城鄉流動人口結構分層與基本公共服務供給的結構優化

楊剛強，孟霞，王艷慧

（1.武漢大學中國中部發展研究院，湖北武漢 430072；2.中國地質大學（武漢），湖北武漢 430074）

·社會建設研究

城鄉流動人口結構分層與基本公共服務供給的結構優化

楊剛強1，孟霞2，王艷慧1

（1.武漢大學中國中部發展研究院，湖北武漢 430072；2.中國地質大學（武漢），湖北武漢 430074）

基于城鄉流動人口特征形成的人口結構：農村非流動人口、返鄉流動人口和城鎮常住流動人口，對社會公共服務資源的需求具有鮮明的群體性特征。現有公共服務資源供給的數量與質量、結構與模式、效率與公平與城鄉人口結構變動不相適應，存在明顯結構性矛盾。應加大財政投入力度和優化投入結構，推進社會公共服務供給主體和方式的多元化，加快體制機制的創新，推進城鄉基本公共服務均等化，實現與城鄉流動人口結構變動相適應的基本公共服務供給格局。

城鎮化；人口結構；基本公共服務供給

一、引言

大規模人口流動是我國城鎮化快速推進階段最顯著的人口現象，已成為推動社會結構調整、公共服務資源優化配置的重要因素。長期以來，我國受城鄉二元體制和制度因素的制約，以及城市偏向政策的影響，形成了城鄉差異化的公共服務供給機制和成本分擔機制，使得城鄉基本公共服務存在較大差異，出現了城鄉公共服務各自所占有的社會資源份額與城鄉人口比例不對稱的格局。[1](P6-12)與人口流動不相適配的城鄉公共服務資源配置格局，將嚴重影響人口流動的行為決策和社會的和諧穩定。

現有關于人口流動與城鄉基本公共服務配置關系的研究，主要集中在以下兩個方面：一是基本公共服務差異對人口流動的影響。基本公共服務差異是影響對流動人口作出長期轉移決策的重要因素，但基本公共服務資源的有限性和配制方式，決定著人口流動的方向和流動人口的結構。一方面流動人口具有流動性選擇特征。流動人口除為獲得更好的經濟收入外，他們對基本公共服務有著較高的支付意愿。即流動人口除了理性地選擇更好收入外，還會出現尋租的行為，也就是僅僅為了不同的生活方式、不同的福利待遇而流動和遷移。受城鄉基本公共服務配置的空間差異影響，大量的農村人口向城市轉移，并呈現家庭化、長期化趨勢。但也有學者認為，城市基本公共服務的不均等化阻礙了農村人口向城市的流動。[2](P146-150)另一方面流動人口具有明顯的人口學特征。基于不同個體特征和家庭特征的城鄉人口流動，將引起城鄉人口的結構分層。人口結構可用多種方式來表征，如性別結構、年齡結構、教育結構、職業結構、城鄉結構等。由于人口

的異質性，以及家庭稟賦和家庭結構的差異，使得城鄉流動人口結構的分化呈現出具有相似的群體性特征，總體而言形成三個類型的人口結構：農村非流動人口、返鄉流動人口和城鎮常住流動人口。城鄉間具有不同人口結構特征的流動人口，其對公共服務的需求呈現出明顯的異質性特征。

二是人口流動對于自身及其他社會群體享有公共服務的影響，尤其是農村勞動力轉移對農村留守人口的影響等。首先，人口流動對人口流入地的公共服務支出帶來了深刻的影響。隨著城市非本地戶籍常住人口的增加，會降低當地醫療衛生、教育、社會保障等這些以戶籍為分配依據的公共服務平均支出水平，導致當地基本公共服務供給總量不足和結構失衡。同時，也降低了人口流入地居民享有基本公共服務的總體效應。而與城市本地戶籍居民相比，農村遷移人口或農民工參與社會保險，享有城市醫療衛生、教育等公共服務的概率仍然很低，而這種參與度又與他們所從事的職業緊密相關。[3](p29-42)其次，農村勞動力轉移對農村非流動人口的健康、衛生資源配置也產生了重要影響。就農村家庭留守老人的健康而言，存在顯著的促進作用，即農村勞動力轉移對農村留守老人健康的正向影響大于負向影響，但在農村養老公共服務缺失的條件下，農村勞動力轉移對留守老人健康的不利影響也不容忽視。[4](p21-31)就學齡兒童的健康而言，父母外出打工對6-18歲學齡兒童健康有顯著的負面影響，特別是母親外出打工對留守兒童健康的負面影響較為顯著，[5](p136-149)盡管外出收入增加對孩子健康狀況有顯著的正向影響，但難以抵消勞動時間增加所帶來的負面效果。[6](p95-102)此外，由于人口流動的健康選擇效應與城鄉流動經歷的內在健康損耗效應共同發揮作用，影響著城鄉常住居民的健康差異。在戶籍限制真正消除之前，城鄉人口流動不可避免地將一部分健康風險和疾病負擔轉移給農村，一定程度上加劇了城鄉衛生資源配置與需求的矛盾。

