城市軌道交通發展條件的指標體系研究

楊永平 邊顏城市軌道交通發展條件的指標體系東 周曉勤

(中國國際工程咨詢公司交通產業發展一部 北京 100048)

城市軌道交通發展條件的指標體系研究

楊永平 邊顏城市軌道交通發展條件的指標體系東 周曉勤

(中國國際工程咨詢公司交通產業發展一部 北京 100048)

分析我國現行的城市軌道交通發展條件指標存在的問題，提出基于需求、可能及建設能力分析的城市軌道交通發展指標體系，并進行篩選。在此基礎上，將城市軌道交通發展條件指標分為發展條件指標和項目建設條件指標兩大類。經研究分析，確定發展條件指標為城市市區常住人口和市轄區地方財政一般預算收入2個指標，作為國家審批各城市軌道交通近期建設規劃的約束性指標；項目建設條件指標包括高峰小時單向最大斷面客流量、線路各期客運強度、規劃建設期內地方政府資本金出資額占地方財政一般預算財政收入的比例以及全部出資額占城市維護建設財政性資金收入的比例等4個指標，作為近期項目必須上報和評估的參考標準。

城市軌道交通；指標體系；發展條件；建設條件

1 城市軌道交通發展條件的指標體系現狀

1.1 當前我國城市軌道交通發展條件指標體系

2003年國務院辦公廳《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號，以下簡稱“81號文”)，從地鐵和輕軌兩方面提出了發展城市軌道交通的基本指標，主要包括城市地方財政一般預算收入、地區生產總值、城區人口、高峰小時單項最大斷面客流量等。

1.2 指標體系存在的主要問題

在81號文的要求和指導下，我國城市軌道交通發展總體上健康有序，發展勢頭較好。但經過十多年的發展，原城市軌道交通發展的有關條件均發生了變化，已不適應新的發展形勢和要求，需要按照科學發展觀，根據現實情況的發展變化，進一步完善城市軌道交通發展的指標體系，以規范和引導城市軌道交通的合理、有序發展。

1) 關于地方財政一般預算收入。地方財政收入是指地方財政年度收入，包括地方本級收入、中央稅收返還和轉移支付，分為地方財政預算收入和預算外收入，目前預算外收入已全部納入預算管理。地方可用財力是指地方政府用于經濟社會發展的可支配財政資金之和。按政府收支分類科目劃分，地方可用財力主要包括稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、轉移性收入四大部分。新的財政核算體制執行后，地方財政收入等同于地方可用財力。

81號文規定的按地方財政一般預算收入作為城市軌道交通的發展條件，受限于當時的核算體制，由于許多地方政府的預算外收入不納入預算管理，具體收入額度也不對外公布，特別是土地收益，是地方政府搞建設的“小金庫”。

通常，一般預算財政收入用于基本建設的資金很少，絕大部分用于一般公共服務、科學與教育支出等政府基本事務開支。例如2010年北京市市級一般預算收入完成1 981.2億元，市級一般預算支出完成1 795.4億元，在一般預算支出中，沒有安排城市軌道交通建設資金，只有投入地面公交和軌道交通運營補貼103.5億元(總計補貼200.1億元，其余96.6億元通過其他科目等方式投入)，占市級一般預算支出的5.77%。市級政府性基金收入完成799.7億元(其中：國有土地使用權出讓金收入592.8億元)，市級政府性基金支出完成864.6億元，城市軌道交通政府出資主要來源仍為土地出讓金。從上報及審批的各城市軌道交通近期建設規劃的資本金籌措來源看，絕大部分是靠地方政府的土地收益，以地方財政一般預算收入作為城市軌道交通地方政府出資能力的評價標準，在目前核算體制和建設出資情況下已經不能反映實際情況。

另外，僅以絕對數來衡量出資能力也值得商榷。第一，各城市規模千差萬別，造成城市用于日常支出有所差異，同樣的地方財政收入，剩余可用于建設的財力就有不同；第二，各城市軌道交通的建設規模也不一樣，需要政府出資的額度就不同。因此，采用相對數作為指標來衡量城市出資能力應更為科學。

