上下聯手：破解監督困局

張慶旭

（阜陽師范學院政法學院，安徽 阜陽 236000）

引言

1.基本思路與目標

腐敗與反腐敗實質都是力的作用發揮。腐敗與反腐敗是一個互動的力學系統，二者必須置于一個統一的系統之中進行分析研究才能夠有效發現腐敗與反腐敗的力的循環的薄弱和關鍵環節。而力是一個向量，其方向與支點對力的作用發揮起到決定性的作用。牛頓說過：“給我一個支點，我就能把整個地球撬起。”自然科學的理論對于我們思考和解決社會問題應當有指導和啟發作用。本文采用了系統分析法，通過腐敗與反腐敗的力的運行系統，分析了腐敗產生的原因、動力；反腐敗的動力、主體及措施，探索了對一把手監督的依賴主體和有效方法，尋找反腐敗的依靠力量與主體支點。

但是，基于研究的目標，本文僅在狹義的立場上分析了對權力如何監督，尤其是突出了對有效監督的主體及其方式深入的進行了研究，而對于教育、懲處以及一般意義上的監督手段等則沒有展開。

2.基本概念與語境

本文是基于對單位黨政一把手的監督而形成的，因此，文中的語境都是圍繞這一中心展開的。

首先，對一把手的監督，主要是防止其權力濫用，應當說權力濫用與腐敗在范圍和含義上有明顯的區別，基于本文研究的主題為監督問題，故沒有對二者進行嚴格區別，在本文中權力濫用與腐敗同義。同時，本文中所述需要監督的權力主要指一把手權力。

另外，文中強調的監督主體“上”是指權力單位的上級管理機關，“下”是指除單位一把手之外的其他干部與群眾。

一、系統分析——上與下是監督最有力的主體

1.腐敗與反腐敗動力博弈系統

腐敗與反腐敗是一個互動的力學系統，而學術界對于腐敗與反腐敗的研究往往是割裂開來的，導致很多研究要么是以研究腐敗的產生為主，兼論反腐敗問題，要么是論述反腐敗為主，兼論腐敗問題，缺乏將二者系統、兼容和針對的分析、比較，造成各說各話的現象，難以形成較為有效的結論。

為了克服這一缺陷，我們首先必須形成腐敗與反腐敗相互博弈的力學總系統，并進而形成腐敗力量的產生、作用的子系統以及反腐敗力量的產生、作用的子系統，只有這樣才能更好地從總體上來把握腐敗的發展形態，尋求更加合理的反腐敗依靠主體和有效方式。

通過調研，我們完成了對腐敗與反腐敗相互博弈的力學總系統及其子系統的模擬設計，具體如下:

圖1 腐敗與反腐敗博弈系統總圖

圖2 腐敗與反腐敗總動力系統模擬圖

圖3 反腐敗主體執行力模擬圖

圖4 反腐敗動力運行模擬圖

2.腐敗與反腐敗動力博弈系統的啟示

通過上述各系統的分析，我們對腐敗與反腐敗的力的運行環節一目了然，各關鍵節點也非常清晰，對于反腐敗的根本方法、直接方法等也躍然紙上。基于研究的目的，我們著力對可以依賴以及最有力的監督主體，即反腐敗主體進行了查找和判斷。從這些系統中我們發現：由于腐敗影響執政黨的執政地位，因此，從國家層面來看，處于領導地位的領導黨反對腐敗最有決心，且由于掌握政治資源，其反對腐敗也最有力量，從政黨內部或行政內部來看，或者從國家層面推論下來，也就是執政績效和管理績效受影響最直接的腐敗單位的上級管理機關反腐敗最有決心；另一方面，受腐敗行為負面影響有利害關系的個人，對腐敗感受最深，對腐敗痛恨最深，所以，他們對反腐敗最擁護，反腐敗也最徹底。

也就是說，腐敗與反腐敗動力博弈系統給了我們這樣一個啟示：對腐敗進行監督最可依靠和最可信賴的主體就是：腐敗一把手的上級國家管理機關，即“上”，以及腐敗一把手所在單位受到腐敗影響的其他干部、群眾，即“下”。

但是，“上”與“下”也是我們日常反腐敗中常提的兩個主體，為什么沒有發揮我們想象的效果？

通過調查發現，主要原因在于二者沒能很好聯合互動，更多的時候是各自為戰，沒有產生應有的反腐敗合力。

二、各自為戰——上與下合力不足

1.腐敗者手段所致

腐敗者的行為往往是見不得人，其必然采取一些手段進行掩蓋，或欺騙，或隱瞞，因此，欺下瞞上、欺上瞞下、瞞上瞞下等成為必然，導致上與下對某些問題和事情不能全面了解，類似鐵路警察——各管一段，難以發揮應有的合力。

