政府與市場關(guān)系三論

丁子信

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

政府與市場關(guān)系三論

丁子信

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

我國經(jīng)濟(jì)體制改革始終是圍繞著正確認(rèn)識和處理政府和市場的關(guān)系這一核心問題展開的，政府和市場的關(guān)系是貫穿我國經(jīng)濟(jì)體制改革的一條主線。在政府與市場的關(guān)系中，政府始終起著決定性作用。法治政府厘定了政府和市場的作用邊界，為市場在資源配置中起決定性作用提供切實(shí)保障，使政府內(nèi)部權(quán)力受到制約和監(jiān)督，因而成為理順政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵。

政府；市場；關(guān)系；主線

黨的十八大和十八大三中全會(huì)提出“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”的科學(xué)論斷，是對改革開放三十多年來我國經(jīng)濟(jì)體制改革理論和實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)，是政府和市場關(guān)系認(rèn)識上的重大突破。十八大四中全會(huì)進(jìn)一步提出推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，這既是全面推進(jìn)依法治國的重大舉措，也是正確處理好政府與市場關(guān)系、使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的法治保障。

一、政府和市場的關(guān)系是貫穿我國經(jīng)濟(jì)體制改革的一條主線

我國經(jīng)濟(jì)體制改革30多年的歷程，實(shí)質(zhì)上就是如何認(rèn)識與處理政府和市場關(guān)系的過程，這是貫穿中國經(jīng)濟(jì)體制改革的一條主線。①我國的市場經(jīng)濟(jì)是逐步?jīng)_突傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展起來的，因而在改革開放初期，一般是把計(jì)劃和市場而非政府和市場相對應(yīng)。實(shí)際上，計(jì)劃和市場的關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是政府和市場的關(guān)系，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，政府扮演著計(jì)劃者、執(zhí)行者的角色，市場范圍的擴(kuò)大，從一定意義上就是計(jì)劃范圍的縮小和政府權(quán)力的減少。這也是如薩繆爾森(P.A.Samulson)、沃爾夫(C. W olf)等許多西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家把與市場體制相對應(yīng)的體制稱為指令經(jīng)濟(jì)或命令體制的重要原因。

這個(gè)過程經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段，以黨的十二屆三中全會(huì)提出有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)為標(biāo)志，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上為市場打開了一個(gè)缺口。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì)，重新確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，也拉開了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。先是在農(nóng)村繼而城市改革實(shí)踐的推動(dòng)下，1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律。雖然此時(shí)不是把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同市場經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)而是同商品經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)，但實(shí)際上涉及的就是計(jì)劃與市場或政府與市場的關(guān)系。因?yàn)獒槍鹘y(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊端的改革，就是解決政府管得過多、過寬、過死的問題，讓企業(yè)有更多的權(quán)力和時(shí)間去響應(yīng)市場信號。這種改革是市場作用凸顯而相應(yīng)地政府作用削減的過程。在十二屆三中全會(huì)決定的認(rèn)識基礎(chǔ)上，1987年黨的十三大報(bào)告，就把有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制進(jìn)一步看作是計(jì)劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制，并且，計(jì)劃和市場的作用范圍都是覆蓋全社會(huì)的。顯然，這對計(jì)劃和市場關(guān)系的認(rèn)識得到進(jìn)一步深化。

第二個(gè)階段，以黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為標(biāo)志，把計(jì)劃與市場的關(guān)系看作是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。1992年黨的十四大報(bào)告指出，正確認(rèn)識和處理計(jì)劃與市場的關(guān)系是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。并首次提出使市場對資源配置起“基礎(chǔ)性作用”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)不在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，改革難以深化、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制難以建立。十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，勾畫了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。2002年黨的十六大進(jìn)一步提出：在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，把政府職能定位在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上。2007年黨的十七大報(bào)告更明確地提出從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)和市場中介組織，建設(shè)服務(wù)型政府。減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。2012年黨的十八大報(bào)告在對三十多年經(jīng)濟(jì)體制改革科學(xué)總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，要更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。使對政府和市場關(guān)系的認(rèn)識提高到了一個(gè)新的高度。

第三個(gè)階段：以十八屆三中全會(huì)提出市場在資源配置中起“決定性作用”為標(biāo)志，開啟了政府與市場關(guān)系認(rèn)識的新階段。2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在十八大有關(guān)表述的基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”將市場的“基礎(chǔ)性作用”提升到“決定性作用”，是我們黨對市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識不斷深化的結(jié)果，是政府和市場關(guān)系認(rèn)識上的新突破。它表明，經(jīng)過30多年的艱苦探索，從理論上承認(rèn)了市場在資源配置上的優(yōu)越性和巨大威力。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。這既是全面推進(jìn)依法治國的重大舉措，又是正確處理好政府與市場關(guān)系的法治保障。對我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善起著至關(guān)重要的作用。

