海南野生稻保護法律制度建設初探

孫倩倩

(海南大學 法學院，海口 570228)

野生稻主要生長在人口眾多的地區。由于人類活動頻繁，野生稻的生境受到嚴重干擾。我們國家的水稻產量位居世界前列，作為重要遺傳資源的野生稻資源的喪失將對我國糧食產量造成深遠的影響。因此，對野生稻遺傳多樣性的保護應得到我們足夠的重視。有兩個主要原因導致海南野生稻生物多樣性嚴重損害:一是自然因素導致的滅絕，二是人類活動的影響。

1 海南野生稻瀕危的原因

第一，生存環境損害。海南建省以來大力發展經濟，修建了大量的工廠、道路，城鎮化進程加快，大面積毀林開荒使野生稻的棲生地大面積減少。海南省崖縣、樂東、白沙、陵水等幾個縣的藥用野生稻資源已經消失了95%，嚴重瀕臨滅絕［1］。第二，生存環境質量惡化。海南省四面環海，氣候濕潤，水資源豐富，農民主要靠水產養殖和種植水稻為生，沼澤、池塘、水溝等野生稻生長地區被建成養魚池或開墾成稻田。野生稻資源生長地區的水分條件的劇烈變化以及人為因素的強干擾，造成野生稻大量減少甚至瀕臨滅絕。2011年，在調查濕地野生動植物時，在海口繞城高速公路邊的濕地里，嘉道里中國保育海南項目專家曾發現了大面積的野生稻，當時這片野生稻正揚花灌漿。一段時間后，專家再次來到這片濕地時，發現當地農民已經將這片野生稻作為牛的飼料收割了，只剩下了密密麻麻的稻茬。第三，外來物種入侵、人工種植蓮藕等活動改變了野生稻所在群落的生活環境、結構和性質，同樣致使它在群落中的優勢度下降而逐漸衰落。上世紀90年代中期，中國科學院植物研究所工作人員在對野生稻資源進行普查時發現，外來物種的入侵，如水葫蘆、茭白、蓮藕等，導致野生稻的生長點大量消失，只剩下了不到20%［2］。

2 海南野生稻保護存在的問題

2．1 海南沒有野生稻保護的專門地方性法規

由于經濟發展迅速，現行的野生植物保護的法律、法規和政府決策已經跟不上社會發展的步伐，無法滿足野生稻資源保護的需求。雖然有關部門對于現行的野生植物保護法律、法規進行了多次的解釋補充，但是對于野生稻資源的保護規定仍然不夠細致，可操作性不強。目前，我國仍然沒有頒布野生稻資源保護的專項法律、法規，并且對一些嚴重毀壞野生稻資源的案件處罰較輕，對違法行為沒有起到震懾作用，已經頒布的條例形同虛設，某種程度上放縱了破壞野生稻資源活動的發生，從而大大降低了野生稻資源的保護力度。

同時，由于野生稻的生長特點和性質較其他野生植物具有重大區別，因此對于國家及有關部門制定的針對大多數野生植物保護的法律法規，并不能充分有效地適用于野生稻的保護，并且海南野生稻的特點較其他省區野生稻的生長特點以及地理環境差異巨大，因此，制定《海南省野生稻保護條例》迫在眉睫。

2．2 海南野生稻保護經費沒有保障

由于對野生稻資源研究的資料較少，大多數人并不知道野生稻大面積消失乃至滅絕的危險現狀，因此，一直沒有引起政府和民眾的重視。資金投入少導致了野生稻資源保護的科研項目少，技術發展緩慢，再加上野生稻資源的保護在短期內產生較大的經濟效益不明顯，因此，野生稻資源的保護一直未受重視［3］。

到目前為止，中央財政只對作為國家級自然保護區的野生稻自然保護區進行撥款，地方各級政府列入財政計劃的自然保護區經費很少，海南各市縣基本還沒有將自然保護區建設管理經費列入財政預算。沒有劃為國家級自然保護區的海南野生稻資源保護點，資金投入很少，并且缺乏持續性。非國家級的野生稻自然保護區投入資金短缺，基礎設施建設以及日常監督管理嚴重滯后，給野生稻資源的保護帶來了極大的困難。同時，中央和地方政府部門雖在野生稻保護某些方向設立一些項目，但仍缺乏系統性和可持續性，項目開展也多與管理脫節，未能有效地起到支持野生稻保護的效果。目前，農業部在海南建立了6 個野生稻自然保護區，投入了400 萬元，這些資金一般是用在基礎設施建設上，對于保障野生稻資源的可持續發展是遠遠不夠的［4］。另外，至今仍沒有在野生稻研究利用方面的資金技術投入。