2) 關于國內生產總值。由于現階段城市軌道交通建設和運營還主要由地方政府出資，城市軌道交通發展條件主要考察城市政府的財政支付能力。當國內生產總值在國家、單位和個人三者分配的比例比較穩定時，財政分配的增幅與國內生產總值的增幅基本一致，國內生產總值可以反映城市財政支付能力。但另一方面，由于各城市生產企業的所有制形式不同，地方財政收入占國內生產總值的比例差別較大，在完成同樣國內生產總值的情況下，地方財政收入差別也較大，這時，國內生產總值就不能正確反映地方政府的財政支付能力。同時，截止2013年年底，我國完成GDP超過1 000億元的城市198個，按此指標作為約束建設條件，已失去意義。因此，可以不把國內生產總值作為城市軌道交通發展指標來衡量。

3) 關于城區人口。城區人口指劃定的城區范圍的人口數，按公安部門的戶籍統計為準。采用城區人口指標已經不能真正反映城市軌道交通需求的實際情況，一方面城市建設不斷加大，城市范圍也不斷擴大，很多城市建設了新區和開發區等，超過了城區的范圍，很多城市軌道交通規劃建設范圍也因此超過原有城區范圍；另一方面，城區人口僅限于城區內戶籍人口數，實際上，在各城市的總體規劃中，人口規模均采用的是常住人口指標，目前，很多城市也要求城市基礎設施配置按照常住人口來進行。

如按照城區人口來進行約束，目前我國只有不到20個城市符合建設地鐵條件，而實際上，目前批準的39個城市申報的項目均為地鐵形式。在評估過程中，根據實際情況進行人口指標的調整，主要根據項目所覆蓋的區域(大多為市區范圍)的常住人口進行考核，個別城市按照項目所經過通道的客流情況來確定，而沒有完全按城區人口來約束。因此，人口指標可以作為城市軌道交通需求的重要指標來繼續發揮作用，但需要根據國家宏觀政策和城市發展需求，從范圍、數量等方面進行適當調整。

4) 關于客流規模指標。一般來講，反映客流規模指標為客運量和客運周轉量，客運量指在統計期內，城市軌道交通系統運送的乘客數量，單位為人次；客運周轉量指在統計期內，城市軌道交通系統運送的乘客所乘坐里程的總和，單位為人·km。高峰小時單向最大斷面客流量與客運量和客運周轉量有聯系，但不是完全的聯系，還與客流時間和空間分布等因素有關。

高峰小時單向最大斷面客流量決定系統規模，作為建設地鐵和輕軌標準的約束條件較為適宜。但是，2008年頒布的建標104—2008《城市軌道交通工程項目建設標準》對大運量(地鐵標準)軌道交通的單向運能標準由原3萬人次/h調整到2.5萬人次/h。因此，在反映需求指標上，一方面需要對高峰小時單向最大斷面客流量指標按新標準進行調整，另一方面還需引入反映客流效益的指標。

此外，隨著城市社會經濟的發展，除了特大城市及大城市已經建成或正在建設的城市軌道交通外，越來越多的城市均已滿足81號文的條件要求，部分中等城市例如泉州、洛陽等城市也在積極開展軌道交通的前期工作，而中等城市發展城市軌道交通在需求、資金及建設管理能力等方面有可能存在一定風險，因此需要從不同城市的規模、經濟發展狀況、交通擁堵情況、軌道交通客流指標等方面重新研究我國城市軌道交通發展條件，對81號文的發展條件進行補充和完善，以規范和引導城市軌道交通的合理、有序發展。

2 建立發展條件指標體系的原則

2.1 我國城市軌道交通發展的指導思想

城市軌道交通的發展條件需在發展指導思想的基礎上提出，為此提出今后一段時期制訂城市軌道交通發展戰略的指導思想，即：以科學發展觀為指導，為推進優先發展城市公共交通和綜合交通一體化戰略，積極支持和引導我國大城市軌道交通發展，將城市軌道交通作為我國大城市轉變公共交通發展方式的重要手段，量力而行，安全平穩，科學有序，適合國情，保持與我國大城市可持續發展和國民經濟發展需要相適應，提高經濟、社會效益，實現城市軌道交通又好又快、健康可持續發展。

