關于加強海上漁業安全管理的幾點思考

■衛 航 郭慶祝 代紅梅

據不完全統計，2014年，我國共發生漁船水上各類事故280起，死亡（失蹤）239人，沉毀漁船75艘，漁民群眾生命財產一定程度上遭受嚴重損失。漁船安全問題已成為我國漁業領域“三大安全”問題之首。我國漁船數量眾多，分布海域廣闊，生產作業海域環境惡劣，加之從業人員素質參差不齊，生產作業方式冗多復雜，特別是漁船自身安全狀況尚需進一步改善，解決漁船海上生產的安全問題格外困難，任重而道遠。

我國海上漁業安全現狀

黨的十八大以來，安全工作被提到一個前所未有的政治度。習近平總書記指出，發展決不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線。因此，如何預防和管控好海上漁業生產風險，增強漁船事故防范能力已是做好現代漁業安全管理、保障和推進漁業安全發展、科學發展的當務之急，刻不容緩。2014年，我國共發生漁船海上生產安全事故237起，死亡（失蹤）159人，占全年水上安全事故總量的84.64%，同比分別減少28起、99人；海上交通事故26起，死亡（失蹤）58人，同比分別減少18起、17人；自然災害事故17起，死亡（失蹤）22人，同比分別減少24起、136人。

可以說，盡管我國漁業安全管理工作取得了一定的成績，漁船水上安全事故明顯下降，但是漁業安全基礎薄弱、安全監管和安全生產責任落實不到位的現象還存在。漁業安全隱患和影響制約漁船安全的因素仍未得到有效解決，加之極端、惡劣和災害性天氣的突發性、不可預知性，都增加了安全事故發生的不確定性，也加大了安全管理工作難度。

安全管理工作中存在的問題

按照事故發生“人、機、環境、管理”4個致災機理要素分析，我國漁業安全管理工作主要存在以下幾個問題：

（一）從行業人員上看（漁民的因素）

目前，我國的漁業從業人員中，傳統作業漁民比例微小（低于20%），大部分為內陸省份農民。盡管漁業部門每年都加大安全生產宣傳教育和技術技能培訓，但船員流動性較大。部分船東船長掙錢心切，受利益驅動私拉亂招未持證人員擅自出海、違規生產，加之該部分出海人員素質較低，專業技能差，安全防范意識薄弱和違章操作等因素，出海易釀成惡性事故。

（二）從行業機具上看（漁船的因素）

我國漁船建造工作歷史欠賬較多，大部分為老、破、舊木質漁船，船舶質量差，加之維修保養不善，安全系數較低，而安全、節能、環保型的鋼制、玻璃鋼制、鋁合金制等標準化漁船比例較小。因此，鑒于目前漁船現狀，作為海上生產作業工具其應對海上風險的化解和抵抗能力較弱，一旦遭遇海上極端性天氣，險情往往演變成事故。

（三）從行業環境上看（海域的因素）

惡劣的海況自然條件給漁船海上生產帶來一系列不安全因素，麻煩很多。特別是秋冬時期我國北方地區風災多發。漁船海上生產作業頻繁，加之海上大風、霧霾和風暴潮等突發極端性天氣增多，安全生產隱患和海上事故風險隨之增加。同時，海上交通運輸業的發展，商船通航路徑往往與漁場交叉重疊，海上交通環境復雜，也促使商、漁船碰撞事故呈多發態勢。

（四）從行業設施上看（漁港的因素）

“十二五”期間，雖然中央和地方都加大了漁港建設投入，我國漁港建設水平也有了一定的提高。但由于基礎薄弱，歷史欠賬較多，漁港建設規模和數量仍然不足，建設水平和標準仍然偏低，仍然不能有效滿足漁船安全錨泊和避風的需要，漁港正常功能發揮受到制約和限制，一定程度影響漁船停泊和航行安全，漁業安全隱患較大。

（五）從行業管理上看（漁監的因素）

我國沿海漁業行政監管力量薄弱，監管手段滯后，漁船跨海域、跨海區生產、作業分散的動態生產特點，致使漁業安全管理力量明顯不足，安全管理鞭長莫及。安全宣傳、技能培訓、執法檢查、隱患整改等管理工作難度很大，特別是漁船異域（軍港、商港及私營漁港）泊靠安全執法檢查難，隱患漁船一旦逃脫監管視線，違規出海易釀成事故。

做好安全管理的工作思路

（一）健全完善安全法制體系建設，推進安全規范管理

對漁業安全生產依法實施監督管理，最根本的是要建立起切實有效的保障安全生產，維護從業者安全的法律法規、規章制度、安全操作的相關標準、技術規范及制度等，進一步規制漁業安全生產行為，保證海上生產安全。

