極促進市縣經濟的快速發展，積極釋放省、地市和市縣三級改革活力，推動河南經濟社會的全面發展。

（注：本文系2014年度河南省政府決策招標課題《河南省科學推進城鎮化的政府職能研究》階段性成果，項目編號：2014188）

參考文獻：

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