建立城鄉統一的建設用地市場研究
——基于北京若干案例的調查分析

宋迎昌， 王建武， 倪艷亭

(1.中國社會科學院 城市發展與環境研究所，北京 100028; 2.國土資源部 中國土地礦產法律事務中心，北京 100034； 3.中國社會科學院 研究生院，北京 100102)

城市學研究

建立城鄉統一的建設用地市場研究
——基于北京若干案例的調查分析

宋迎昌1， 王建武2， 倪艷亭3

(1.中國社會科學院 城市發展與環境研究所，北京 100028; 2.國土資源部 中國土地礦產法律事務中心，北京 100034； 3.中國社會科學院 研究生院，北京 100102)

為探索建立城鄉統一的建設用地市場的實現路徑，為國家制定細化政策提供依據，以個案調查與對比分析相結合，系統梳理相關問題，認為未來建立城鄉統一的建設用地市場應該允許國家征地、農村自征自用、農村自主開發三種模式并存，國家、集體和農民收益分配大致均衡。建立城鄉統一的建設用地市場還有許多復雜的問題需要應對，為此需要系統謀劃，細化政策，應對風險。

城鄉統一；建設用地市場；土地增值收益；集體建設用地

從近三年集體建設用地研究文獻來看，學者們關注的主要問題是集體建設用地的流轉制度[1-3]、集體建設用地流轉收益分配[4-5]以及建立城鄉統一的建設用地市場[6-8]。這些研究多立足于宏觀政策層面的理論分析，缺乏對具體個案的深入解剖。黨的十八屆三中全會公報提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。新的大政方針指明了集體建設用地利用的方向，但是實現城鄉同地、同權、同價，建立城鄉統一的建設用地市場還面臨許多深層次的復雜問題需要應對。本文試圖通過北京若干案例調查分析，對建立城鄉統一的建設用地市場可能遇到的若干問題進行系統梳理，目的是為國家制定細化政策提供依據。

一、北京集體建設用地利用若干案例分析

本文選擇北京市昌平區鄭各莊村、海淀區東升科技園、大興區西紅門鎮村級工業大院綜合改造三個案例進行具體分析。

(一)昌平區鄭各莊村

1.基本概況

鄭各莊村隸屬北京市昌平區北七家鎮，是一個通過自主開發集體土地實現村莊巨變的典型案例。該村以集體企業宏福集團為投資經營主體，牢牢掌控村集體土地，實施舊村改造、農民上樓、招商引資等工程，建立了完善的村民福利保障制度，得到了一些領導和學者的肯定。

2.發展條件

鄭各莊采取的是農村自主城市化模式，其發展條件是：(1)區位條件好。鄭各莊位于北京中軸線正北,南距天安門20公里，村南七北路、村北定泗路橫貫東西，交通便利。域內還有地熱資源。這種地理位置和自然資源條件十分有利于開發房地產和發展休閑度假產業。(2)發展起步早。從上世紀90年代末開始，村帶頭人黃福水就對全村土地進行了整體謀劃和開發，抓住了發展的有利時機，取得了先發優勢。(3)市場需求旺。鄭各莊地處北京市北部城鄉結合部，經濟發展快，外來人口多，住房需求大，集體土地增值收益變現容易。

3.問題剖析

鄭各莊自主開發農村集體土地存在的問題主要有：(1)早期以不合規、不合法的手段將大片農用地轉為建設用地。(2)大量開發建設小產權房挑戰現行土地管理政策。(3)土地增值收益主要由少量的村代理人和購房者獲得，失地農民并沒有獲得相應的合理收益。(4)集體土地所有權性質對企業融資有限制，對企業長遠發展不利。(5)逃避給政府繳納土地出讓金和城市基礎設施配套費，但無償享受了政府提供的公共資源與服務。

4.主要啟示

現行法律、法規和政策，較多體現了政府的利益。村集體和農民用違法違規的代價獲取自身的利益最大化，實則是一種利益訴求的體現，由此映射出集體建設用地增值收益在政府、村集體和農民之間合理分配的重要意義。

(二)海淀區東升科技園

1.基本概況

東升科技園是海淀區東升鎮博展股份經濟合作社開發建設運營的，總規劃建筑面積約120萬平方米，它是北京市第一個由鄉鎮自主建設，所有權和收益權歸農民集體所有的科技園區。

2.發展條件

東升科技園有三個獨特的發展條件：(1)地理區位。處于中關村國家自主創新示范區的核心區，有興辦科技園區的天然優勢。(2)土地資源與經濟基礎。上世紀80年代鄉鎮企業發展遺留下來的土地資源與積累的資本成為合規合法建設科技園區的基礎。(3)政府的肯定與支持。東升科技園的發展模式得到上級政府和領導的支持，可享受全套的中關村國家自主創新示范區優惠政策。

