新型城鎮化背景下多層次軌道交通系統構建

張國華 歐心泉 王有為 陳遠通

(國家發展和改革委城市中心綜合交通研究院 北京 100045)

新型城鎮化背景下多層次軌道交通系統構建

張國華 歐心泉 王有為 陳遠通

(國家發展和改革委城市中心綜合交通研究院 北京 100045)

軌道交通；新型城鎮化；發展規劃；制度設計；商業模式

隨著國家新型城鎮化規劃的出臺和部署，現階段中國特色新型城鎮化將著力突出并全面提高城鎮化質量。國家綜合交通運輸體系作為新型城鎮化格局的重要支撐，將在完善區際聯系、強化城市群間一體化、改善中小城市和小城鎮對外關系、引領和帶動城鎮化等方面發揮重要作用[1]。軌道交通系統(包括鐵路和城市軌道)在綜合交通體系中處于骨架地位，需要在完善城市群之間的綜合交通運輸網絡、構建城市群內部的綜合交通運輸系統和建設城市綜合交通樞紐等方面發揮主體功能。

回顧近年來我國軌道交 通的發 展，在基 礎 設 施 建設等方面已經取得了突出成績。我國已經建成全球最大規模的國家高速鐵路網，截至2014年底，國家高速鐵路運營里程突破1.6萬km[2]。另外，我國正在建立全球最大規模的城市軌道交通網，截至2014年底，城市軌道交通通車里程累計達到3 173 km。與此同時，作為軌道交通系統有機組成的鐵路和城市軌道兩張網在功能和效用上還缺乏整合，軌道交通與國民經濟、社會發展等其他領域的互動也表現不足，現有軌道交通系統發展難以適應下階段新型城鎮一體化的發展要求，也無法滿足基礎設施創新構建的需要。因此，如何在新型城鎮化背景下謀求可持續的發展道路，已經成為軌道交通發展和改革的當務之急。

1 新型城鎮化背景下軌道交通發展的挑戰

1.1 城市群發展引發城際/市郊軌道構建需求

城市群將成為我國未來城鎮化主體空間形態，實現城市群協同發展、發揮中心城市輻射功能、滿足中小城市聯系等都離不開發達的城際交通網絡，特別是城市群層面區域軌道交通系統的支撐。在城市到城市群的發展過程中，人口和功能由單一城市向城市群擴散，城市群層面的區域軌道將發揮關鍵的引導和支撐作用[3]。世界級城市群都選擇構建以城際/市郊鐵路為主體的城市群區域軌道交通網絡，建立1 000～2 000 km規模的區域軌道系統，支撐50～70 km范圍的通勤出行和100～200 km范圍的生活出行。根據日本東京的經驗，城市群區域軌道網絡線網規模需要達到城市內部軌道線網規模的7～8倍，才能夠有效實現對中心城功能的疏解，滿足城市群地區的聯系。

反觀我國，城市群發展還處于初級階段，整體協同發展水平較低。一些中心城市集中過多資源導致大城市病嚴重，中小城市則缺乏分工，城市群內部產業結構存在低水平、同質化現象，用地結構和利用效率需要提升[4]。與之對應的城際交通網絡也明顯滯后于城市群的發展需求，城市群層面的軌道交通系統構建缺失，城際鐵路、市郊鐵路、區域快線等建設滯后，既有“鐵路+城市軌道”二元模式難以滿足城市群的聯系需求。以北京、上海為代表的中心城市在構建面向50～100 km服務范圍的軌道交通系統方面還存在明顯空白，北京目前僅有1條市郊鐵路S2線在運營，日均客運量不足萬人次，而上海直到2012年才開通第一條真正意義上的市郊鐵路。