下，對很多事情看得見，但是上級規定、要求以及工作細節、結論報告、財務支出等材料卻摸不著；上，對下級的報告、總結、財務支出等材料摸得著，卻看不見其實際狀況，導致對于一些問題，“下”往往只能憑感受，憑比較，說其“有”，而很難提供材料、細節；“上”也只能憑一把手提供的說明、報告等材料來說其“沒有”，甚至，有的一把手還可以提供 “制度依據”，“依法”腐敗。

這樣的后果不僅放縱了腐敗行為，而且容易導致上與下的矛盾、隔閡，輕則造成誤解，重則釀成群體事件。

2.上下聯動機制的不足

下，反映主動，無力啟動。對于腐敗問題，下級發現或反映以后，對一把手的調查啟動卻無力可為，只能被動地等待上級的決定，有時候一些事情經過各種程序之后就大事化小，小事化了，也有些事情由于時間關系，時過境遷，或者證據滅失，或者被淡化，或者人去事銷，也有些事情可能就不了了之。反腐敗，下，有方向而無力量。

上，主動不足，被動啟動。從調查來看，上級就宏觀問題檢查的多，但就具體問題主動調查的少，關注的少，往往只有在有信訪線索時，才對具體事件的細節調查處理。反腐敗，上有力量而無方向。

3.上下與權力之間的關系所致

下，身在一把手領導之下，一把手身處首位，對下有“生殺予奪”之權，導致下級對一把手的行為雖有不滿，有批評、舉報的內在積極性，但由于害怕報復、害怕穿小鞋，害怕贏了一事，輸了一世，往往能將就就將就，能不問則不問，即便是涉及自己的利益也得過且過，對于不涉及自身利益的事情更是高高掛起，如果沒有尚方寶劍，沒有上級機關的撐腰，“下”往往采取的是忍氣吞聲，其反腐敗的徹底性無法發揮。

上，是一把手的管理機關，與一把手之間有“天然”的血緣關系，一把手的政績與形象對管理機關而言影響很大，即不是榮辱與共，也是榮辱相連，上級機關不想看到自己的下屬單位紛爭不斷，尤其在強調發展的今天，很多上級機關也就更無意去找問題，更不主動公開問題，認為找問題就是找麻煩、添亂子，影響主題，導致其應有的反腐敗力度給力下降，也就導致腐敗者能夠得過且過。

三、聯手互動——上與下共破監督困局

1.上下聯手的著力點——上級主動對下屬一把手的政務全公開

上下聯手機制的首要著力點就是由上級主動對下屬一把手的政務實行全公開。這個機制的好處一是可以解決一把手不愿公開，或被動公開或自我主動公開所帶來的選擇公開或模糊公開，減少其欺上瞞下的可能性，二是解決了“下”對一些細節的不了解或一些資料的不掌握而造成的誤解或反映問題缺乏依據，三是由于上級主動對下屬一把手的政務資料全部公開，“下”對上級機關的反腐敗決心更有自信，“下”的反腐敗支撐力就很強，“下”的反腐敗徹底性就會被激發，四是“上”的主動公開，把下屬的所有行為都曬在陽光下，避免了其在反腐敗工作中的被動性，也就提前拔掉了下屬單位中埋下的釘子或潛藏的炸彈，使上下級之間都可以長期保持穩定的發展和健康的形象，其反腐敗的力量才可能充分發揮。

這一制度之所以可以實行的關鍵在于上級機關掌握一把手對一些重要決策、活動的原始資料，比如，會計賬目等，能夠公開，這不僅有利于反腐敗，也可以減少不必要的例行公事似的“政務公開檢查”。

上級主動對下屬一把手的政務實行全公開，一定要上級機關“主動”公開，不是下屬一把手愿不愿意公開，也不是一把手被動公開，也不是一把手自己主動公開，這樣做的好處一是體現了上級機關反腐敗的決心與自信心，向社會傳達了支持反腐敗的信息，二是避免了一把手自我主動公開或被動公開所帶來的信息不全或失真問題。上級主動對下屬一把手的政務實行全公開，一定要“全”，比如，賬目公開，對重要記賬憑證要公開，更要對重要原始憑證公開，讓時間、地點、事項、人物等清清楚楚展現出來，這樣做的好處一是使“下”對腐敗的行為可以看得更清楚，反映問題更準確，二是可以解決由于信息缺乏所帶來的“下”對一把手的誤解、猜忌，避免矛盾。