2.2 制定城軌交通發展條件指標體系的原則城市軌道交通發展條件指標體系制定的原則為：

1) 可比性，指標應由國家公布數據，具有普遍性、公共性和可比性；

2) 定量化，指標可定量，便于比較；

3) 簡潔性，指標制定不宜太多，突出重點；

4) 國際性，采用國際經驗和結論；

5) 特殊性，指標應體現中國城市特色；

6) 科學性，指標能正確反映發展的需求、可能以及其他要求，重點關注城市軌道交通的可持續發展，確保城市軌道交通發展與城市經濟社會發展相適應，實現又好又快的目標。

3 城市軌道交通發展條件指標體系構建

城市軌道交通發展基本條件主要從需求和可能兩個方面對地鐵和輕軌提出指標要求。需求主要考慮建成城市軌道交通后要有客流支持，并形成一定的規模，主要考察城市人口指標和客流指標；可能主要考慮城市的經濟承受能力，考察城市國內生產總值和地方財政一般預算收入水平。在此基礎上，考慮其他相關指標，共同構成城市軌道交通發展條件的指標體系。

根據建立城市軌道交通發展條件指標體系的原則，從需求、可能、建設能力和環保以及其他等方面，提出城市軌道交通的可能指標(見表1)，并將其作為我國城市軌道交通發展條件的可能性進行分析。

表1 我國城市軌道交通發展條件的指標建立及分析

綜合考慮指標的可比性、關聯性以及與國家統計口徑的一致性等因素，將表1的需求指標中市區人口密度、公交運營線網長度、機動車擁有量等3個指標從備選方案中排除，最終確定了需求指標、可能指標、建設能力指標、環保指標及其他指標四大類指標，其中需求指標包括市區常住人口、線路客運強度、高峰小時單向最大斷面客流量、公交日均客運總量(或城市公共交通出行占居民出行比例)等4個指標；可能指標包括人均可支配收入、地方財政收入、地方政府出資占地方財政收入的比例、地方政府出資占城市維護建設財政性資金比例等4個指標；建設能力指標為固定資產投資總額指標；環保指標為城市空氣質量狀況指標；其他指標包括城市自然地理條件等。上述指標除城市空氣質量狀況及城市自然地理條件為定性指標外，其余指標均為定量指標。

我國城市軌道交通發展條件的指標制定應在上述指標基礎上，根據審批要求和城市軌道交通科學發展要求，合理篩選，并進行組合和多方案比較。從審批角度，主要是不同模式的發展門檻條件，指標的建立首先要保證政策的延續性，在81號文的發展條件基礎上進行微調，同時指標應簡潔，并對城市軌道交通今后一段時間內科學有序發展具有指導作用；從城市軌道交通科學發展角度，指標的制定應具有創新性，主要是從項目和發展規模方面，按照量力而行、保證城市軌道交通可持續發展的要求，對不同發展模式以及繼續發展的城市建設規模進行指標約束。

上述指標從大類上又可分為發展條件指標和項目建設條件指標兩部分。發展條件指標主要從交通需求、資金可能角度考察新申報城市的城市軌道交通建設的基本條件，體現科學有序發展精神；項目建設條件主要考察申報近期建設項目的系統標準、建設規模、經濟效益和政府出資建設能力，體現量力而行、科學、可持續發展精神。

3.1 發展條件指標

城市軌道交通是城市公共交通的重要組成部分，由于其投資大、運營成本高、技術和管理要求高，因此，一般城市發展軌道交通應從資金、技術、人才等方面做好儲備。由于軌道交通必須有長大運量的客流支持，公交發展水平直接能夠反映軌道交通建設的需求，同時，城市應該首先在以“花小錢辦大事、迅速見成效”的原則積極推進常規公共交通的發展，避免在沒有充分發展常規公交的前提下盲目發展軌道交通。因此，本研究提出城市應在公共交通發展到一定水平基礎上，再發展城市軌道交通。建議公共交通出行比例占居民全方式出行比例15%以上時，才可以發展城市軌道交通。在此前提下，提出城市軌道交通發展條件指標的2個方案。

方案1：從需求、可能和建設能力3方面對指標進行分析，選取城市市區常住人口、市轄區地方財政一般預算收入、市區前3年城市平均固定資產投資總額3個指標。

方案2：從需求、可能的復合指標進行分析，根據美國世行鐵路專家David Burns和Janes公司總結的軌道交通新開工年人均收入和人口規模的曲線關系，選擇市區常住人口和人均可支配收入2個指標。2個方案的比選見表2。