1.2 城市結構優化需要城市軌道交通予以支撐

我國人多地少的基本國情決定了城市形態將以高密度、緊湊發展模式為主，而發揮城市自身規模效應也需要進一步集中和優化城市結構。隨著城市建成區人口密度的逐步提高，進一步集約化開發需要實現土地功能高度混合和以軌道交通為代表的公共交通作為有效支撐，如新加坡在城市生長過程中，利用“軌道+快速路”為核心的骨干交通廊道構建高效生長的“中心區+衛星城”結構，通過在交通廊道沿線培育新城發展綜合中心，實現城市中心區的功能更新與結構優化。新加坡在1960—2013年，城市建成區人口密度由之前的0.83萬人/km2提高到1.52萬人/km2。

當前我國大城市還存在進一步集聚發展的空間，參照韓國首爾的人口密度，即使像深圳這樣的新興大城市，在現有城市的建成用地上還能夠再增加1/3～1/2的人口。但是需要看到，指導我國城市發展的規劃藍圖已經有不少成為“鏡中花、水中月”，在城市發展過程中對自身人口和用地規模的把握能力趨于喪失，對空間結構的整體控制能力顯著下降。服務城市的軌道交通與城市的產業、空間體系結合不夠，在規劃建設和運營管理過程中，對于城市深層次發展訴求缺少響應，大容量運輸系統在支撐城市發展方面的效能難以得到充分發揮，同時城市軌道交通自身組成單一、運行速度緩慢、換乘不方便等弊病導致其對沿線用地開發和綜合交通系統難以實現積極有效的反饋。

在經濟發展新常態形勢下，軌道交通發展任務急切，投融資壓力不斷增大，僅僅依靠政府財政投入已經很難支撐過去兩位數以上的設施投資增長速度，但是另一方面，大量的社會和民間資本卻又難以尋找長期、穩定、優質的投資渠道。因此，軌道交通發展需要改變傳統的政府主導投資、建設、運營的模式，重新界定權責主體，積極引入市場和社會力量，加快混合所有制改革，為更加多元的主體參與和更加有效的資源配置提供平臺。圖1為計劃經濟與市場經濟對資源配置的差異對比。

圖1 計劃經濟與市場經濟對資源配置的差異對比

2 新視野下多層次軌道交通的規劃應對

2.1 以城市群為平臺推動多層次軌道系統構建

在城市群地區協同發展的背景下，樹立軌道交通系統自身協同發展思維，改變既有鐵路與城市軌道交通分立格局，突破部門和地方條塊分割界限，發揮軌道交通對于構建城市群地區快速客運能力的支撐作用。從城市群層面發展協調考慮，一攬子整合高速鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、地鐵、輕軌等各類軌道系統要素，構建多層次軌道交通系統。一方面，要完善區域層面干線軌道交通系統，利用國家高速鐵路和城際鐵路系統(運營時速為200～300 km)承擔核心城市間聯系需求；另一方面，要建立市域層面軌道交通系統，利用市郊鐵路或市域快線(運營時速為60～80 km)承擔中心城市與其都市區外圍通勤、通學聯系需求；同時，需要優化市區層面軌道交通系統，搭配選用地鐵、輕軌、有軌電車等多種方式(運營時速為30～60 km)服務城市片區內部，根據實際運行時效與運輸組織要求進一步細化服務[5-6]。

多層次軌道交通系統的構建重點在于突破既有城市行政單元界限，跳出“一畝三分地”的思維定式和“以鄰為壑”的體制困境，整合不同類型軌道交通系統，加強當前發展存在缺位的城際鐵路與市郊鐵路，調整城市軌道交通規劃線網規模，突出軌道交通系統的整體組合、功能有序和分工協調，最大限度實現軌道交通基礎設施互聯互通。

2.2 以產業和空間調整為契機加強規劃間互動

在城鎮化多元發展的訴求下，軌道交通的發展絕不能僅僅就“軌道”而論“軌道”，需要聯系產業經濟規律和空間發展邏輯，協調好交通、產業、空間三者之間的關系，確保實現軌道交通價值的拓展延伸。要重點研究好交通、產業、空間三要素協同作用過程及內在作用機理，結合發展趨勢條件，以城鎮建設為載體、以優化功能分工和產業布局為重點，構建多層次軌道交通系統，實現對區域/城市空間結構優化與產業轉型升級的支撐。

