黃河流域水資源保護規劃工作的實踐與思考

石岳峰 江 紅 陳 平

(黃河流域水資源保護局， 河南 鄭州 450004)

黃河流域水資源保護規劃工作的實踐與思考

石岳峰 江 紅 陳 平

(黃河流域水資源保護局， 河南 鄭州 450004)

黃河流域水資源保護事業已經過40年探索與實踐，在此過程中流域水資源保護規劃的思路、原則和內容等不斷得到調整、豐富和完善，為各時期流域水資源保護的職能履行和事業發展提供了堅實的基礎。本文介紹了不同時期組織開展的黃河流域水資源保護典型規劃，并針對新時期我國水資源保護面臨的形勢要求，結合黃河流域水資源保護規劃編制工作實踐，分析已有規劃工作存在的問題，提出了創新水資源保護規劃技術標準、完善水資源保護規劃工程體系、開展水資源保護重大關鍵技術研究、強化水資源保護規劃管理和實施力度等建議。

黃河； 水資源保護規劃； 實踐

水資源是事關國計民生的基礎性天然資源和戰略性經濟資源，也是生態環境的控制性要素，流域水資源保護規劃是流域水資源保護與管理的基礎和依據。自黃河流域水資源保護事業誕生之時起，流域水資源保護有關規劃的編制工作就受到國家有關部委、流域機構和各省(區)人民政府的高度重視。結合不同時期經濟社會管理和發展理念，流域水資源保護規劃的思路和原則從最初的單純以水質目標為主，發展到水質、水生態雙重性保護，再發展到水質、水量、水生態“三位一體”和地表、地下統籌兼顧的現代水資源保護規劃體系。不同時期的水資源保護規劃，以其理念的先導、目標和實施路徑的確定以及保障措施的籌備，為各個時期流域水資源保護的職能履行和事業發展提供了基礎保障。

1 不同時期規劃工作情況

根據不同時期的經濟社會發展特點與要求，黃河流域水資源保護規劃可以劃分為1976—2000年的起步發展階段和“十五”以來的創新完善階段，在規劃的指導下，黃河流域水資源保護工作思路不斷調整、豐富和完善，對黃河流域水資源保護起到了重要指導作用。

1.1 1976—2000年間的水資源保護規劃

黃河流域水資源保護規劃在1976年流域水資源保護機構成立之初至2000年期間，先后完成了3次黃河干流和重要支流水污染防治或水資源保護規劃編制工作(見表1)，對流域水污染防治及水資源保護起到了重要指導作用。

表1 1976—2000年間水資源保護規劃主要成果一覽

a.黃河污染治理長遠規劃。1976年，根據“國務院環境保護領導小組”《關于編制環境保護長遠規劃的通知》要求，黃河水源保護辦公室牽頭組織流域8省(區)環保部門，與北京大學等高校合作，對流域內8個重點城市的大中型工礦企業和污染嚴重的小型企業的廢污水量、污染物進行調查研究，以此為基礎開展規劃工作，研究制定規劃目標，確定黃河干流以蘭州、包頭兩河段為治理重點，支流以湟水、汾河、渭河、洛河和大汶河為治理重點，治理方面要集中力量治理重點污染源，并確定190個工礦企業為治理重點，治理經費“五五”期間需投入4.4億元，并從1977年起納入國民經濟長遠規劃和年度計劃。

b.黃河水資源保護規劃。黃河水資源保護規劃，是經國務院批準并由國家計委下達的《修訂黃河治理開發規劃任務書》所確定的重要內容。規劃主要任務是：調查黃河干、支流各區段水質污染現狀，查明主要污染源，并根據各地區經濟發展規劃，預測黃河水質可能發生的變化，研究擬訂了防止水質污染的措施并制訂進一步加強水質監測的計劃。對黃河治理開發可能引起的環境影響進行了評價，并提出相應的環境保護對策。此次規劃編制歷時三年半，于1988年6月完成，規劃成果主要包括總論、水質污染現狀調查評價、污染預測、水污染綜合防治規劃方案、有待深入研究的問題及規劃后續工作。

