“進(jìn)城”農(nóng)民社會保障的基礎(chǔ)分析

朱 濤 張金花

(重慶郵電大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400065)

農(nóng)民“進(jìn)城”后面臨諸多困難，如何使得農(nóng)民樂于進(jìn)城，在城市中安居樂業(yè)，關(guān)鍵在于解決其后顧之憂，做好其社會保障的工作。但現(xiàn)行的社會保障體系還極不完善，關(guān)鍵在于對于社會保障的基礎(chǔ)沒有清晰的認(rèn)識和分析。

1 體制基礎(chǔ):中國“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”

農(nóng)業(yè)社會在向現(xiàn)代工業(yè)社會過渡的進(jìn)程中，勢必會出現(xiàn)相對落后的農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式與不斷進(jìn)步的城市現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式之間的不對稱的社會存在形態(tài)和組織形態(tài)，即“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是制約我國社會與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“藩籬”，破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”需要進(jìn)行戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革［1］。而現(xiàn)有戶籍制度和土地制度便是構(gòu)建“進(jìn)城”農(nóng)民社會保障體系的制度性制約因素。

1．1 戶籍

城鄉(xiāng)二元戶籍制度是城鄉(xiāng)實(shí)行“有差別”社會保障制度的基礎(chǔ)［2］，是“進(jìn)城”農(nóng)民社會保障缺乏的緣由。建國初期我國根據(jù)地域把戶籍劃分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，改革開放后城鄉(xiāng)二元戶籍制度局部松動最后取消非農(nóng)業(yè)戶口與農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分。《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)決定取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度［3］。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口代表公民在法律意義上實(shí)現(xiàn)身份平等，戶籍制度改革進(jìn)了一大步，為農(nóng)村居民與城市居民享受相同的社會保障提供了可能。

雖然取消了農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一，但“進(jìn)城”農(nóng)民與城市居民在就業(yè)、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障以及社會福利等方面的權(quán)利依然存在著很大的差異，權(quán)利不平等的現(xiàn)象依然存在，“進(jìn)城”農(nóng)民的不平等地位仍未改變。筆者認(rèn)為只有消除公民權(quán)利之間的差異，取消農(nóng)與非農(nóng)戶口才能算是一次成功的戶籍改革。

1．2 土地

土地制度是我國農(nóng)村各項(xiàng)制度存在的基礎(chǔ)［4］。在社會保障體系未完全建立之前，土地承擔(dān)著農(nóng)村居民社會保障的艱巨任務(wù)。多數(shù)農(nóng)村居民仍把土地視為生活的最后保障，就算在城市找到工作也不愿意放棄農(nóng)村的土地。因此，在“進(jìn)城”農(nóng)民社會保障體制還未建立的情況下，如果強(qiáng)行讓其放棄土地，會使得“進(jìn)城”農(nóng)民的生活保障處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。為此，《意見》專門指出:土地承包經(jīng)營權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，應(yīng)依法保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村居民有序地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)［3］。在《意見》中還特別強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)階段不能以強(qiáng)制農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為其進(jìn)城落戶的條件。

一言以蔽之，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民享有的法律權(quán)利，任何組織或個人不能以任何理由剝奪“進(jìn)城”農(nóng)民的土地承包權(quán)，除非“進(jìn)城”農(nóng)民自愿放棄自己所承包的土地。理應(yīng)確保“進(jìn)城”農(nóng)民的土地承包權(quán)長期不變，延續(xù)土地的保障功能。

1．3 附著在這兩者之上的城鄉(xiāng)基本保障的差異

與城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相一致，我國社會保障制度也表現(xiàn)出相當(dāng)明顯的城鄉(xiāng)“二元”特征［5］。具體而言，城鄉(xiāng)社會保障主要表現(xiàn)在社會保障覆蓋面、保障項(xiàng)目、保障水平以及籌資方式等方面存在差異。

