論我國政府向體育社會組織購買體育公共服務的機遇與挑戰

海冰潔

論我國政府向體育社會組織購買體育公共服務的機遇與挑戰

海冰潔

體育公共服務是公共服務體系的重要組成部分，其供給狀況關系到大眾切實的體育權利，隨著我國廣大人民群眾的體育需求日益增長，并呈現出多樣化、差異化的特點，政府已無法靠自身力量來滿足群眾體育服務需求，而體育社會組織因其自身優勢可彌補政府在此方面的供給無力。向體育社會組織購買體育公共服務，既緩解了政府在提供公共服務方面能力有限的制約，又為體育社會組織的發展提供了空間與動力，二者的合作為滿足人民群眾的體育服務需求提供了多元化供給模式。

在我國，政府向體育社會組織購買體育公共服務的實例，如上海市體育局采購市民體育大聯賽正式承辦單位，廣東省殘疾人聯合會向社會組織購買殘疾人體育服務等都獲取了一定的效果和經驗。但同時，因受到社會發展、政府改革、體育社會組織建設等方面的影響，我國政府向體育社會組織購買體育公共服務雖擁有良好的機遇，但也面臨不少挑戰。

1 概念辨析

1.1 體育社會組織

體育社會組織屬社會組織分支，是指從事各種體育運動、健身活動，不以營利為目的，以公益性或互益性為活動方式，相對獨立于政府和企業系統之外的組織。依照我國民政部門相關規定，體育社會組織應包括體育社會團體，體育類民辦非企業單位和體育基金會3類。本文所探討的體育社會組織指的是在民政局登記注冊的這3類組織。

1.2 體育公共服務

體育公共服務即針對體育領域的公共服務，為滿足社會公眾對體育的需要，政府利用公共資源和公共權力直接或者間接的向社會公眾或某一類社會群體提供與體育相關的公共產品和服務的總稱。政府提供的體育公共服務不以營利為目的，服務多免費或廉價，力求資源均衡分配，服務覆蓋社會各個階層，以滿足大眾多樣化、差異性的基本體育文化需求為目標，且具有長期性和連續性的特點。

1.3 政府購買公共服務

政府購買公共服務是指將原由政府直接提供、為社會公共服務的事項交給有資質的社會組織或市場機構來完成，并據其提供服務的數量和質量，按一定標準評估后支付服務費用，是一種新型的政府提供公共服務方式。其主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位以及黨的機關、納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，客體是在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織、按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。

綜上，政府向體育社會組織購買體育公共服務即政府為了滿足社會公眾的體育需求，對某些特定的體育公共服務采取購買的方式向社會機構與公眾提供，將原本由政府利用公共資源和公共權力直接提供的轉為向體育社會組織以契約化形式購買，是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的體育公共服務供給模式。

2 政府向體育社會組織購買體育公共服務擁有的機遇

2.1 有利的政策環境

《關于2011年深化經濟體制改革重點工作的意見》第十三條指出：“改革基本公共服務提供方式，擴大政府購買服務范圍，推動提供主體和提供方式多樣化。”2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，“發揮各類社會組織在基本公共服務需求表達、服務供給與監督評價等方面的作用，把適合由社會承擔的基本公共服務事項，以購買服務等方式交由社會組織承擔。”同年，《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》第二十四條指出：“研究制定扶持社會組織發展的政策措施，建立健全政府向社會組織購買服務制度。”

2012年末，黨的十八大對改進政府提供公共服務方式予以強調，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。2013年7月31日，國務院常務會議要求推進政府向社會力量購買公共服務，制定政府購買公共服務指導性目錄，明確政府購買服務的種類、性質和內容。同年9月26日，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的發布充分體現了國家層面已認識到政府向社會力量購買服務的重要性，并將把握購買服務的總體方向，規范開展、扎實推進購買服務工作。2015年初，財政部、民政部和國家工商總局發布《政府購買服務管理辦法（暫行）》，全面規范了政府購買服務基本原則、購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄等內容。

可見國家為政府購買公共服務營造了日益寬松的政策環境，國家體育總局多次組織對上述政策文件進行學習，結合我國體育發展現狀，決心貫徹落實中央精神，對進一步轉變政府職能，鼓勵社會力量參與體育公共服務的重要性有了越來越明確的認識，逐步將推進政府購買服務改革提上日程并著手實施。政府購買已從地方探索上升為國家決策，從“誰來買，向誰買，買什么，如何買，買得值”著手規范落實，加強頂層設計，完善政策意見。