一是規范完善已實施的制度辦法。轉港漁船生產管理辦法、養殖漁船海上安全生產管理辦法、漁船編隊生產管理辦法、大風信息傳遞辦法等具體行業管理辦法、意見和制度已經為保障漁業生產安全起到了較好的規制作用。要提高這些規章制度的強制力和執行力，繼續搞好調查研究，對其進行修改完善、升級，使之上升為法規。

二是及時出臺新形勢下的管理規制。針對新形勢下漁業安全工作面臨的新情況、新問題、新特點，對捕撈、養殖業安全生產條件、作業現場、安全設備，事故防范、應急措施以及漁港漁船漁村、船主漁民、監管部門責任等進行深入研究，探索新形勢下漁業安全生產的規律，出臺管理規范及行業監管制度，拓寬依法管理漁業安全領域，為生產者提供更規范、更具體的行為規則。

三是加快制定技術規范操作規程。漁業安全技術規范和操作規程，既是行政主管部門指導、服務漁業安全生產工作的依據，更是生產者減少失誤，保證生命財產安全的作業指南。研究對船舶安全設備的配置、海上作業及監管服務等領域的安全生產技術要求，運用簡單、統一、協調、優選原理，制定切實可行的安全生產技術規范和操作規程，為提升漁業安全生產管理和自控水平提供重要技術支撐。

四是嚴格實行漁船海上作業準入。各類漁船須按漁船檢驗機構規定，配齊消防、救生、通訊、導航等安全設備，出海作業按規定配齊職務船員和普通船員。漁船實行漁船檢驗證、漁船登記證、捕撈許可證三證統一，養殖船駕駛者及從業人員具備特定技能資質，捕撈船員經過崗前專門培訓，其他輔助漁船員也須按相應規定執行許可制。漁船員海上生產作業全過程必須穿著救生衣，嚴禁超風級、超航區出海作業。

（二）加強漁業從業人員培訓教育，確保船員安全適任

海上捕撈及養殖生產從業人員安全意識和崗位技能的高低，直接關系到漁船海上生產的安全可靠性。

一是突出教育重點，全面抓好教育培訓。船長、大副、輪機長等職務船員是漁船海上生產安全的核心圈。要建立剛性培訓計劃，每年對他們強制進行一定天數的漁業安全生產職業培訓。同時抓好普通船員培訓和船主、船員家屬的延伸培訓，為海上安全生產助力。重點漁區的中小學，設立漁業安全生產專項知識教育課，拓展安全生產教育范圍，擴大社會影響力。

二是貼近生產實際，科學設置培訓內容。首先，設置必備的安全生產知識，主要包括國家、地方關于漁業安全生產的法律法規，漁業從業者相關權利和義務；其次，生產過程中的操作規程，包括航行規定、避碰規定、裝載規定、有關事故應急救援和處理知識等；再次，本崗位的安全操作技能，包括航行駕駛、輪機運行、下網上網、裝卸貨物、觀察瞭望、自救互救等知識。對船主、家屬等相關群體的培訓教育內容，應突出漁業安全生產權力、義務、責任及利益等內容，切實把安全管理親情化。

三是規范培訓行為，建立長效管理機制。增加教育培訓的技術含量，培訓教材配置數字影像技術，圖文并茂，通俗易懂；編制出臺漁業海上較大以上事故案例分析影像讀本，全面覆蓋漁船船東船長，基本形成漁業安全教育培訓系列教材；充分發揮海洋院校的資源優勢，搞好理論與實踐有機結合，推進漁船員安全生產素質全面提高。

（三）加強安全生產保障體系建設，確保生產作業安全

一是改進漁船安全救助裝備，增強漁船自救能力。完善漁業安全通訊網，40馬力以下漁船要普及安裝GPS救助定位通信終端、80馬力以上漁船要安裝北斗船位導航監控設備，40馬力以上漁船安裝AIS自動識別避碰設備。要繼續擴大漁船氣脹式救生筏配備范圍，40 馬力以上的漁船配備率

100%。

二是抓好漁港基礎配套，完善漁港服務保障功能。漁港防波堤、消防、照明、救災船等安全基礎設施要按照漁港港章確定的內容做好配備和完善，達到國家規定要求。二級以上重點漁港安全監控系統裝備率達到100%，并實現與上一級漁業安全監控中心聯網運行。在國家級中心漁港和一級漁港建立漁船進出港辦證中心，執法監督摩托艇和陸域執法車輛裝備配齊配全。二級以上重點漁港港區漁港監督行政執法人員進駐率100%。

三是積極合作密切聯動，建立齊抓共管責任體系。漁船檢驗部門搞好漁船建造企業資格審定，依法取締不具備資質的企業，強化對漁船用產品的安全監管，把好源頭關。漁政管理部門，嚴格漁船捕撈許可，推進老舊漁船更新改造，徹底消除“三無”船只。漁港監督部門規劃好漁港安全保障功能，嚴格漁船簽證管理，把好出海安全關卡；養殖、捕撈等部門要把安全生產管理寓于生產指導服務中，強化宣傳教育，增強漁業從業者安全生產責任意識。