為了避免一把手以各種理由阻止公開，除《信息公開條例》規定中不能公開的信息外（由上級機關或有權機關確定），其他信息一律公開。基于公職人員，尤其是一把手領導干部本身的公共管理性質，決定了其應當置于公共的重點監督之下，本人的財產、婚姻狀況、子女任職就業等不應當作為個人隱私，也應當全部公開。

2.上下聯手的結合點——科技手段

當然，對一把手的政務公開是一項時間長、信息量大的工作，單憑紙質公開或面對面公開，就需要大量的人力物力，會給上級機關帶來沉重的負擔；上下聯手也不是上下之級間天天在一起、事事在一起，這就喪失了管理體制中的層級效率。我們建議，通過現代科技手段實現上下之間的聯手。比如，借鑒陽光村務工程的經驗，把一把手的財務賬目資料與上級機關的監督網聯通，特定人群的人可以憑設定的身份認證程序隨時隨地查閱。

上級機關也可以實行網上辦案，借鑒“網上聊天”模式，上級機關建立特定的網絡系統，允許群眾隨時舉報或反映問題，在線即時回答或由網絡所設定的較短的期限內回答，到期前，網絡自動提示，實行首問負責，有問必答，有疑必答，有疑必公開，無論反映的問題是否存在都給以積極回應，避免以前有問題不愿說、沒問題更不說的現象，更好解決群眾內心的疑問，緩和干群關系。

在實際工作中，實名舉報往往能夠引起上級機關的重視，但現實生活中，因為避免報復等原因，實名舉報或反映問題并不多，而以網名進行反映問題，不僅可以有特定的“網名身份”，還可以避免實名舉報給當事人帶來的心理負擔。這種及時的網絡溝通，可以有效解決群眾對調查啟動乏力的問題，也可以避免案件調查簽轉過程中的責任不明、時間不定的問題，又可以提供群眾快速反映問題的渠道，避免矛盾的激化和累積。

3.上下聯手的創新點——同級監督體制改革

對一把手的同級監督，都是兄弟部門之間的監督。雖然下級監督機關實行的是雙重領導，但具體工作還是同級領導為主，監督機關人員的使用、待遇等也都是由同級領導決定，這就使同級監督機關與一把手之間產生了各種錯綜復雜的利益關系。“本是同根生，相煎何太急”，基于情面和同一個單位相互之間的利益關系，同級監督往往很難做到徹底，能提醒的就提醒，不再教育，能教育的就教育，不再批評，能批評的就批評，不再處分，能處分的就處分，不再移送。

基于此，建議改革當前的同級監督體制，同級監督機關獨立設置，屬于越級監督機關領導，獨立于一把手所在的行政管理系統之外，其干部的使用、待遇由領導機關決定，具體工作直接向領導機關匯報，由領導機關決定，監督對象所在單位為其提供同級別的工作條件和生活條件，實現監督機關本身的獨立性。這樣做一方面可以盡可能地減少監督機關與一把手以及所在監督單位之間的利益關系，在問題的處理上，簡單的可以做到更精煉，復雜的可以做到更徹底，另一方面，作為領導機關的派駐或獨立機構，也能夠更加接近受監督的單位，了解其一把手的真實情況，對很多事情既摸得著，又看得見，群眾也更愿意向其反映問題，坦誠想法，從監督機關直接了解有關信息和資料，對一把手的行為，群眾也能夠看得見、摸得著。同時，獨立的監督機關可以隨時反饋受監督單位的政務公開情況，隨時了解群眾的真實想法，實現上下之間的快速反應。

當然，上下聯手只是在監督主體發揮合力上的一種有效方式，其本身還有許多要深入探討，也更需要與監督手段、教育方式、制度建設以及懲處措施等協同共進，才能夠更加有效地實現對一把手的監督。

[1]熊光清.當前中國的腐敗問題與反腐敗策略[J].社會科學研究, 2011,(05).

[2]黃毅峰.回歸人性：腐敗的生成邏輯與治理路徑[J].行政論壇, 2014,(06).

[3]趙璐.以制度突破強化權力制約與監督[J].河南工業大學學報:社會科學版, 2014,(04).

[4]李金.公共行政道德失范根源探析[J].改革與開放,2012,(04).

[5]劉鑫,朱啟友.中國特色反腐倡廉建設的現實困境及路徑選擇[J].政治學研究,2010,(02).