3.發展特征

東升科技園最突出的發展特征有兩個方面：(1)自主開發集體建設用地，實行“自主投資、自主建設、自主管理”的發展模式。(2)建立農民與園區的利益連接機制，農民不僅成為合作社的股東參與分紅，而且作為合作社的員工實現了在園區的就業。

4.問題剖析

園區成立至今，在實踐中暴露出如下兩個問題：(1)自主開發經營基于集體土地的科技園區缺乏強有力的制度支持，審批手續耗時長，進展緩慢。(2)集體土地屬性導致入園企業融資困難。

5.經驗啟示

東升科技園的開發建設積累了寶貴的經驗：讓農民作為主體參與園區建設，既降低了城市建設的土地供應成本，實現城鄉共同繁榮，又切實保障了農民的土地財產權利，讓農民長期分享土地增值收益。

(三)大興區西紅門鎮村級工業大院綜合改造

1.基本概況

大興區西紅門鎮有27個行政村和14個居委會，常住人口15.4萬人，戶籍人口2.6萬人，是典型的城鄉結合部地區。村級工業大院多處于北京市的第二道綠化隔離帶中，聚集了大量的食品、服裝、金屬加工、貨運、倉庫、廢品回收等行業的小作坊、小企業、小門店，是亟待改造的地區。

2.主要特點

西紅門鎮村級工業大院綜合改造計劃是2012年啟動的，其主要特點是：(1)政府主導。北京市委和大興區委做出決策部署，西紅門鎮政府具體實施，各相關部分協調配合，形成了“用20%的建設用地指標換80%的綠化面積”的具體政策(具體為：拆除10平方公里低端的工業大院，還建2平方公里的居住與產業用地，實現8平方公里綠化)。(2)切身考慮農民利益。在保證集體土地所有權不變的前提下，由村集體出資，組建一個集體聯營公司，依據各村現在入股土地的價值所占比重，形成全鎮統籌分配、農民收益穩定增長的長效機制。(3)“騰籠換鳥”，區別對待。從產業和企業主利益出發區分對待，采取了引導、疏導、清理的不同政策，實現好的轉移留下、一般的介紹他處、小散低劣的清除。

3.問題剖析

西紅門為了吸引投資商參與改造，創造性地實行了“房地分離”政策，即土地歸農民集體所有，房屋歸投資者所有，并給投資者頒發地方認可的房屋產權證書。這項政策雖然得到了部分商業銀行融資抵押貸款的認可，但缺乏國家上位政策支持，有可能給企業經營帶來風險。

4.經驗啟示

一是目標明確。明確提出“產業升級、農民就業、人口調控、環境改善”的綜合改造目標，給利益相關者以清晰的遠景預期，得到了大多數人的理解。二是政策清晰。圍繞改造目標，提出了明確的政策口徑，各部門服從大局，共同配合，形成合力，提高了改造的執行力。三是兼顧國家和農民利益。國家得到的是環境改善、人口控制、產業升級等宏觀效益，企業得到的是發展環境優化，農民得到的是就業機會和長遠收益保障。

(四)三個案例比較

鄭各莊、東升、西紅門三個案例是在國家對集體建設用地政策并不十分清晰的背景下進行的實踐探索，它們有各自的背景條件，各自的操作手法，各自的特點，也有各自的問題和各自的風險。它們之間有共性的地方，也有差異性的地方。

鄭各莊是農村自主城市化的代表。強勢的村委會和村集體經濟組織(宏福集團)發揮了主導作用，帶頭人黃福水依靠敏銳的眼光抓住了早期國家土地管控較松的機會，依靠小產權房積累資金，滾動開發，引進企業，改善村民居住條件。后期通過編制規劃并得到政府認可，基本上化解了非法占用耕地的政策風險。但是，在集體土地上開發小產權房仍然為國家政策明令禁止，其面臨的風險依然存在。同時，在土地增值收益分配中，政府沒有任何收益，農民個人所得也很少，大部分被宏福集團(農民以土地入股，所占股比不高，集團被少數高管控制)據有，不符合十八屆三中全會提出的土地增值收益在國家、集體和農民之間實現合理分配的政策精神。

東升科技園是在集體土地上開辦科技園的典范。早期工業大院留下來的集體建設用地為合規合法開辦科技園奠定了基礎，各級政府的支持也發揮了重要作用，集體經濟組織積累的雄厚資金成了保障園區滾動開發、持續發展、牢牢控制土地資源的保障，高科技企業入駐替代傳統的低端的鄉鎮企業符合政府意圖，以現代企業制度改造的集體經濟組織(東升博展股份經濟合作社)迸發出極大的活力。為了適應國家土地政策變化，規避土地政策風險，東升科技園在保留集體建設用地與國家征地之間不斷進行抉擇。在土地增值收益分配中，政府只從二期征地中獲取了沒有溢價收入的土地出讓金，絕大部分收益歸東升博展股份經濟合作社及其股東。

