依法治國背景下公眾參與地方立法制度的思考

殷躍飛

(寧夏大學 政法學院，寧夏 銀川 750021)

我國《立法法》明確規定，立法應當發揚社會主義民主精神，體現人民的意志，保障人民可以通過多種方式參與立法活動。在依法治國的背景下，公眾參與立法活動已經成為一種趨勢。地方立法立足于地方和基層，是我國立法體系中的重要組成部分，在法治國家的建設中發揮著越來越重要的作用。但是我國公眾參與地方立法的制度仍存在缺陷，需要我們進一步地探討和研究。

1 公眾參與地方立法體制的必要性分析

1．1 公眾參與地方立法體制的相關概念分析

1．1．1 地方立法

我國立法體制中的地方立法是相對于中央立法而言的，但是，我國的相關法律中并未對地方立法做出一個規范性的定義。在法學界，因為個人的學術理念、認知程度、理解深度等方面的不同，不同的人對地方立法有不同的定義表述。本文所探討的地方立法，是指由法律授予地方立法權的地方人民代表大會及其常務委員會和地方政府在法律授權的范圍內，依據法律規定的程序制定、修改、廢止符合本行政區域實際情況的地方性法規、政府規章的活動。

1．1．2 公眾參與體制

從政治學上講，公眾的概念常與公民等同適用。但在法理學的層面上講，公眾的概念不局限于公民。為了避免將公眾主體身份與立法權的行使者相混淆，本文所探討的公眾主體包含著將立法機關排除在外的以下幾方面:一是公民。在我國，公民指的是擁有我國國籍的人。二是法人。是指依法具有獨立民事能力并承擔民事責任的在法律上人格化了的主體，它在公眾主體中占據重要比例，主要包括企業法人、機關法人等。三是其他社會團體組織，如紅十字會和一些社會慈善組織等。

從法理學層面上講，公眾參與多是指社會公眾主體在法律所允許的范圍內有序地參與管理國家和社會公共事務的權利。因此，本文認為公眾參與就是指社會公眾通過各種符合法律規定的途徑和方式參與國家政治法律的活動。公眾參與地方立法制度就是指普通公民、法人和其他社會團體組織在符合法律規范的前提下，以直接或間接的方式影響地方立法機關的立法過程和結果的體系和制度規范。

1．2 公眾參與地方立法體制的必要性分析

1．2．1 公眾參與地方立法有利于加強地方立法的正當性和民主性

公眾參與可以約束公共權力對自身利益的片面追求，建立健全公眾參與地方立法的制度，實現地方立法權力的實質性共享，可以有效地約束地方立法機關的自身利益訴求。因此，要避免地方立法機關過分追求自身利益的行為，就必須使公眾參與地方立法的權利得以保障。

1．2．2 公眾參與地方立法有利于加強地方立法的區域適應性，促進其有效實施

社會公眾是地方政治、經濟、文化的直接創造者、實踐者、體驗者，社會公眾的思維模式不同于立法機關。社會公眾以解決現實問題為出發點，更希望其實際生活可以通過地方立法達到一定的期望效果。社會公眾參與地方立法活動，可以增強地方立法的主動性和實效性，從而幫助地方立法機關制定出符合地方實際情況的地方性法規。

1．2．3 公眾參與地方立法有利于推進法治國家的建設

公眾參與地方立法實際上是一個地方立法權力共享的科學化過程。隨著科學技術條件的日益完善，立法機構進行立法信息公開的途徑也不斷增加，為公民更為廣泛地參與地方立法提供了更為方便的途徑。這種與立法機關直接面對面的參與方式，有利于構建良好的法治運行環境，進而促進依法治國的順利實施。

2 公眾參與地方立法所面臨的相關問題

2．1 公眾參與地方立法的制度缺失

2．1．1 地方立法機關的主導性地位過于絕對

在我國，各個地方的地方立法過程中，地方立法機關毫無疑問地處于整個立法過程的主導和核心位置。目前，我國地方立法機關主導性過強主要存在于以下幾個方面:第一，地方立法機關在立法過程中處于絕對性的主導地位。大多數地方都是以政府議案的形式提出地方性法規的提案的，而且絕大多數的地方性法規的起草工作也是由地方政府的相關職能部門完成的，地方政府規章也是由地方政府直接制定。第二，社會公眾是否可以參與某一地方性法規的制定過程，以及以哪種途徑和形式參與其中等問題，都由地方立法機關直接決定。第三，社會公眾的立法建議是否被采納由地方立法機關直接決定。

2．1．2 公眾參與地方立法的途徑和形式較為單一

在我國，社會公眾參與地方立法的途徑和形式并不豐富，且沒有形成系統的規劃和設計。目前由法律明確規定了公眾參與地方立法的程序和規則的途徑主要有以下幾種:第一，通過選舉產生的人大代表和政協委員代表社會公眾參與地方性法規的制定過程，這是公眾參與地方立法的主要途徑，但普通公民可以直接參與的機會很少。第二，黨和政府開設的來信來訪、領導接待日、各種不定期的座談會等，則是公眾參與地方立法的輔助途徑，這種途徑很大程度上密切了立法機關與社會公眾的關系。第三，部分地方政府制定的立法聽證規則。但是否進行聽證會是由地方立法機關決定的，而且這種形式在當下地方立法過程中適用的比例很小。