2．3 管理職責交叉，多部門各自為政

我國《野生植物保護條例》第八條規定，國務院林業行政主管部門主管全國林業野生植物和林區外珍貴野生樹木的監督管理工作;國務院農業主管部門主管全國其他野生植物的監督管理工作;國務院建設行政主管部門負責城市園林、風景名勝區內野生植物的監督管理工作;國務院環境保護行政主管部門負責對全國野生植物環境保護工作的協調與監督;國務院其他部門依照職責分工負責有關野生植物的保護管理工作。區縣級以上地方人民政府負責野生植物監督管理工作的部門及其職責由省級人民政府根據當地具體情況規定。由此可見，中央和地方并沒有對野生植物乃至野生稻的保護在職能上進行劃分，只有行政隸屬關系和效力上的層級遞減關系;對野生稻的保護在職能上沒有確定，只是地域上進行了分工。我國對野生稻資源的保護與管理并沒有特別指定機構，管理和保護野生稻，只是林業、農業行政主管部門眾多管理職能的其中一項，由此造成野生稻資源保護管理職責交叉、管理目標不明確及管理不到位等問題的出現。

野生稻資源大多生長在濕地，國土、農業、環境等多個部門都對其有管理權，因此，大部分海南野生稻保護區的管理存在交叉，存在利益沖突，如果出現問題，都推脫責任，影響了野生稻資源的保護。

現在，主要是農業部門承擔了野生稻的保護和管理工作，其他部門很少有參與，這給野生稻資源的保護帶來了很大的困難。特別是縣級政府缺少有力的野生稻保護力量，因體制機制的變化，管理能力不適應野生稻保護，造成野生稻在局部地區的嚴重毀損。眾所周知，只有通過農業部門、環境保護部門、國土部門等多個部門的協調，才能促使野生稻自然保護區的建立。另外，很多情況下，還存在政府、村民等多個群體的利益沖突，因此，單一部門無法推動野生稻資源自然保護區的建立。

2．4 海南野生稻資源保護方式單一

目前為止，海南省主要是通過建立野生稻原生境自然保護區對野生稻資源進行保護。海南省野生稻DNA 種質資源庫的建立非常緩慢，異位保存的苗圃規模也相當小。坐落于海南省農業科學院糧食作物所永發試驗基地的海南野生稻異位保存圃只有0．67hm2［2］，這遠遠不能滿足海南省3 種野生稻資源的保存。目前法律規定的單一的野生稻保護方式已遠遠不能滿足野生稻多元化的保護方式的要求。

近幾年，海南省相關部門雖然采取了一些相關措施，相繼建立了海南保亭、瓊海等6 個野生稻自然保護區，但是，自然保護區體系尚未完善。已經建成的野生稻自然保護區保護和管理經費嚴重不足，在管理過程中存在重大問題。包括野生稻自然保護區在內的整個海南還有1/4 的自然保護區尚未建立專門的管理機構，野生稻的保護情況依然不容樂觀。此外，野生稻自然保護區建立以后能否得到有效的管理和保護，依然是野生稻保護所面臨的嚴峻問題。例如，2010年10月，海南瓊海國家級野生稻原生境保護區遭遇洪災，2 000畝野生稻被淹，損失慘重，令人扼腕嘆息［5］。這個慘痛的教訓警示我們野生稻保護區的管理和保護對于野生稻的保護也非常重要。野生稻保護是環環相扣的，少了任何一個環節、步驟都不行。對海南野生稻自然保護區應該建立齊備的水利設施，加強野生稻保護區抵御自然風險的能力，既要防止因水患災害，又要防止因水源短缺而使野生稻生長遭受破壞的情況。

3 完善海南野生稻保護制度的建議

3．1 盡早制定《海南省野生稻保護條例》

從國家出臺的有關野生植物保護的相關法律不難看出，對于野生稻的保護多是些原則性規定，可操作性不強。例如，如果有人破壞了野生稻資源，應當采取哪種處罰措施，由何種部門進行管理，管理部門應根據什么標準進行懲處等都缺乏明確規定。針對這些問題亟需制定《海南省野生稻保護條例》地方性法規，并細化到根據毀壞野生稻的數量，規定罰款的數額;對日常管理獎懲、費用等也應作出明確規定。