西紅門是政府主導城鄉結合部改造的樣本，改造過程中較多地體現了政府的宏觀目標，即“產業升級、農民就業、人口調控、環境改善”，同時也兼顧了農民利益，在改造過程中不征地，全部保留集體建設用地，將全部土地資產股份量化到農民頭上，并打包交給農民專業合作社經營，不接受集體經濟組織以外成員以資本入股，避免大股東侵蝕農民利益。但由于農民農業合作社經濟實力有限，在土地開發過程中不得不引進有資金實力的企業合作開發(農民專業合作社出土地，合作企業出資金)，并以“房地分離”政策給合作企業辦房屋產權證(土地歸農民集體所有，房屋歸合作企業所有)，此政策雖有一定程度的創新，但給合作企業帶來了難以估量的政策風險。

三、建立城鄉統一的建設用地市場的基本思路

傳統的建設用地市場是城鄉割裂的，城市土地屬于國有，鄉村土地屬于農村集體所有。城市土地可以公開上市交易，可以作為抵押物融資貸款；農村集體建設用地只能由本村集體經濟組織的企業利用，不可公開上市交易，更不能作為抵押物融資貸款。城市土地開發有完善的規劃建設審批程序，農村集體建設用地規劃建設審批體系不完善，與國有建設用地待遇不平等，很難合規合法開發利用。城鄉建設用地市場的二元結構決定了城鄉建設用地同地不同權、不同價，農村集體建設用地增值收益獲取的唯一合法途徑是征地轉為國有，但征地補償標準太低，導致農民對征地多有抵觸心理。以隱形流轉方式獲取土地增值收益又面臨著規劃政策調整風險。

結合國內學者的研究成果和本文的案例分析，筆者認為城鄉建設用地市場不統一的根源是土地增值收益分配制度設計不合理。國家征地保障的是政府的收益，設計出來的城鄉二元土地利用市場恰好是保障政府收益最大化的工具。設想一下，如果農村集體建設用地像國有建設用地那樣可以在一個市場下公開交易，不必經過國家征地環節，政府收益最大化的愿望就會落空。同樣，從另一個極端的角度來看，農村集體自主開發利用集體建設用地，將土地增值收益全部據為己有，但無償享受社會提供的公共資源和服務，也是不合理的。這兩種情形由于土地增值收益分配不合理，都無助于建立城鄉統一的建設用地市場。

據此，筆者認為城鄉統一的建設用地市場必須建立在土地增值收益在政府、村集體和農民合理分配的基礎上，具體手段就是放權讓利，放權即允許農民在符合規劃和土地用途管制的前提下參與城鄉建設，允許農民主導集體建設用地開發利用，讓利即把土地增值收益的一部分讓渡給村集體和農民。具體來說，未來建立城鄉統一的建設用地市場應該允許國家征地、農村自征自用、農村自主開發三種模式并存，國家、集體和農民收益分配大致均衡。其實現路徑如下：

第一種路徑：提高國家征地補償標準

十八屆三中全會公報提出嚴格界定公益事業用地，縮小征地范圍，規范征地程序。從政策上說，將來國家動用公權進行征地的范圍將大大縮小，公益事業用地仍然要依賴國家征地。問題的核心是按現行征地拆遷補償標準給農民的補償太低，實質上是讓農民承擔了公益事業用地成本，對農民來說很不公平。建立城鄉統一的建設用地市場，讓農民公平地獲取土地增值收益應得的份額，應該大幅度提高征地拆遷補償標準，或者用市場價格向農民征地。據此，國家應該修訂征地拆遷補償條例，完善征地拆遷程序。

房地產開發按目前政策只能使用國有建設用地，在集體建設用地上開發房地產歸屬為小產權房，為政策明令禁止。因此，房地產開發也必須走國家征地的程序。作為經營性用地，政府從農民手中征用的房地產用地也應該遵循市場經濟原則，按市場價格向農民征收。

第二種路徑：允許農村自征自用集體建設用地

所謂自征自用，是指村集體經濟組織通過國家征地程序將手中的集體建設用地轉性為國有建設用地，并以協議價格向政府支付土地出讓金。土地出讓金的溢價部分(沒有經過公開招拍掛程序)隱形返還給村集體經濟組織。實質是政府將國家征地享受的部分土地出讓金收益返還給村集體經濟組織，提高了集體經濟組織享受的份額。這種模式一般適用于城鄉結合部地區商業開發(占用流動資金較多，有用土地抵押融資貸款需求，近期集體建設用地有較多開發限制)的土地，它與目前國家對經營性用地必須走招拍掛程序的規定相抵觸，但為了保障農民發展權益，可以作為國家實行城鄉同地、同權、同價前的過渡政策。據此，建議國家調整經營性土地招拍掛政策，允許村集體在政府監管的前提下通過協議自征自用集體建設用地。