表2 城市軌道交通發展條件指標方案比選分析

根據表2分析，最終指標推薦：在方案1的基礎上，考慮與81號文的銜接以及項目申報審批的簡潔性，同時，考慮城市軌道交通建設的復雜性，單憑固定資產投資總額還不能完全反映某城市建設城市軌道交通的能力。因此，發展指標可僅考慮人口和收入2個指標進行衡量，即城市市區常住人口和市轄區地方財政一般預算收入(公共財政收入)指標。發展條件指標是限定城市軌道交通發展的門檻，可作為國家審批各城市軌道交通近期建設規劃的約束性指標，一般用于初次上報新建城市軌道交通建設規劃的城市。

3.2 項目建設條件指標

城市軌道交通發展條件指標決定了一個城市是否具備發展地鐵或輕軌等系統的基本條件，但具備了發展條件，還不能反映是否能夠量力而行、科學有序和可持續發展。因此，有必要從申報的項目角度出發，對項目的建設條件進行指標研究。

從需求、可能等方面進行綜合必選分析，選擇高峰小時單向最大斷面客流量(建設項目線路系統規模指標)、線路各期客運強度(建設項目可持續發展的指標)、規劃建設期內地方政府資本金出資額占地方財政一般預算財政收入(公共財政收入)的比例以及全部出資額占城市維護建設財政性資金收入的比例(體現近期建設項目量力而行的指標)等4個指標作為城市軌道交通項目建設條件指標。項目建設條件指標主要作為近期項目必選上報和評估的參考標準，一般應用于續建軌道交通的城市。

4 結語

我國城市軌道交通發展條件由發展條件指標和項目建設條件指標兩部分組成。發展條件指標包括城市市區常住人口和市轄區地方財政一般預算收入(公共財政收入)2個指標，發展條件指標為國家審批各城市軌道交通近期建設規劃的約束性指標，一般用于初次上報新建城市軌道交通建設規劃的城市；項目建設條件指標包括高峰小時單向最大斷面客流量、線路各期客運強度、規劃建設期內地方政府資本金出資額占地方財政一般預算財政收入的比例以及全部出資額占城市維護建設財政性資金收入的比例等4個指標，項目建設條件指標作為近期項目必選上報和評估的參考標準，是對繼續建設的城市重點考察的條件。

[10] 中國國際工程咨詢公司.我國軌道交通發展規劃政策相關問題研究[R].北京：中國國際工程咨詢公司，2012.

(編輯：曹雪明)

北京交通委成立軌道辦升級地鐵管理

北京目前運營地鐵線路18條,總里程達到527km,運營管理要求提高。近期,北京市交通委成立軌道交通辦公室,將以前分散的有關軌道交通職能部門統一設置在交通委機構內。今后,如果出現軌道交通大面積延誤等情況,軌道辦將第一時間集中力量協調處置。

交通委設置了軌道交通運營監管處、軌道交通設備設施監管處、軌道交通綜合協調處、北京市軌道交通指揮中心、北京市交通執法總隊軌道執法大隊。這“三處、一中心、一大隊”組成軌道辦公室。

北京市軌道辦工作規則總體提出了27項主要工作職責,具體包括市軌道辦6項、運營監管處3項、設備設施處3項、綜合協調處6項、軌道執法大隊4項、軌道指揮中心5項,將解決職責重疊、模糊不清和交叉管理、多頭管理、管理真空等問題。

摘編自http://www.railtransit.com/20150626

Study on Indication System of Conditions for Developing Urban Rail Transit

Yang Yongping Bian Yandong Zhou Xiaoqin

(First Department of Transit Industry Development,

China International Engineering Consulting Corporation, Beijing 100048)

The problems in the existing Chinese indication system of conditions for developing urban rail transit is analyzed and a new system is proposed and selected according to demand, possibilities and building capacities. The proposed indication system is divided into two parts, that is, the indication for development and that for project building. The former includes permanent urban population and the financial budget revenue of the districts under the administration of the city governments, which should be taken as two binding indicators for the approval of short-term urban rail transit development projects; the latter should be used as the reference standards for applying and assessing short-term urban rail transit development projects, which is composed of four indicators, that is, the one-way maximum segment passenger capacity of peak hour, passenger transport intensity in different periods, the proportion of potential capital contribution from the local government to its general budget revenue as well as the proportion of all capital contribution from the local government to the financial capital appropriated to city maintenance and construction.Key words: urban rail transit; indication system; develop condition; conditions for development

楊永平，男，高級工程師，從事城市軌道交通規劃和項目咨詢評估工作，yangyp@ciecc.com.cn

國家開發銀行課題(TF2012002)

F530.7

A