1．3．1 覆蓋面差異大

城市經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，越來越多的城鎮(zhèn)居民被納入到城市社會保障中，覆蓋人數(shù)逐年呈現(xiàn)增長趨勢，社會保障的覆蓋率不斷提高。與此相反，由于長期以來農(nóng)村社會保障不受重視，再加上社會保障資金的缺乏，使得農(nóng)村社會保障的項(xiàng)目建設(shè)很難得以順利開展。以養(yǎng)老保險為例，截至2012年底，全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)高達(dá)3．04億人，參保率達(dá)到96．7%，而農(nóng)村居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)為4．6億人，參保率僅為64．3%。從數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受社會保障的人數(shù)覆蓋率還存在著巨大的差距。

1．3．2 保障項(xiàng)目差異大

我國城鎮(zhèn)已普遍建立起涵蓋養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險、工傷保險、城市最低生活保障和社會優(yōu)撫與補(bǔ)助等項(xiàng)目的社會保障體系。反觀我國廣大農(nóng)村地區(qū)，雖然近些年我國各級政府大力發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)，建立和完善了包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保障以及農(nóng)村最低生活保障在內(nèi)的多項(xiàng)社會保障制度，但是農(nóng)村在社會保障項(xiàng)目上仍然比較少，如生育保險、工傷保險、失業(yè)保險、住房保障以及一些社會福利項(xiàng)目沒有或者基本沒有，農(nóng)村的社會保障還處在一種明顯缺乏的狀態(tài)。

1．3．3 保障水平相差甚遠(yuǎn)

雖然近些年來農(nóng)村社會保障的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，但是在廣度和深度上還顯不夠，農(nóng)村居民的實(shí)際收益不高，人均收益金額較少，社會保障水平較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)社會保障水平。

1．3．4 籌資方式很不公平

目前我國城鎮(zhèn)社會保障制度實(shí)行的是國家、企業(yè)、個人三方共同籌資的方式，以醫(yī)療保險為例，城鎮(zhèn)居民的基本醫(yī)療保險費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)其工資的6%，個人承擔(dān)工資的2%，不足的部分由政府補(bǔ)齊。而農(nóng)村地區(qū)，則是按照“個人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以政策扶持”的方式籌集資金。盡管目前實(shí)行了農(nóng)村新型合作醫(yī)療，把籌資方式改成了政府、集體、個人三方共同籌資，但相當(dāng)一部分資金還是來源于農(nóng)民個人。

2 現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ):社會風(fēng)險

社會的變遷以及體制的轉(zhuǎn)型都必然會帶來各種社會風(fēng)險，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)感受過了這樣的社會陣痛，而中國與其他發(fā)展中國家一樣，還正處于風(fēng)險頻發(fā)時期，社會已經(jīng)累聚了大量的風(fēng)險，伴隨著這種社會變遷與體制轉(zhuǎn)型的浪潮，社會風(fēng)險還會進(jìn)一步積聚、放大，最終通過一定社會形式顯現(xiàn)出來。而社會保障就是一項(xiàng)維護(hù)社會穩(wěn)定運(yùn)行的基本社會制度。若一個國家社會保障制度出現(xiàn)了危機(jī)，必然導(dǎo)致社會風(fēng)險的產(chǎn)生。

2．1 一般的、共同的社會風(fēng)險

社會保障風(fēng)險根據(jù)其項(xiàng)目構(gòu)成可以分為“養(yǎng)老風(fēng)險”“醫(yī)療風(fēng)險”“失業(yè)風(fēng)險”“工傷風(fēng)險”“生育風(fēng)險”［6］58。社會成員因年老、失業(yè)、疾病等原因失去經(jīng)濟(jì)來源，產(chǎn)生生存危機(jī)，而我國社會保障制度又不健全，難以保證全體社會成員的基本生活，就會導(dǎo)致成員對社會保障制度不信任，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定，這是社會風(fēng)險在我國當(dāng)前發(fā)展階段的主要表現(xiàn)形式。

以“進(jìn)城”農(nóng)民就業(yè)職業(yè)分布來看，雖然所涉行業(yè)領(lǐng)域眾多，但主要集中在餐飲、批發(fā)、服裝、建筑業(yè)等行業(yè)。該社會群體與城鎮(zhèn)居民一樣，同樣面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會風(fēng)險問題。毫不夸張地說，由于生活環(huán)境的變化和工作的特殊性，“進(jìn)城”農(nóng)民相比城市居民而言，面臨的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和工傷等社會風(fēng)險往往更大。