c.黃河水資源保護規劃初步報告。2001年，依據國家有關資源和環境保護法律法規及水利部“三定”職責，在水利部的統一部署下，編制完成《黃河流域水資源保護規劃初步報告(2000—2001年制定)》。此次規劃以水功能區劃為基礎，以水質保護為目標，在搜集、整理和分析黃河流域社會經濟、自然環境、水資源開發利用現狀與發展基礎上，按照水質、水量并重，河流上下游、左右岸兼顧，流域、區域相結合的原則編制。規劃工作突出了水資源與水環境承載能力的優化配置內容，規劃的重點是審定水體納污能力和制定污染物入河總量控制方案。

1.2 “十五”的水資源保護規劃

“十五”以來黃河流域經濟社會快速發展，水資源開發、利用與配置、保護間的矛盾日趨尖銳，經濟社會可持續發展對流域水資源保護規劃提出了新要求，推動規劃進入了創新完善階段。在此期間，黃河流域水資源保護局先后編制了黃河流域(片)水資源綜合規劃中的水資源保護內容、黃河流域綜合規劃中水資源和水生態保護部分內容、黃河流域(片)水資源保護規劃、重要支流綜合規劃的水資源和水生態保護部分等規劃成果(見表2)。上述水資源保護規劃在規劃理念、規劃原則和規劃內容等方面均有重要創新與突破，在指導思想上，堅持人水和諧的治水理念，堅持貫徹以水資源可持續利用保障經濟社會可持續發展的戰略思想。在規劃原則上，堅持保護優先、預防為主、綜合治理，堅持水量、水質和水生態并重，堅持工程措施與非工程措施相結合等。在規劃內容上，包括規劃目標和總體布局、污染物限排總量方案、水生態保護與修復、地下水水質保護和水位控制等。同時，有關規劃還同步開展了規劃環境影響評價工作。

表2 “十五”以來水資源保護規劃主要成果一覽

a. 《黃河流域(片)水資源綜合規劃(2010—2030年)》中的水資源保護部分。2002年3月，國家計委和水利部聯合發出通知，決定在全國范圍內開展水資源綜合規劃編制工作，按照通知要求，2002年8月黃河流域水資源保護局全面啟動了黃河流域水資源綜合規劃編制工作。在大量匯總協調的基礎上，提出了黃河流域水資源綜合規劃報告，于2008年9月通過水規總院審查。

此次規劃在系統分析水環境現狀的基礎上，根據經濟社會發展的需要，合理劃分流域(片)水功能區，研究制定水資源保護目標，提出規劃總體布局。此外，還提出保障河道內自凈水量。采用生態處理和修復技術，減少污染物入河量，改善水域水質。以城市生活水源區保護為重點，調整和規范入河排污口設置。調整產業結構和優化工業布局，推進流域循環經濟和清潔生產技術，加強面源入河控制，加快水質監測站網建設等規劃方案內容。該規劃成果以水功能區為基礎，提出了水功能區水質控制目標，為科學管理黃河流域水資源保護工作提供了重要依據。

b. 《黃河流域綜合規劃(2012—2030年)》中水資源和水生態保護規劃部分。2007年6月，國務院辦公廳轉發水利部《關于開展流域綜合規劃修編工作的意見》(國辦發〔2007〕44號)，要求各流域開展新一輪綜合規劃修編工作。據此，黃河流域水資源保護局開始了《黃河流域綜合規劃(2012—2030年)》中水資源和水生態部分的修編工作。2013年3月國務院批復了《黃河流域綜合規劃(2012—2030年)》(國函〔2013〕34號)，水資源和水生態保護體系作為黃河流域治理開發與保護的六大體系之一，明確了黃河流域水資源保護整體框架。