第三種路徑：鼓勵農村自主開發集體建設用地

十八屆三中全會公報提出農村集體建設用地與國有建設用地同地、同權、同價，可以在一個市場上市公開交易，這意味著農村集體經濟組織可以自主開發利用、轉讓、租賃、抵押集體建設用地。因此，農村自主開發集體建設用地將成為市場的主流。問題的核心是，農村自主開發集體建設用地，政府代表社會承擔了公共資源及其服務的成本，但沒有獲得相應的土地增值收益。據此，在設計建立城鄉統一的建設用地市場政策時，應該考慮以稅收的形式向農村集體建設用地(針對所有權)征收土地增值稅，可以采用從價或從量辦法按年度征收，具體標準應該考慮與國有征地和自征自用兩種模式大致均衡。需要做的基礎工作是，集體建設用地合規合法認定，確權登記，頒發所有權證和使用權證。需要應對的風險是土地出讓金收入大幅下滑可能帶來的不確定性后果。

總體看，建立城鄉統一的建設用地市場是一場傷筋動骨式的革命，不僅要求政府拿出勇氣放權于民，還利于民，還要求政府進行自身改革，創新土地管理理念，完善土地規劃管理機制和程序，出臺土地增值收益在政府、集體和農民個人之間合理分配的綜合配套政策，同時也要積極應對由此帶來的各種政策風險和挑戰，比如減少國家征地可能帶來政府土地出讓金收益大幅度下滑，政府在城市邊緣區規劃的產業園區有可能建立在集體建設用地上，農村自主開發集體建設用地如何有效經營管理，既保護農民利益，同時又體現政府規劃意圖等等，這些問題都是細化建立城鄉統一的建設用地市場政策時需要考慮的。

[1]吳春岐，李嘉.我國集體建設用地流轉制度研究[J].中國房地產，2013，(4):9-20.

[2]梁琳.我國宅基地使用權流轉制度研究[J].青海社會科學，2012，(5):30-32.

[3]孫鵬，謝慧陽，李任舟.集體建設用地流轉的風險與控制[J].中國不動產法研究，2013,8:141-163.

[4]王文.集體建設用地流轉收益分配政策研究[J].中國土地，2011，(12):41-42.

[5]劉瑤，盧炳克，潘瑩.集體建設用地使用權流轉的利益分配研究[J].現代商業，2012，(8):87-88.

[6]張合林，賈晶晶.我國城鄉統一建設用地市場構建及配套政策研究[J].地域研究與開發，2013，(5):119-127.

[7]陳燕.城鄉建設用地市場一體化的突破點及模式選擇[J].福建論壇(人文社會科學版)，2012，(12):31-37.

[8]戴偉娟.建設城鄉統一的建設用地市場的模式比較[J].經濟體制改革，2011，(2):11-15.

(責任編輯：沈松華)

On the Establishment of Unified Urban and Rural Construction Land Market: A Case Study in Beijing

SONG Ying-chang1, WANG Jian-wu2, NI Yan-ting3

(1.Institute for Urban and Environmental Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100028, China； 2.China Legal Affairs Center of Land and Minerals, Ministry of Land Resources of People’s Republic of China, Beijing 100034, China;3.Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100102, China)

This paper aims to explore the way in which the unified urban and rural construction land market can be achieved, and also provide the government with the basis for enacting the policy. Based on the investigation and analysis of the case, several related problems are to be discussed. The results show that the coexistence of three models, including national land acquisition, rural self-acquisition-self-utility and rural independent development should be all permitted; and the profit distribution among nation, the collective and famers should be balanced. In order to establish a unified urban and rural land market, it is necessary for us to make a systematic plan and refine the policy so as to cope with risks.

Urban and rural unification; construction land market; incremental value of the land; collective construction land

2014-11-19

宋迎昌(1965-)，男，山西大同人，中國社會科學院城市發展與環境研究所所長助理、研究員、博士生導師，主要從事城鎮化、城市規劃、城市治理、城市可持續發展等研究；王建武(1972-)，男，江西吉安人，國土資源部中國土地礦產法律事務中心副研究員、博士，主要從事國土資源管理研究；倪艷亭(1985-)，女，山東泰安人，中國社會科學院研究生院城市發展與環境研究系博士研究生，主要從事城市經濟學研究。

F 301.24

A

1674-2338(2015)02-0108-05

10.3969/j.issn.1674-2338.2015.02.013