以“進(jìn)城”農(nóng)民的就業(yè)來看，現(xiàn)實(shí)中存在著對“進(jìn)城”農(nóng)民就業(yè)歧視的現(xiàn)象，如要求“進(jìn)城”農(nóng)民就業(yè)必須提交各種證件，收取額外的費(fèi)用，等等。這就人為地提高了“進(jìn)城”農(nóng)民的就業(yè)成本，正是由于這些就業(yè)歧視行為的存在，使得相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民來到城市后不得不從事那些城市居民不愿從事的最累、最臟、最苦的工作。這些工作由于進(jìn)入和退出的門檻都比較低，也就是說，這些行業(yè)既容易進(jìn)入也容易被替代，使得“進(jìn)城”農(nóng)民的就業(yè)狀態(tài)極不穩(wěn)定，隨時都可能面臨失業(yè)的風(fēng)險。

2．2 農(nóng)民進(jìn)城后社會風(fēng)險的放大

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年中國的進(jìn)城農(nóng)民總量已達(dá)到2．69 億，并且數(shù)量會進(jìn)一步增加，其對我國城市的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，理所應(yīng)當(dāng)把“進(jìn)城”農(nóng)民納入到城市社會保障體系當(dāng)中。但從另一個角度看，把“進(jìn)城”農(nóng)民納入到城市社會保障體系中無疑給城市的社會保障體系帶來新的巨大壓力。雖然涵蓋養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險、工傷保險、社會優(yōu)撫與補(bǔ)助和城市最低生活保障等項(xiàng)目的城市社會保障體系已經(jīng)建成，但是城市居民的年老、疾病、失業(yè)、傷殘等社會風(fēng)險還沒有徹底有效化解，再加上“進(jìn)城”農(nóng)民的不斷大量涌入城市，使得這些難以化解的社會風(fēng)險不斷地放大，如就業(yè)壓力越來越大、看病就醫(yī)越來越貴、房屋居住越來越難以解決等。這些社會風(fēng)險如果不盡快得以化解，就會從可能變成現(xiàn)實(shí)，社會風(fēng)險就會轉(zhuǎn)化為社會危機(jī)，將對社會穩(wěn)定產(chǎn)生不可估量的影響。

3 權(quán)利基礎(chǔ):《憲法》規(guī)定

《中華人民共和國憲法》第四十五條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會救濟(jì)、社會保險以及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”2004年《憲法修正案》第十四條第四款規(guī)定:“國家有建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度的義務(wù)。”這里所指的社會保障制度應(yīng)包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的全國范圍內(nèi)建立健全社會保障制度，而并不是僅僅局限于城鎮(zhèn)社會保障制度。

因此，憲法是“進(jìn)城”農(nóng)民同等享受保障權(quán)的最重要的權(quán)利基礎(chǔ)，這種社會保障權(quán)是憲法與法律所賦予其的權(quán)利，任何人或組織都不能剝奪。權(quán)利的不平等是最大的社會不公，在把實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會公平正義作為價值目標(biāo)的今天，應(yīng)當(dāng)賦予“進(jìn)城”農(nóng)民平等的公民資格，保障公民享有平等的社會保障權(quán)。正如美國法學(xué)家德沃金所說的，如果政府不能夠認(rèn)真地對待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對待法律［7］270。

我國目前實(shí)行的社會保障“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”盡管具有其歷史和現(xiàn)實(shí)的合理性，但是，“進(jìn)城”農(nóng)民幾乎不享有任何社會保障權(quán)，社會保障權(quán)成為城鎮(zhèn)居民的特權(quán)的立法現(xiàn)狀是與憲法相違背的。享有平等的社會保障權(quán)并不意味著實(shí)際享有完全相同的社會保障待遇，這種待遇可以有所區(qū)別，但這種區(qū)別應(yīng)是合理的，而非一部分人完全不享有社會保障權(quán)或只享有很微弱的權(quán)利，而另一部分人享有較充分的權(quán)利。