一方面，加強軌道交通規劃與城市規劃、土地規劃相互協調，爭取實現軌道交通規劃與城市產業、空間發展規劃同步編制，發揮重大交通基礎設施對于城市更新與城市開發的支撐作用，實現對人口、就業崗位布局的引導和對城市中心體系的匹配，并控制和預留出軌道交通實施空間；另一方面，促進軌道交通規劃與沿線用地開發規劃的整合，推動軌道交通站點與周邊影響范圍內的土地開發統籌規劃，并推動軌道交通設施與公共服務設施、商業開發設施一體化建設，利用土地開發增值收益彌補軌道交通建設及運營成本，實現投資與收益平衡，推動交通、產業、空間一體化發展[7]。

2.3 以交通一體化為目標實現不同方式間協調

在綜合交通一體化目標框架下，進一步加強軌道交通與骨干交通系統之間的協調。區際層面軌道系統依托國家高速鐵路網絡，承擔長途運輸主體責任，通過綜合交通樞紐與航空運輸實現協作或者競爭。區域內部做強、做大城市群層面軌道交通系統，依托城際鐵路、市郊鐵路、市區軌道承擔城市群一體化客運主體責任。在貼合城市空間布局方面，軌道交通線位選擇要與道路系統統籌協調，線路可以考慮結合道路走廊集中設置，高效利用設施空間，提供較好的集散條件，但在構建區域/市域軌道深入城市內部以及市區內部軌道時，軌道交通要與高速、快速路走廊保持適當分離，讓軌道交通深入中心地區和貼近目的地設站等，以增強對客流的吸引力。

此外，進一步提升軌道交通整體運行效率，加強與綜合交通支撐系統之間的協調，確立軌道交通規劃在綜合交通運輸體系規劃中的核心地位。在一些條件合適的城市應當把軌道交通規劃作為綜合交通規劃的主體對象，統籌考慮與道路、公共交通、步行及自行車、停車等相關系統的協調，提高城市交通資源配置效率和城市交通系統服務水平，實現服務目標的提升。

3 關于軌道交通發展制度改革與商業模式創新的思考

3.1 制度設計層面改革

制度改革的核心在于轉變傳統的管理和管制思維，加強現代治理體系和能力建設。隨著投資主體的多元化和利益訴求的多樣化，過去軌道交通規劃、建設、運營由政府大包大攬的做法已不再具有可持續性。企業、公眾對于參與軌道交通發展決策的積極性不斷提高，迫切需要建立多方協商的機制，明確各方主體責任：讓政府在制定規范規則、維護市場秩序、推行創新激勵等方面發揮主導作用；讓企業在資源需求配置、推動創新實踐等方面發揮主體作用；讓公眾獲取更多參與和反饋互動的機會，形成公共決策氛圍；讓智庫機構發揮全方位的智力支持，并承擔在信息不對稱條件下的平衡者角色。圖2為政府、企業、公眾、智庫四方主體協同機制。

軌道交通發展制度改革的重點在于建立規范、完整、清晰的制度框架，通過打破既有固化的利益分配格局和分配關系，簡化審批流程、規范合作行為、提高工作效率、釋放改革紅利。制度改革成功的關鍵在于處理好政府和軌道交通市場主體之間的關系，一方面要滿足企業對于市場利益的正常追逐訴求，另一方面也要實現政府對于社會公平的合理保障，建立平等、互信、合作的契約關系，并通過法律、法規加以落實和保障。