2．1．3 地方立法過程不透明，信息公開制度不完善

就整個地方立法過程而言，地方立法過程仍然是以立法機關為主導，缺乏立法的透明度。第一，絕大多數的地方性法規草案都是由政府的職能部門來起草的。第二，在立法規劃的編制過程中，人大有關立法機構主要聽取政府部門的立法意見和建議，并不注重收集社會公眾對草案的有關建議。第三，地方性法規草案的審議過程和草案的內容大多是不公開的。在依法治國的背景下，地方立法機關應當將立法背景、立法依據、立法程序、草案內容等通過各種媒介途徑盡可能地告知社會公眾，這樣才能制定出更加符合區域實際情況的地方性法規，促進法治國家的全面建設。

2．2 公眾參與地方立法的意識和積極性不足

在我國，社會公眾參與地方立法的意識和能力受到了政治、經濟、傳統觀念等諸多因素的影響和制約。盡管有一部分公民對參與地方立法懷有較高的熱情，但由于公眾參與地方立法制度的缺失，他們并不太清楚自己在整個立法過程中享有什么樣的權利，如何有效地參與地方立法活動。除此之外，就公眾參與地方立法的主體范圍而言，專家學者和城市居民較多，而占全國人口大多數的農民幾乎沒人參與。而且，公眾參與地方立法是需要精力、時間等成本的投入的，社會公眾不僅要花費時間精力熟悉草案的內容，還要通過一定的方式將其建議反饋給立法機關，但是公眾的立法建議被立法機關采納的可能性又很小，或者完全不被立法機關所重視，這樣就會削減社會公眾參與地方立法的熱情度。

2．3 公眾參與地方立法制度的經費保障不足

經過幾十年的改革開放，雖然我國經濟在整體上取得了輝煌的成就，但仍存在區域經濟發展不平衡等突出問題。由于我國正處在政治、經濟、社會的轉型期，各個方面都需要財力的投入，因此，在地方立法的經費方面更是捉襟見肘，這就導致了地方立法經費保障不足等問題。由于公眾參與地方立法活動是一種以立法機關為主要承擔者的社會公共管理活動，因此，要想保證公眾參與地方立法制度的順利實施和有效運行，就必須有一定的資金經費作為保障。從當前各地舉行立法聽證會的實際情況來看，一次立法聽證會的各項費用至少需要兩三萬元，多則需要四五萬元。如果大多數的地方性法規的制定都舉行立法聽證會，這項支出對于許多財力緊張的地方顯然是比較困難的。

3 公眾參與地方立法制度的法治要求

3．1 進一步建立健全地方立法過程的信息公開制度

地方立法信息公開是指與地方立法有關的各項內容，包含立法背景、立法依據、立法程序以及草案內容等在內的各種信息通過法律允許的途徑向社會公眾進行公告和公示。為了進一步規范地方性法規的制定過程和行為，必須建立完善地方立法信息公開制度，使廣大社會公眾真正了解立法機關正在制定的法規，進而提高地方性法規在社會公眾中的公信力和威信力。地方立法信息公開不僅是地方立法正當性的要求，更是依法治國的重要要求，地方立法機關應當圍繞信息公開的內容、途徑、方式等進一步建立和完善地方立法信息公開制度。同時，地方立法機關可以適當組織一定規模的新聞發布會，通過各種媒體媒介向社會公眾及時地公開立法信息，并且公民可以通過合法的方式查閱、復制法律所允許的有關地方立法的文件和資料，而不被收取任何費用。

3．2 進一步提升公眾參與地方立法的積極性

面對我國社會公眾參與地方立法積極性不高的問題，可以從以下幾個方面進行改進:第一，保障社會公眾參與地方立法活動的經費支出，為公眾參與地方立法活動創造堅實的物質保障。第二，增強公眾法治意識。要進一步加大宣傳力度，在全社會廣泛宣傳憲法和法律，增強公眾的法治意識，并重點著力提高社會公眾的立法參與意識，為依法治國創造良好的群眾氛圍。

3．3 進一步完善地方立法的聽證制度

立法聽證制度是在立法過程中，為了方便立法機關更好地收集、獲取與所立法規有關的意見和建議，組織有利害關系的公民、法人或其他社會團體組織進行討論發言，為立法機關制定相關的法律法規提供合理性的建議或者意見。聽證制度不僅是保障地方立法民主性和正當性的重要方式，更是直接反映社會公眾對地方立法建議的有效渠道。按照當前依法治國理念的要求，立法機關應當進一步積極推行立法聽證制度，并不斷地拓展聽證制度的形式。進一步建立完善地方立法聽證制度可以保證相關利害關系人能夠直接地面向地方立法機關陳述自己的利益訴求，增強地方立法的透明度，提高地方立法的質量，全面體現依法治國的基本要求。

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