綜上所述，我們可以得到以下三點(diǎn)結(jié)論：第一，我國經(jīng)濟(jì)體制改革始終是圍繞著正確認(rèn)識和處理政府（計(jì)劃）和市場的關(guān)系這一核心問題展開的。政府和市場的關(guān)系是貫穿經(jīng)濟(jì)體制改革的一條主線；第二，中國經(jīng)濟(jì)體制改革是一個(gè)漸進(jìn)的逐步深化的過程，每個(gè)階段的跨越都是思想認(rèn)識和市場化改革實(shí)踐的質(zhì)的飛躍，每跨越一個(gè)階段都使市場作為資源配置的基礎(chǔ)性作用得到提高，使社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善。當(dāng)然，這個(gè)過程不是直線前進(jìn)的過程，每邁出一步都要經(jīng)歷無數(shù)曲折甚至反復(fù)；第三，中國經(jīng)濟(jì)體制改革仍然在路上。實(shí)踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。特別是改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段和深水區(qū)，需要在廣度上和深度上推進(jìn)以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)的全面改革。

二、政府在與市場的關(guān)系中起著決定性作用

歷史地看，政府和市場的關(guān)系問題是與市場經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展相伴隨的。在西方經(jīng)濟(jì)理論中，政府和市場，被經(jīng)濟(jì)學(xué)家形象地喻為“看不見的手（the invisible hand）”和“看得見的手（the visiblehand）”，圍繞這兩只“手”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界進(jìn)行了長達(dá)三百年的論爭。是強(qiáng)調(diào)市場這只“手”的功能，還是突出政府（國家）這只“手”的作用，便形成了國家干預(yù)主義與經(jīng)濟(jì)自由主義兩大思潮（丁子信，1994）。在當(dāng)代，政府和市場的關(guān)系，正如有的學(xué)者指出的，是發(fā)展現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)繞不開的世界性難題（龐錦聚，2013），也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最為基本、也最具爭議的一個(gè)問題（劉世錦，2014）。所謂政府和市場的關(guān)系，實(shí)際上就是在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用的問題。

理論與實(shí)踐、歷史與現(xiàn)實(shí)都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。由于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制（仍處在完善階段）是從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌而來的，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有其慣性。特別是作為后發(fā)國家，經(jīng)濟(jì)上的趕超和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育都需要政府的推動(dòng)，這是我國實(shí)現(xiàn)三十年的持續(xù)快速經(jīng)濟(jì)增長、綜合國力（總值、人均）、國際地位等迅速提高的重要原因。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和開放程度的提高，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的弊端開始凸顯，其風(fēng)險(xiǎn)逐步積累。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的環(huán)境發(fā)生了較大的變化。過去三十年增長的各種條件已不再具備或不再完全具備，“十一五”末期，我國石油和鐵礦石的對外依存度、鐵礦石和水泥的消費(fèi)量在全球總量中的占比都超過了50%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是全球平均水平的二倍以上，土地資源和水資源供需矛盾更加尖銳，環(huán)境污染嚴(yán)重。同時(shí)，政府對市場和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，擠壓了市場空間，扭曲了市場機(jī)制，從而阻礙了市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和運(yùn)行，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。雖然近年來隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府職能發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。但是，必須看到，政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，政府的越位、缺位、錯(cuò)位問題同時(shí)并存，政府權(quán)力過大的狀況并沒有得到根本改善，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征依然比較突出，特別是在重要資源的配置上，政府仍起著決定性作用。因此，在我國，市場能否在資源配置中發(fā)揮決定性作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式能否真正轉(zhuǎn)變，首先取決于政府職能和行為的轉(zhuǎn)變。如果政府沒有恰當(dāng)?shù)囟ㄎ弧⒙毮軟]有根本的轉(zhuǎn)變、行為沒有相應(yīng)的調(diào)整，長期存在的政府職能越位、缺位和不到位并存的問題就不能根本解決，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用也就無從談起。因此，處理好政府和市場的關(guān)系，起決定性作用的是政府。①可以毫不夸張地說，政府角色的科學(xué)定位及其職能的有效發(fā)揮，是改革成敗從而是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制能否確立的關(guān)鍵。”拙著《公共物品與政府職能》，1999年版，第2頁。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，功夫在市場之外，這就是轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)行政體制改革，簡政放權(quán)，建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的有限政府、責(zé)任政府、透明政府、法治政府。

三、法治政府：理順政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵

法治是市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的重要特征，無論是市場在資源配置中起決定性作用，還是更好地發(fā)揮政府作用，最終都取決于政府是否依法履行職能，這是處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵。