2.2 政府改革，建立服務型政府

2007年起，黨的十七大提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的新目標，十八大報告中也明確指出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學，結構優化，廉潔高效，人民滿意的服務型政府。”隨著經濟社會發展進入轉型期，實現全能型政府向服務型政府轉變是當下我國政府的核心訴求。提供公共服務是服務型政府的一項重要職責，如何高效率低成本的實現公共服務供給是建設服務型政府過程中不容小覷的環節。當下隨著行政體制改革，政府職能的轉移，明確政府對公共服務的管理權責，該交由社會去做的政府應將權力歸還和下放。對體育公共服務供給而言，政府向體育社會組織購買，既符合建設服務型政府對提供公共服務的要求，又為高效率低成本的運行公共服務供給活動開辟了合理方式。

2.3 市場失靈與政府失靈

市場失靈是指由于市場機制自身的特點或缺陷，沒有或不能對資源進行有效率地配置。市場失靈的表現之一為不能有效提供公共物品，由于公共產品和公共服務具有非排他性和非競爭性，因而在本質上公共物品的生產與提供和市場的運行特點是相互矛盾的，但公共物品又是社會公眾日常生活所必需的，市場在社會化方面的局限性促使這部分公共產品和服務只能由國家和政府來承擔，無法依靠市場調節。

政府失靈是指政府的活動或干預措施缺乏效率，個人對公共物品的需求無法得到很好的滿足。可以看出，政府在直接提供公共服務方面存在缺陷，但公共服務的供給又是市場機制所無法滿足的，那么將社會力量納入到公共服務供給主體中來，以政府向各領域社會組織購買相應的公共服務成為解決市場和政府在公共服務供給方面失靈的一個折衷之道。

2.4 公眾對體育公共服務的多樣化需求

我國大眾的體育需求逐漸呈現出多樣化，多層次的特點，對體育公共服務的數量、質量和種類都有著不盡相同的要求。但我國政府提供的體育公共服務同質性較高，數目總量不足，成本居高不下，難以實現高效供給，因而使得人民日益增長的體育公共服務需求與當下體育公共服務供給之間形成了一對尖銳的矛盾。政府向體育社會組織購買體育公共服務，將體育社會組織貼近大眾，了解大眾需求，具有較為靈活的組織制度和較為自主的經營活動權，可依據環境和目標群體的差異提供適應服務需求者的體育公共服務的優勢挖掘出來，借此解決公眾體育需求與政府體育公共服務供給之間的矛盾不失為明智之舉。

3 政府向體育社會組織購買體育公共服務面臨的挑戰

3.1 相關法律與制度不健全

首先，對體育社會組織的管理沒有制定統一的制度規范，現存的針對體育社團、體育類民辦非企業單位的管理皆為暫行辦法，發布距今已有10余載，再以“暫行辦法”繼續存在顯然不合適，且主要就組織的成立、變更、結構、人事等進行規定，沒有明確組織的責任與義務，界定其行事范圍和功能職權，實際指導性不強。另外，對于體育社會組織的登記管理，仍存在著門檻高，注冊難，程序復雜的現狀，而雙重管理導致體育社會組織具有官民二重性，因而缺乏規范嚴謹的法律法規，科學明確的管理制度致使體育社會組織的生存與發展障礙重重。

其次是法律缺位，在現行《中華人民共和國政府采購法》中并未正式和完全將公共服務納入其中，由于缺乏國家層面的法律依據和制度保障，在實際操作層面不免磕磕絆絆，購買的合法性難以得到很好的界定，雖然各地方進行了一些探索，制訂了針對地區性的購買規章，出臺的文件有所創新，但都不夠健全，僅可作為行為參考，并不能起到切實的指導規范作用，對體育公共服務購買的制度化問題有待進一步明確。

3.2 購買體育公共服務的認識偏差

政府向體育社會組織購買體育公共服務，需要完成從服務提供者向購買者的角色轉變，而角色轉變的核心在于意識轉變。從直接提供體育公共服務到向體育社會組織購買，雖然體育公共服務的生產和直接提供的權力轉嫁到了體育社會組織身上，但是政府仍應承擔著監控、管理、領導、協調與評估的職責，并沒有充分意識到角色轉換后自身肩負的職能與應承擔的責任。如對政府向體育社會組織購買體育公共服務缺乏有效監管與評估；對于購買流程未建立起相應的監管體系來保證運作的公平、公正與公開；對政府可購買服務的范圍沒有予以界定；對參與購買的體育社會組織沒有制定規范的評估標準和選拔依據，對購買的方式方法和政府購買資金的使用與分配沒有真正意義上做到向社會公眾公開等。