人口流動與基本公共服務配置的相依關系意味著，大規模的人口流動必然會對人口流出地和流入地基本公共服務供給的有效性產生明顯的影響。現有文獻從供給和需求的角度都已經注意到，流動人口對流出地和流入地及其所在地居民在教育、衛生、健康等公共服務資源配置方面的影響。但是，很少有研究從人口結構的視角分析城鄉人口流動形成的不同人口結構特征與基本公共服務資源配置問題。

二、城鄉人口結構分層及其對公共服務需求

由人口流動形成的城鄉不同人口結構，其對基本公共服務的需求呈現出明顯的差異性特征。現階段城鄉人口流動的過程中缺乏相應的配套設施，通過流動人口對公共服務的選擇效應和流動經歷對公共服務的內在損耗效應，使得人口結構變動與公共服務資源配置的結構性矛盾更為明顯。

（一）農村非流動人口特征及其公共服務需求。

由于城市生活成本高、小孩上學難等問題阻隔，以及婦女在城鎮就業中的弱勢地位，農村家庭舉家外出的困難增大，使得農村非流動人口主要以婦女、兒童、老人為主，形成了“空巢婦女”、“空巢兒童”、“空巢老人”三位一體的“空巢村”人口結構。據第三期中國婦女社會地位調查數據顯示，農村非流動人口中女性占有較大比例，達到54.88%，非流動人口的平均年齡為39.16。[7](p46-63)將非流動人口按“17-30歲”、“31-45歲”、“46-60歲”、“61歲及以上”分組，務農者以46歲及以上為主，占全部務農者的60.6%。其中61歲及以上的占全部務農者的14.1%，17-30歲務農者占全部務農者的12.2%。[8]

非流動人口結構的分化，進一步加劇了農村公共服務資源配置的結構性矛盾。首先，傳統的家庭保障模式，已不能適應現代風險社會的挑戰。由于身體素質下降和精力不足，農村老年人口相對于青壯年人口而言更容易過早地面臨醫療、養老的困境。雖然我國實施了新農村合作醫療保險、新型農村社會養老保險、貧困人口醫療救助等，但是由于醫療衛生等資源配置的不均衡及相關體制和運營機制的不完善，使得醫療服務的可及性、醫療保險和養老保險的保障水平有限。有研究表明，新農合實施顯著提高了高收入農民的健康水平，但對低收入參合農民的影響不顯著，加劇了農民健康的不平等，[9](p58-75)并具有效率不高，影響有限，[10]以及道德風險的傾向。[11](p110-114)因此，迫切需要在醫療保險、養老保險等領域建立完善的國家社會保障體系。其次，農村留守兒童的受教育需求與教育設施配置不均的矛盾突出。據調查顯示，超過50%的空巢兒童不能和父親一起生活，有近40%的和祖父母一起留守，[12](p51-54)他們對良好的教育環境充滿渴望。由于農村公共品供給的規模效應空間受限，使得公共服務供給利益遞減，教育等公共服務設施的供給效率低

下，留守兒童的教育弱化和中途輟學的情況有所增長。在弱勢的教育環境下，空巢兒童面臨嚴重的成長問題。最后，農村公共服務供給與非流動人口的公共服務需求矛盾明顯。公共品的供給除了政府主導作用之外，還離不開廣大村民的參與。隨著大量人才外流和資本進城，農村公共積累能力被削弱，鄉村治理由于主體缺失，農村公共品的供給主要取決于政府官員的個人偏好。在供給總量不足的情況下，更呈現出公共產品供給結構失衡和供給的偏差。