首先，法治政府厘定了政府和市場的作用邊界。

市場經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐表明，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。它通過價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制引導(dǎo)資源流向最有效益和效率的部門和領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，因而是最有效率的資源配置方式。但是，市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置需要一定的制度安排，同時(shí)，市場機(jī)制在提供公共物品以及調(diào)節(jié)收入分配等方面存在市場失靈，這些都需要政府來提供和彌補(bǔ)。可見，市場經(jīng)濟(jì)不是無政府經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府和市場這兩只手有著各自的職能邊界和作用范圍。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期存在政府越位、缺位、錯(cuò)位的問題，根本原因就是政府的職責(zé)邊界不清，特別是沒有從法律上對政府的職責(zé)邊界進(jìn)行劃分。十八屆四中全會(huì)《決定》對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)行為作了嚴(yán)格的法律規(guī)定：一方面，法定職責(zé)必須為，如果有不作為或者懶政、怠政、失職、瀆職行為，就要追究法律責(zé)任。這就為解決政府職能缺位提供了法律保障；另一方面，法無授權(quán)不可為，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。如果亂作為，同樣要追究法律責(zé)任。這就為解決政府職能越位提供了法律保障。只有使政府職權(quán)法定、邊界清晰，依法履行職能，才能使政府既不能不作為、也不能亂作為。總之，從法律上給政府設(shè)定了邊界，與政府相對應(yīng)的市場也就明確了活動(dòng)邊界和空間。

其次，法治政府為市場在資源配置中起決定性作用提供切實(shí)保障。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，必須以依法保障公民權(quán)利、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約以及公正司法為前提。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還必須完善社會(huì)主義市場運(yùn)行的法律制度，創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，促進(jìn)商品和要素自由流動(dòng)、公平交易，維護(hù)公平競爭的市場秩序。這些都是政府的基本職責(zé)。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還必須依法排除政府對市場的過度干預(yù)，將錯(cuò)裝在政府身上的手真正換成市場的手，把不屬于政府的權(quán)力回歸給市場和社會(huì)。通過“權(quán)力清單”制度，明確政府能做什么，切實(shí)做到法無授權(quán)不可為，最大限度地為市場留出作用空間，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，堵塞導(dǎo)致權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的制度漏洞。通過“負(fù)面清單”制度，切實(shí)做到法無禁止即可為，最大限度地釋放市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力。只有依法管好“看得見的手”，才能用好“看不見的手”，擋住“尋租的黑手”。

最后，法治政府使政府內(nèi)部權(quán)力受到制約和監(jiān)督。

我國長期存在對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多、干預(yù)不當(dāng)、公共服務(wù)供給不足、監(jiān)管不到位、部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等問題，一個(gè)重要原因就是政府間事權(quán)劃分缺乏法律依據(jù)、政府內(nèi)部權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督。因此，必須從規(guī)范政府間關(guān)系、加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力制約和監(jiān)督入手，提高依法履職能力。一是規(guī)范政府間縱橫向關(guān)系。從縱向上，推進(jìn)各級政府事權(quán)的規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。中央政府在國防、外交、國家安全事務(wù)的基礎(chǔ)上，行使維護(hù)全國統(tǒng)一市場、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展等事權(quán)。但對于具有明顯外部性特征的公共物品如傳染病及衛(wèi)生防疫、義務(wù)教育的提供等雖原屬地方承擔(dān)的事權(quán)，亦應(yīng)劃歸中央事權(quán)。明確省及以下政府的事權(quán)范圍，列出清單，特別要強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)；從橫向上，劃分政府內(nèi)部各部門之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，切實(shí)解決職能交叉重疊、政出多門、扯皮推諉、效率低下等問題。二是加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約監(jiān)督。重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位的制約監(jiān)督，完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制和審計(jì)制度。三是全面推進(jìn)政務(wù)公開。各級政府部門依據(jù)權(quán)力清單，將政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)向社會(huì)全面公開。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開，真正將各級政府的職權(quán)置于陽光之下，置于人民群眾的監(jiān)督之下，建設(shè)透明政府和廉潔政府。

[1](美)查爾斯·沃爾夫.市場或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇[M].北京：中國發(fā)展出版社，1994.

[2]劉世錦.“新常態(tài)”下如何處理好政府與市場的關(guān)系[J].求是，2014，（18）.

[3]龐錦聚.進(jìn)一步處理好政府和市場的關(guān)系[N].光明日報(bào)，2013-12-06(11).

[4]丁子信.經(jīng)濟(jì)自由主義與國家干預(yù)主義的論爭[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，1994.

[5]丁子信.公共物品與政府職能人[M].北京：人民中國出版社，1999.

[6]丁子信.靠什么處理好政府與市場的關(guān)系[N].人民日報(bào)，2015-01-12(07).

責(zé)任編輯：王玲玲

F123.9

A

1671-4288(2015)03-0043-04

2015-05-28

丁子信（1961—），男，山東臨清人，濰坊學(xué)院教授，博士。研究方向：政府行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。