4 資本基礎(chǔ):國家投入以及農(nóng)民個人財(cái)產(chǎn)

資金是構(gòu)建和健全社會保障制度的關(guān)鍵因素，“進(jìn)城”農(nóng)民的社會保障體制的構(gòu)建也不例外。眾所周知，社會保障制度的責(zé)任主體是國家或者政府，“進(jìn)城”農(nóng)民的社會保障既然屬于國家社會保障體系的一個組成部分，國家就負(fù)有不可推卸的保障責(zé)任，更何況農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)際上掌握在國家手中［8］。

然而，資金的短缺是“進(jìn)城”農(nóng)民社會保障體制建構(gòu)的瓶頸。由于“進(jìn)城”農(nóng)民主要從事的是城市居民不愿干的最臟、最苦也是最累的職業(yè)，這些職業(yè)的主要特點(diǎn)之一就是工資收入普遍較低，包含多種項(xiàng)目的社會保障體系所需的費(fèi)用，對于“進(jìn)城”農(nóng)民來說負(fù)擔(dān)并不輕松，甚至難以承擔(dān)。同時受到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，對于這樣一個龐大群體的社會保障資金，政府的承擔(dān)能力也很有限。基于此，“進(jìn)城”農(nóng)民社會保障的籌資渠道應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多元化，其中，基于穩(wěn)定的土地承包權(quán)基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)償可以成為“進(jìn)城”農(nóng)民社會保障資金來源的一個渠道。

對于自愿放棄土地承包權(quán)而獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)摹斑M(jìn)城”農(nóng)民，將其補(bǔ)償?shù)娜炕虿糠旨{入農(nóng)民社會保險基金。已經(jīng)在城市具有穩(wěn)定收入，并打算定居于城市的農(nóng)民可以采取這種方式;不愿放棄土地承包權(quán)并進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民社會保險個人繳費(fèi)由流轉(zhuǎn)補(bǔ)償負(fù)擔(dān);不放棄承包權(quán)且不流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民社會保險費(fèi)用個人負(fù)擔(dān)部分由用人單位從工資中代繳代扣。“這樣既保證了農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包權(quán)，消除了其后顧之憂，也實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營，更是解決了農(nóng)民工一部分社會保障資金來源問題，同時也可以促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)行土地有償流轉(zhuǎn)。”

總之，構(gòu)建面向“進(jìn)城”農(nóng)民的社會保障制度關(guān)鍵在于破除各個方面的城鄉(xiāng)二元劃分對進(jìn)城農(nóng)民的差別待遇，但不是簡單粗暴地將農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)化為市民，讓農(nóng)民住進(jìn)樓房，而在于構(gòu)建一樣的基礎(chǔ)，落實(shí)權(quán)利的平等和公民身份的統(tǒng)一。

［1］汪洋．戶籍和農(nóng)村土地制度改革是破除城鄉(xiāng)二元的兩核心［EB/OL］． http: //www． china． com． cn/news/2008-12/18/content_16972780．htm，2014-09-29．

［2］吳芙蓉．城鄉(xiāng)二元戶籍制度與“有差別的”社會保障制度分析［J］．法制與社會，2014，(15) :218—219．

［3］中華人民共和國中央人民政府．關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見［EB/OL］． http: //www． gov． cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944．htm，2014-10-13．

［4］郭甜，錢海波．進(jìn)城農(nóng)民的社會保障問題探討［J］．金融教學(xué)與研究，2005，(4) :42．

［5］杜凌坤．中國社會保障制度的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革［D］．福建:廈門大學(xué)，2009:16．

［6］張思鋒．社會保障精算理論與應(yīng)用［M］．北京:人民出版社，2006．

［7］［美］羅納德·德沃金． 認(rèn)真對待權(quán)利［M］． 信春鷹，等，譯．北京:中國大百科全書出版社，1998．

［8］楊一帆． 中國農(nóng)民社會保障制度建構(gòu)與農(nóng)村制度變遷［D］．成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010:217．