四是構筑應急救援體系，增強安全生產保障能力。要重點抓好應急救援的指揮系統、日常值班系統、信息管理系統、技術支持系統、組織管理系統等各項建設。縣區級指揮平臺全部建立，24小時崗位值班責任制執行率達到100%。漁業行政執法船和簽約救援漁船輔助救助能力進一步提高，與海事、救助、邊防海警等部門共建漁業海上搜救（救援）聯動機制進一步得到落實。明確各級漁業海上救助主體和輔助力量，形成全方位、齊抓共管的應急救援體系新格局。

（四）強化安全監管體系建設，增強應急防范處置能力

近年來，漁業資源、漁業生產領域及經營方式都發生了一定的變化，這給我們以往的漁業安全監督管理工作帶來一定的挑戰。要明確新形勢下漁業安全管理任務和責任，理清工作思路，創新工作方法，依法加大監督管理力度，確保漁業安全管理符合時代發展要求。

一是組織監督檢查，消除安全生產事故隱患。積極開展安全生產專項檢查，重點檢查漁船安全基礎設施配備、漁船安全適航檢驗內容要素、從業者資質配備等。有轉港生產漁船的地區，在漁業行政主管部門的統一協調下進駐轉港區檢查。建立安全隱患舉報機制和漁業安全檢查及隱患處理流程、規范，明確工作程序、檢查內容、整治方法、處理責任、獎懲機制等各項內容，做到隱患原因未查清不放過、整改措施不落實不放過。

二是加強隊伍建設，提高安全監管整體水平。要積極爭取漁業安全監管部門編制、人員、經費的落實，突出抓好漁港監督站基層一線的執法隊伍建設。漁業安全監管人員按照有關要求進駐二級以上重點漁港。在重點漁業鄉（鎮）、村推進漁業安全員制度實施（原則上100條捕撈漁船配1名、200條養殖漁船配備1名）。適應新形勢需求，對漁業安全監督管理人員進行業務理論、專業法律、應急處置技能、職業道德等專項培訓，為提高其執行力提供知識支撐。

三是細化監管責任，抓好安全生產責任落實。嚴格落實政府監管主體職責，將漁業安全生產納入安全生產工作體系中，并認真部署落實。突出完善基層鄉、村及漁船作業組的監管責任制，簽訂責任狀和保證書。強化漁業生產經營單位、漁船及船東、船長安全生產主體責任落實。按照“四不放過”原則，認真做好漁業海損事故調查處理，依法追究責任。

四是主動爭取支持，提高監督管理及服務效能。建立情況信息通報制度，定期向與漁業安全監管關聯密切的海事、交通、公安邊防、氣象、外交、財政等相關部門進行情況通報，提高關注力。建立安全工作交流制度，特別是要強化與海事、交通、外事部門的工作聯動，科學處理遇險漁船搜救工作。積極爭取發改、財政、金融、保險部門的支持，將漁業安全管理經費納入地方財政預算中，鼓勵漁船雇主購買船東責任保險，引導漁民積極參加保險。

（五）積極搭建平安漁業文化，增強安全生產軟支撐能力

漁業安全管理工作涉及的領域及群體眾多，漁民群眾對漁業安全工作的認知程度，直接關系到“平安漁業”建設能否順利實現，打造漁業安全文化，對推進“平安漁業”建設將起到事半功倍作用。

一是廣泛開展安全生產宣傳教育活動，夯實安全生產社會根基。要大力普及漁業安全生產相關的法律知識，宣傳漁業安全生產基本常識，增強行業管理者及漁業從業者、家屬的法制觀念和法制意識，提高依法治理、依法監管和自覺安全生產的主動性、能動性。要充分發揮報紙、電視、電臺等新聞媒體作用，進行深度宣傳。在重點漁業鄉鎮、漁村廣泛開展漁業安全生產大討論活動，培植安全生產良好社會氛圍。

二是研究推廣漁業安全生產關鍵技術，推進安全管理科技進步。要加強漁業安全信息傳遞、風險評估及漁業安全監管與控制技術的研究，提高安全風險與隱患的控制與處理的科學性；要抓好漁港安全設施基礎保障功能、漁船用安全產品質量及配置等新技術開發，全面推廣標準化生產，夯實生產過程安全性保障基礎。要以海洋院校為依托，開展漁港規劃建設、漁船生產過程監控、事故預防與處理、漁民培訓等管理理論研究，形成漁業安全管理標準規范，努力培養漁業安全管理合格人才。

三是開展“平安漁船”、“平安漁村”、“平安漁港”等創建活動。營造漁區政府關注、干部群眾關心、漁民家屬關切的良好氛圍；積極開展以漁船船主、漁民家屬為主體的“我為漁船平安回家獻一計”活動，增添漁業安全文化活力，推進平安漁業建設。