（二）返鄉流動人口特征及其公共服務需求。

農村人口遷出和回流是相伴的社會現象。我國農村遷移人口是收入和消費與長期保障或者養老保障相分離的特殊群體，他們在城市里賺取工資并在城市消費，但還是需要農村家庭為其提供保障支持系統。[13]當流入到城市的農村勞動力在城市中的生活條件并沒有得到改善，或者遷移者家鄉有更好的投資機會時，他們往往會作出返鄉的決定。[14](p157-181)

返鄉者具有明顯的個體特征和經濟社會特征。調查統計表明，返鄉者的平均年齡為36歲，低于農村非流動人口；性別比最高，這與過去幾十年城鄉流動人口中男性多于女性有關。其平均受教育程度明顯低于城鄉流動人口，但高于農村非流動人口。有86.19%的返鄉者依然從事生產勞動，從事職業比較單一，主要集中于大農業生產、生產運輸和設備操作，但返鄉者從事生產勞動的比例低于農村非流動居民，收入高于農村非流動人口、低于城鄉流動人口。[7](p46-63)對于流動人口來說，他們是從自己的預期收益、發展目標、生活安排等出發，有差異地選擇對城市的認同和融入，當對城市不滿意，或是能夠尋找到更好的發展機會，或是自己的生活目標發生改變時，就會再次流動或者返回農村。[15](p108-112)一方面，由于流動人口就業的不穩定性，限制了企業對其進行職業培訓的動力，而流動人口相對較低的經濟收入和自身對城市預期的不穩定性，使其本身對人力資本投入的意愿和能力都不足。同時，大量的流動人口往往在職業階梯的底端、非正規部門就業，處于短期用工的狀態，其在獲得經濟收入的同時，也消耗了自身大量的健康積累。另一方面，流動人口在城市社會福利和服務體系中處于邊緣化位置，在自身健康狀況明顯變差、年齡較高后，或受農村非流動家庭結構、家庭稟賦變化的影響，他們更傾向于返回戶籍所在地農村，以節省醫療費用和生活成本，尋求社會和家庭支持。

因此，返鄉流動人口對公共服務需求有著明顯偏向性，他們既對醫療衛生、養老、農村社區文化等生活型公共品供給有著強烈的渴望，也對適宜于務農、務工或經商的生產型公共服務有著強烈的需求。同時，內生于流動經歷的各種因素對返鄉者的健康等具有損耗作用，通過返鄉這一選擇機制，將相應的基本醫療和養老等公共服務供給負擔轉移給農村，客觀上增加了農村基本公共服供給的脆弱性，加劇了農村醫療衛生等公共服務資源的供求矛盾。

（三）城鎮流動人口特征及其公共服務需求。

城鎮流動人口已經成為我國城市常住居民的重要組成部分，農民工已成為我國產業工人的主體。城鎮流動人口呈現明顯的青壯年主體性，新生代農民工成為絕對主力。根據我國第六次人口普查數據對遷移人口的規模進行估計，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2.61億人，不包括市轄區內人戶分離的人口為2.21億人。[16]城鄉人口流動中能夠克服各種制度性障礙和現實困難、進入并保留在城市勞動力市場中的，往往是健康的青壯年勞動力，其一般平均年齡結構較低、經濟活動參與比例較高。[7](p46-63)有研究表明，城鎮流動人口的平均年齡為32.10歲，比農村非流動人口和城鎮人口平均年齡低7-8歲。據2013年全國農民工監測調查報告顯示，1980年及以后出生的新生代農民工12528萬人，占農民工總量的46.6%，占1980年及以后出生的農村從業勞動力的比重為65.5%。[17]他們具有較高的受教育程度、就地消費傾向和參加社會保障的比例，但他們也面臨著新的城市二元結構。如大量的城鎮流動人口雖然被統計為城鎮常住人口，但非本地戶籍城鎮流動人口難以獲得與當地戶口居民同等條件與待遇的教育、醫療、住房保障、社會保障等服務，使他們并沒有真正成為所在城市的居民，而成為城鄉、地區間巨大的流動群體。

同時，由于我國公共服務配置缺乏稅收調節和價格引導，地方政府的財力難以負荷人口激增而產生的公共支出，造成人口變動與社會公共資源配置的不協調、不匹配、不均衡等矛盾和問題。一方面，大量城鎮流動人口的增加，導致部分區域社會基本公共服務資源有效供給不足。人口規模的持續增加，對城市道路、橋梁、公園、廣場等城市公共設施，