此次規劃的水資源和水生態保護部分以加強流域水資源保護、修復河流生態系統功能，作為保障流域及相關地區的供水安全、維持黃河健康生命的重要任務。其中，地表水資源保護以水功能區劃為基礎，分析水功能區現狀納污能力及承載狀況，提出水功能區限制排污總量意見和水環境綜合治理意見。在地下水資源保護在分析現狀問題的基礎上，研究制定了地下水資源功能區劃和保護目標，提出地下水保護工程、地下水修復工程、完善地下水監測體系、加強地下水管理制度建設等工程和非工程措施內容。水生態保護與修復以維持河流健康為目標，以確保防洪安全為前提，以干流為主線，以源區和河口為重點區域，以濕地和魚類為重點保護對象，以黃河可供水量為約束條件，妥善處理開發與保護之間的關系，基本保障斷面生態流量和河道外生態用水，促進流域生態系統良性循環。

此外，此次規劃中提出的黃河主要斷面關鍵期生態需水要求和開展的規劃環境影響評價，實現了流域水資源保護規劃內容的創新與突破，該規劃成果是當前和今后相當長時期內黃河流域水資源保護的基礎與依據。

c.黃河流域(片)水資源保護規劃(2012—2030年)。此次規劃是全國水資源保護規劃的重要組成部分，是落實國務院批復的全國水資源綜合規劃的重要專項規劃之一，也是國家新一輪水資源保護頂層設計的重要內容。按照水利部要求，2012年10月黃河流域水資源保護局正式啟動規劃編制工作，至今，已形成初步成果。

規劃思路是按照“保護優先，預防為主，源頭控制，系統治理，強化監管”的方針，構建完善的水功能區限制納污體系、水生態保護與修復體系、地下水保護體系和綜合管理體系，以黃河干流為主線，統籌協調上、中、下游經濟社會發展與水資源保護的關系，控制入河污染物總量、保障生態環境基流、維持地下水超采區采補平衡，實現流域水生態系統良性循環。

規劃以構建流域水資源保護與河湖健康保障體系為目標，對流域水資源保護的戰略布局進行規劃，采取技術、經濟、法律、行政等措施，促進水量、水質、水生態功能與資源屬性的維護，防止水源枯竭、水污染和水生態系統的惡化。規劃主要任務包括：地表水功能區劃復核；完善淺層地下水功能區；結合分區功能定位，統籌考慮水量、水質、水生態，提出規劃方案整體設計和各類保護措施總體布局；建立水資源保護工程和非工程措施體系；提出規劃實施意見和保障措施。

此次規劃，系統體現了“水十條”、“一帶一路”等國家最新戰略要求，按照實行最嚴格水資源管理制度和水生態文明建設的要求，強化水資源統一調度與保護，堅持水質安全、生態安全和水量保障相統一，充分發揮水資源對經濟社會發展的支撐功能和對水生態安全的保障作用。規劃的編制實施對落實最嚴格水資源管理制度，保障飲水安全和流域水生態安全，實現水資源可持續利用，具有重要意義。

2 思考與啟示

黃河流域水資源保護規劃起步于20世紀70年代中期，在40年的發展過程中，經歷了起步發展和創新完善階段，規劃對流域水資源保護工作的開展起到了重要指導作用。縱觀“十五”以來，水資源保護規劃地位和作用大幅增強，在社會需求迫切和公共服務功能顯著增強的背景下，規劃標準要求不斷提高，規劃內容更加豐富全面。但從新形勢下國家對水資源保護提出的新要求角度來審視，黃河流域水資源保護規劃編制和實施工作還存在諸多問題，應予以系統梳理和思考，使新時期水資源保護規劃工作得到不斷完善和提升。

2.1 創新水資源保護規劃技術標準

新形勢下，黃河流域水資源保護規劃不僅有水質保護要求，還有維持河湖生態良性循環的生態水量要求；不僅要完善常規的理化指標，還要創新性地提出生態指標，形成流域水資源保護的系統指標體系；不僅要強調水資源的使用功能，還要站在全流域的高度，綜合考慮流域生態系統的整體功能維持。因此，不斷創新和完善黃河流域水資源保護規劃技術要求和規定，對于提升流域水資源保護規劃編制水平，落實規劃措施內容，具有重要基礎作用。