3.3 購買體育公共服務的過程缺乏規范性和競爭性

美國向非營利組織購買公共服務興起于1970年前后，現已形成較為完備的公共服務購買體系。美國政府向非營利組織購買公共服務流程有以下環節：即規劃—選擇—交流—評估—購買—監督，并且這一流程是循環往復的，每一次評估后還會回到原點重新審視整個流程并作相應的調整，力求規范的購買流程［1］。相較于美國模式而言，我國在政府購買體育公共服務方面并未形成統一的規范流程，各地方操作差異較大，有以政府補貼形式開展的，有以獎代補進行購買的，但對于公開招投標，引入市場競爭機制的卻少之又少。由于缺乏規范性流程約束，我國在政府向體育社會組織購買體育公共服務方面存在著程序失范，操作隨意的問題，而缺乏競爭性市場機制，則為政府尋租和非營利組織志愿失靈提供了空間。

3.4 體育社會組織自身生存與發展能力的制約

體育社會組織是否具備足夠的能力勝任體育公共服務生產者與提供者的角色是影響政府購買體育公共服務成敗的關鍵所在。目前我國平均每10萬人擁有一個體育社團組織，這與發達國家每千人就可擁有一個相比，在數量上相距甚遠。其次，我國體育社會組織的人力資源匱乏，不僅缺少專業體育人才和專職工作人員，而且各組織內現有從業人員缺少專業管理知識與技能，從而導致組織功能的發揮受阻，專業化程度低下，無法切實提供專業性的體育公共服務。第三，體育社會組織整體管理水平偏低，組織管理制度存在缺陷，組織章程的制定與執行隨意性較大，組織人事安排方面存在任命而非選舉的情況，財務管理透明度較低，組織經費來源與去向不明，從而降低體育社會組織社會公信力，管理缺陷致使體育社會組織在提供體育公共服務方面出現供給能力不足和效率低下等問題。

4 政府向體育社會組織購買體育公共服務的對策

4.1 完善相關法律與制度，加強頂層設計

首先，應完善對體育社會組織的管理，盡快出臺《社會組織基本法》，并將體育社會組織納入其中，明確規定體育社會組織的性質、地位、職能、作用、權利與義務、成立條件、審核標準以及稅收政策等，促使對其管理走入正軌，統一規范。

其次，2003年初開始實施的 《中華人民共和國政府采購法》并未將公共服務納入政府采購范圍，也未將社會組織界定為公共服務提供者，應對《中華人民共和國政府采購法》進行修訂，將公共服務采購納入該法涵蓋范圍，并對購買公共服務的范圍、方式、流程等予以規定，并明確社會組織的公共服務供給主體地位。另外，推進體育政府部門出臺關于向體育社會組織購買體育公共服務的相關辦法，為政府向體育社會組織購買體育公共服務提供制度框架，并加快配套法規的制定，使得政府對體育公共服務的購買行為有法可依，有據可循。

4.2 明確角色定位

對政府部門而言，向體育社會組織購買體育公共服務，政府所扮演的角色應從服務直接提供者轉變為服務購買者。注重履行政府肩負的規劃、調控、監管與評估職能，既要使政府積極作為，又要建立監督評估機制以制約政府利用行政職權規避其應履行的義務和應遵守的規定，政府要擺正自身在購買體育公共服務中的位置，從意識層面嚴格要求自己，才能引導體育公共服務多元化供給的順利實現。

4.3 規范程序，引入競爭機制

政府向體育社會組織購買體育公共服務實際操作的規范化程度是決定購買成效的重要因素。首先要制定詳盡的購買規劃，明確購買行為的目標；其次界定合理的購買范圍，在購買起步時期，可以從貼近大眾體育需求的方面入手，比如對全民健身活動的購買等；接下來是確定購買方式，引入競爭性市場機制，如公開招投標，將有能力、有意愿參與體育公共服務供給的體育社會組織皆納入其中；而后對購買對象進行科學的考察評價，全面了解以選擇適宜的購買對象，這一過程中要對購買事項予以協調處理，與購買的各利益相關者溝通交流；最后對購買進行評估，政府可以邀請第三方，針對購買活動的實施與運行、經費使用與監督、效益與結果情況開展評估工作。

4.4 提高體育社會組織承接政府購買公共體育服務的能力

1）需要積極培育發掘一批具有專業技能和經驗的從業人員，建立穩定的專職成員隊伍，狠抓組織業務與活動，切實提高組織人力資源的專業化水平，致力于體育公共服務的提供與落實；2）規范組織的管理制度，制定組織章程并嚴格執行，加強組織自我管理、自我約束、自我監督的能力；3）要合理運用政府撥付的體育公共服務資金，根據組織自身優勢，穩扎穩打地拓展服務內容，提高服務質量，公開透明地使用經費，并爭取借政府購買之力使組織發展壯大，積極拓寬籌資渠道，并保持組織自身的獨立性。