條例應全面系統規定海南野生稻種質資源的收集、野生稻種質資源的鑒定、登記和保存、野生稻種質資源的繁殖和利用、野生稻資源保護和利用的國際技術交流、野生稻種質資源的信息管理以及罰則。加大對野生稻資源的保護力度，禁止在野生稻生長區域放養牲畜禽和隨意收割野生稻谷及其種苗;禁止隨意踩踏野生稻。在野生稻生長區內禁止進行取土、挖塘、挖溝等人為破壞活動。對破壞野生稻資源者，根據毀壞野生稻的數量，明確規定罰款的數額以及處罰的幅度等。

3．2 建立野生稻經費保障制度，加大資金投入

應當加大對野生稻保護的資金投入。首先，應當建立由中央財政和地方財政對野生稻資源保護固定撥款的資金投入機制;其次，銀行應當給予用于野生稻保護貸款以較低利息或貼息優惠;最后，募集社會捐贈款建立野生稻保護專項基金。上述款項主要用于野生稻種植的生產性支出，以及用于獎勵保護野生稻的合理費用支出。

3．3 明確管理部門，成立專門的野生稻保護委員會

在野生稻保護的具體運行體制上需要理順政府環境資源主管部門與其他依照法律規定行使環境資源保護監督管理權的部門之間權限關系，以明確管理權的劃分。為此，應出臺具體的管理辦法，將海南野生稻資源的保護開發利用列為海南省工作規劃，成立海南野生稻保護委員會，由海南省政府組織農業廳、國土資源廳、財稅廳、林業廳等部門抽調人員組成。保護委員會下設具體執法機構，負責宣傳野生稻資源保護的制度和相關法律法規，增強民眾對野生稻資源的保護意識;負責野生稻資源保護的規章制度以及相關獎懲制度的制定;對野生稻資源保護區進行監管;成立專門的科研機構觀察記載野生稻居群、環境和氣候因子的變化;積極應對野生稻資源突發事件;對外來考察人員考察手續進行審核、登記并對其考察活動進行全程監督;建立野生稻種質資源制度。

3．4 健全海南野生稻的保護方式

我國野生稻保護主體、程序和保護方式比較單一。當地居民生活生產與野生稻保護的沖突、野生稻保護公眾參與機制的缺乏、對政府和企業事業單位破壞野生稻的行為缺乏監管處罰機制導致了野生稻法律保護主體多元性的缺失。

第一，應對野生稻保護區的建設和管理進行具體規定。建立種質庫、種質圃，構建野生稻資源從DNA 分子、細胞、植株、種子到原生地、異地集中的保存網;明確對科研人員和野生稻種質庫、種質圃工作人員的獎勵機制，鼓勵對野生稻種質資源的研究和創新，提高海南水稻優質的新品種的研發水平。

第二，完善野生稻保護公眾參與機制，建立政府開發項目磋商程序。健全公民和民間組織參與野生稻保護的程序性法律規則。地方政府建設開發項目可能破壞野生稻的，項目主管部門應與上一級政府林業、環保部門磋商;國家建設開發項目應與國家林業部、環保部進行磋商。林業、環保部門應提出野生稻及其生長地的保護建議，項目主管部門應該采取相應措施。

第三，健全自然保護區制度。目前，海南一些有重要遺傳價值的野生稻生長區沒有設立自然保護區。搶救性的野生稻自然保護區還應建立5—10 個，并且應該改變以往只建不管的投入方式。加強現有保護區的建設和管理，進一步加強陵水、瓊海、萬寧、保亭、儋州和文昌6 個保護區的基礎設施建設，其中保亭作為唯一的藥用野生稻自然保護區需要重點保護。重點保護面積較大、生存環境特殊并且具有遺傳多樣性的野生稻生長區域，必要時應當設立野生稻自然保護區。

［1］施濟普．加強對野生稻的保護刻不容緩［J］． 園藝園林，2013，(12) ．

［2］龐漢華．建立野生稻原地自然保護點已刻不容緩［J］．作物品種資源，2005，(4) :22—24．

［3］羅偉． 保護野生植物的重要性及措施［J］． 城市地理，2014，(12) ．

［4］趙傳彬． 淺談野生植物的保護途徑［J］． 商情，2014，(38) ．

［5］毛雷．瓊海國家級自然保護區被淹沒［J/OL］．人民網海南視窗，2010，(10) ．