圖2 政府、企業、公眾、智庫四方主體協同機制

3.2 商業發展模式創新

商業創新的關鍵在于讓軌道交通走出傳統的工程建設管理模式，提高交通系統對于城市資源引導配置的綜合效益，實現軌道交通由交通運輸供應者向城市生活服務者的轉變。一方面要關注投融資效率，改變一切由財政兜底的方式，按照審慎的商業原則，建立全面、完善的財務評價體系，拓展投融資渠道，實施全生命周期精算，加強項目資金長期規劃，緩解既有線路還貸、新規劃線路融資以及高額運營補貼等多重壓力；另一方面要提高項目的收益能力，加強軌道交通項目的前期策劃，通過布局統籌、設施協調、服務整合，激發軌道交通發展的價值鏈，采用“軌道+物業”、“軌道+社區”等方式進行跨界整合，分享土地溢價和地產經營收益，降低外部成本，增加內部收益。在特定條件下可以考慮突破土地的招拍掛限制，向軌道交通企業定向出讓沿線土地[8]。

商業創新的熱點在于引入社會資本，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。進一步落實國家發展和改革委在《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》中提出的要求，調整財政性資金投資方式，對競爭性領域產業存在市場失靈的特定環節，由直接支持項目改為采取股權投資等市場化方式予以支持，充分激發社會投資活力[9]。建立規范、多元、可持續的軌道交通建設投融資機制，鼓勵社會資本參與軌道交通設施建設和運營，發揮雙方優勢，緩解公共基礎設施建設的資金缺口，利用專業化機構提升管理水平，并降低運營成本，達到利益共享和風險共擔的目的。

4 結語

新型城鎮化的推進將給我國軌道交通發展帶來無限的機遇，在發展的過程中也會形成眾多的難題。軌道交通的發展需要積極把握機遇，突破難題，以城鎮化目標為核心導向，建立發展規劃新思維，立足區域的層面加強多層級軌道交通的協調構建，從跨越專業的角度考慮軌道線網與產業、空間規劃的融合銜接，依照一體化的目標統籌實現軌道交通在綜合交通體系中的合理分工，進而以制度設計改革作為引領、商業開發整合作為動力，滿足軌道交通發展的新需要。將我國的軌道交通發展與國家的新型城鎮化戰略進行深度對接，以適應新形勢下的發展要求。

[1] 國家發展與改革委員會.國家新型城鎮化規劃[R].北京,2014.

[2] 國務院.2015年國務院政府工作報告[R].北京, 2015.

[3] 國家發展與改革委員會.關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見[Z].北京，2015.

[4] 國家發展與改革委員會.京津冀協同發展規劃綱要[Z].北京，2015.

[7] 國務院.關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見[Z].北京，2013.

[8] 國務院辦公廳.關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見[Z].北京，2014.

[9] 國家發展與改革委員會.關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見[Z].北京，2015.

(編輯：王艷菊)

Construction of Multi- level Rail Transit System under New- type Urbanization

Zhang Guohua Ou Xinquan Wang Youwei Chen Yuantong

(China Center for Urban Development, National Development and Reform Commission, Beijing 100045)

The rapid development of new-type urbanization poses new challenges for the construction of multi-level rail transit system, which include the changing demands from rapid development of metropolitan areas, adjustment and optimization of cities' spatial structures and reshaping of the relationships between government and market. Therefore, it is necessary to find out a new path which could coordinate the development of industry, space and transportation system. For rail transit system, it is urgent to attach great importance to the top-level design, allocate resources rationally and reduce development cost. Multi-level rail system in metropolitan area should be developed to promote interaction between different development plans under the adjustment opportunity of industry and space and strengthen coordination of different transportation systems, including rail system, under the integration development goals of comprehensive transportation so as to reform and make innovative explorations on design and business mode for rail transit development institution for the future.

rail transit; new-type urbanization; development plan; institution design; business mode

張國華，男，博士，院長，教授級高級規劃師，從事“產業·空間·交通”新型協同規劃技術體系、基于交通的新空間經濟理論和新制度經濟理論、綜合交通樞紐整體規劃設計、多層次軌道交通體系發展規劃等新型城鎮化發展規劃領域的研究，jty_zhanggh@126.com

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