2.2 完善水資源保護規劃工程體系

現代水資源保護規劃是以保障流域水資源與水生態良性循環為基礎，以實現水資源功能持續發揮為目標，為滿足黃河流域經濟社會發展和水資源保護發展的需要，今后的水資源保護規劃要著力構建并完善水質、水量、水生態“三位一體”，地表水和地下水保護統籌的水資源保護工程措施體系，要將單一的污染治理工程措施提升為水資源、水生態全面保護的工程體系，即要將入河排污口布局與整治工程、水生態保護與修復工程、飲用水源地保護工程、面源與內源控制工程、地下水資源保護工程等措施系統納入規劃。逐步形成分類保護工程與綜合系統工程有機結合、單項治理與綜合效益有機銜接的發展模式。同時，進一步加大水資源保護規劃實施力度，積極推進規劃工程建設進度和建設規模，加快建立和完善流域水資源保護工程體系。

2.3 開展水資源保護重大關鍵技術研究

為支撐黃河流域水資源保護規劃編制工作，做好規劃實施的技術服務，提高規劃科技含量，亟需在以下方面開展重大關鍵技術研究：多沙河流污染物及湖庫污染物輸移擴散規律、黃河水環境承載能力優化配置技術、河道及河口生態系統演變規律、環境流實施及監測評估、河湖健康評估體系及河湖健康保障關鍵技術、河流及河口生態系統保護與修復關鍵技術及試點、生態價值評估、生態補償機制、水利工程對河流生態環境的影響、黃河入海泥沙減少對河口和近海生態環境的影響等。

2.4 做好水資源保護規劃與相關部門規劃的銜接

黃河流域水資源保護管理十分復雜，涉及水利、環保、城建、國土、農業、林業等多部門。在編制和實施流域水資源保護規劃過程中，要明確規劃工作除由水利部門主要負責外，還應有環保、城建、農業、林業等管理部門與水資源保護部門的通力協作，要積極征求吸納各方意見建議；要合理界定流域水資源保護規劃與有關行業制定的重點流域水污染防治規劃、濕地保護工程規劃、水產種質資源保護區規劃等的關系，做好不同行業間規劃的銜接，避免規劃措施內容的交叉重疊，保障流域水資源保護規劃取得實效。

2.5 強化水資源保護規劃管理和實施力度

流域水資源保護規劃是實施規劃保護措施的依據，要使規劃真正成為黃河流域水資源保護事業發展的頂層設計，必須加強規劃管理工作，落實規劃應有的法律地位，使規劃成為各級政府、行業部門在工作中自覺執行的基本依據。《中華人民共和國水法》規定，開發、利用、節約、保護水資源和防治水害，應當按照流域、區域統一制定規劃，規劃一經批準，必須嚴格執行。要建立完善的對規劃實施情況的跟蹤評價機制，分析規劃實施效果和規劃目標可達性，及時修正規劃。要加強規劃的公眾參與和宣傳工作，在規劃編制過程中推行全過程、全方位、多途徑的公眾參與，使社會各界了解規劃內容、支持規劃落實。

Practice and thinking of water resources protection planning work in Yellow River basin

SHI Yuefeng, JIANG Hong, CHEN Ping

(YellowRiverBasinWaterResourcesProtectionBureau,Zhengzhou450004,China)

Water resources protection of Yellow River basin has been explored and practiced for 40 years. Basin water resources protection planning ideas, principles, content, etc. are constantly adjusted, enriched and perfected in the process. Solid foundation is provided for functions performing and career developing of basin water resources protection in all stages. In the paper, typical plan of Yellow River basin water resources protection organized and developed at different stages are introduce. Work practice of Yellow River basin water resources protection plan preparation is combined for analyzing problems in existing plan work. Suggestions of innovating water resources protection plan technical standards, perfecting water resources protection plan engineering system, implementing important and key technical research of water resources, strengthening water resources protection planning management and implementation effort, etc. are proposed.

Yellow River; water resources protection plan; practice

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2015.03.003

TV213.4

A

1005-4774(2015)03-0013-05