5 結語

隨著全能型政府向有限型政府的轉變，體育公共服務的供給也呈現出多元化趨勢，政府向體育社會組織購買體育公共服務逐漸成為迎合廣大人民群眾體育服務需求的一種新型供給模式。政府向體育社會組織購買體育公共服務擁有著良好的契機，但同時也因法律法規不健全，政府層面對購買體育公共服務存在認識偏差，購買過程缺乏規范性與競爭性和體育社會組織自身能力與素質缺陷致使難以順利承接政府轉移職能的制約，使其面臨挑戰。政府通過向體育社會組織購買體育公共服務，可以實現低成本、高效率的體育公共服務供給，促進體育社會組織健康、可持續發展，維護社會公共利益，滿足公眾體育需求，因而應當把握機遇，直面挑戰，加強頂層設計，完善有關政府購買體育公共服務的法律法規以及相應配套政策，為購買營造有利的法律環境，使購買活動有法可依，其次政府應當從意識層面理解購買公共服務中自身的角色定位，體育社會組織則應加強自身建設，提升組織管理水平，保持組織獨立性與自主性，著重培育高素質高技能的專業化人力資源團隊，為與政府一道提供利民、惠民的體育公共服務而不斷提高組織能力與素質，真正實現體育公共服務供給的多元化。

［1］呂 外.美國政府向非營利組織購買公共服務模式分析及啟示［J］.廈門特區黨校學報，2013（6）.

［2］賴其軍，郇昌店，肖林鵬，等.從政府投入到政府購買:公共體育服務供給創新研究［J］.體育文化導刊，2010（10）.

［3］易劍東.中國體育公共服務研究［J］體育學刊，2012（2）.

［4］戴儉慧，高斌.政府購買體育公共服務的行為分析［J］體育學刊，2013（3）.

［5］王浦劬，薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析［M］.北京:北京大學出版社，2010（4）.

［6］郭修金.政府購買體育社會組織公共體育服務的實踐、問題與措施——以上海市、廣東省為例［J］.上海體育學院學報，2014（3）.

［7］馬玉華.政府轉型背景下我國公共體育服務協同供給研究——基于整體政府理論的視角［J］.山東體育學院學報，2014（5）.

［8］梁芷銘.政府購買社會組織公共服務的SWOT分析:理論表達與策略選擇［J］.安徽行政學院學報，2014（5）.

Opportunities and Challenges of Government’s Purchasing Public Sports Service from Social Sport Organizations

HAIBingjie

隨著政府改革不斷深入，對政府、社會、市場三元治理的呼喚日益強烈，在惠及社會公眾的體育公共服務供給方面，多元主體，多方參與逐漸成為發展趨勢。體育社會組織在我國社會中迅速成長，不斷發展壯大，廣大人民群眾渴望多樣化、多層次、差異性的體育公共服務也為政府向體育社會組織購買體育公共服務提供良好契機；但同時法律缺位，購買的規范性和競爭性缺失，體育社會組織能力與素質薄弱等也對政府購買體育公共服務構成了不小的挑戰。從法律層面、政府意識層面、購買操作層面和體育社會組織建設層面提出建議與對策，以期政府能夠把握機遇，直面挑戰，低成本、高效率地實現體育公共服務多元化供給。

政府購買；體育社會組織；體育公共服務

As thegovernmentreform constantlygoesdeeper，thecalling for thenetwork ofgovernmentgovernance，society governance and market governance gets stronger and stronger.The aspect for supply of public sports service which benefits the public，multiple?subjects and multi-participation comes to be developing trend gradually.Social sport organizations grow up quickly in the society，and themasses are eager for diversified，multi-layered and different public sports service which gives a good opportunity for government’s purchasing public sports service from social sport organizations.But legal vacancy，the missing of normative and competitive purchase and weak capacity of social sport organizations，make up challenges to government’s purchasing public sports service.This article gives advice from legal aspect，government awareness aspect，purchase operation aspectand the contribution of social sportorganizations in order to take opportunities，face challenges，and makemulti-supplying of public sports service come true.

overnment’s purchase；social sportorganizations；public sports service

G80-05

A

1003-983X（2015）07-0574-04

2015-04-12

海冰潔（1991-），女，遼寧沈陽人，碩士在讀，研究方向：體育社會學.

北京體育大學管理學院，北京100084 College of Management，Beijing Sport University，Beijing，100084