以及教育、醫療、文化、住房、養老等社會公共資源的剛性需求不斷增大，導致城市明顯的擁擠效應。雖然政府將流動人口的公共服務納入本地財政，不斷加大社會公共服務的財政投入，但相對于人口規模的快速增加，社會公共服務資源的供給相對滯后，既降低了城市人口人均公共服務的水平，也降低了社會的總體福利效用水平。另一方面，大量城鎮流動人口空間流動，加劇了社會公共服務資源配置的結構性矛盾。公共服務可劃分為兩類：第一類是以戶籍來區隔的公共服務，戶籍具有決定居民能否得到公共服務，或者得到多少數量服務的甄別功能。第二類是不以戶籍來區隔的公共服務，流動人口可不受身份限制進行消費。[18](p56-63)受當前社會公共服務供給模式的制約，第一類社會公共服務資源無法通過市場的激勵提高其配置效率，其可及性、可獲得性較差。第二類社會公共服務資源可以通過城鎮流動人口的需求偏好表達機制，有效激勵社會主體參與供給，通過貨幣化方式滿足城鎮流動人口的公共服務需求。兩種社會公共資源配置機制的差異，導致兩類公共資源間配置的結構失衡。同時，區域經濟發展水平和城鎮流動人口收入水平的差異，導致公共服務資源配置的區域結構失衡和群體分化。

三、城鄉人口結構變動與基本公共服務資源供給存在的矛盾

人口結構的變動會直接影響到個體的收入水平和消費偏好，進而導致個體消費水平和消費結構的變化。以人口結構分層為基礎形成的具有相似特征的群體，其對社會公共服務資源的需求具有鮮明的群體特征，并具有明顯的“福利剛性”。受我國制度性約束和市場機制不完善的影響，我國基本公共服務供給難以滿足城鄉人口結構變動引致的需求，二者存在明顯的供需矛盾。

一是人口結構變動與公共服務供給數量和質量的矛盾。在人口自由流動的情況下，如果地區間或城鄉間公共服務水平存在差異，那么受不平等對待的人就會選擇“以足投票”，引起人口分布格局和規模的變化，加大了對流入地基礎設施、教育、住房、醫療衛生等供給總量的壓力。同時，社會公共服務資源具有較高的收入彈性，流動人口收入水平的階梯型差異，對基本公共服務的需求呈現結構性分層，且隨著收入水平的提高，使得原有的消費模式升級，他們傾向于享受更高的生活水平和更好的醫療、社會保障的公共服務。

二是人口結構變動與公共服務供給結構與模式的矛盾。一方面，人口結構的分層形成了差異化的群體，人口結構的多元化對公共品需求呈現出多樣化。如不同年齡段人口具有差異性的消費結構，老年人口的增加會加大對醫療保健、養老、護理以及生活服務等基本需求，而青年人口比重的提升會導致住房、就業需求的提高。人口城鄉結構變化的城鎮化趨勢，使城鄉失衡的公共資源配置結構性矛盾更加突出。另一方面，流動人口對公共產品需求呈現的多樣化結構特征，加快了對公共品供給模式變革的進程。原有的以政府為主體自上而下的公共資源配置模式，受政府財政資金積累程度、需求多樣化的影響，社會公共資源配置長期面臨著供需不平衡的矛盾。迫切需要建立由政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，以扭轉政府在公共品供給上的錯位、缺位、越位現象，以適應人口結構變動引發的多樣化需求。

三是人口結構變動與公共服務供給效率與公平的矛盾。使城鄉居民獲得與經濟發展水平相適應、均等化的基本公共服務，是我國社會公共資源配置的目標，也是我國社會公平和正義的必然要求。我國正處于社會轉型時期和城鎮化快速發展時期，城鄉區域人口流動更加頻繁，客觀上要求社會公共資源的合理配置和公共服務的有效供給，對公共資源配置效率和居民對公共服務享有公平提出了新要求。政府在社會公共品供給中處于主體地位，但在市場運行機制之下，政府不可能也不應當完全替代市場而存在。由于政府自身財政體制、社會保障制度等不完善，特別是我國人口結構的快速變動，以及與之相伴的需求的多樣化，如果全部由政府承擔公共服務的供給，既會增加政府的負擔，也不能充分調動社會資源達到最優效果，使得公共服務供給往往具有低效率與低質量。同時，在流動人口公共品偏好表達機制不完善的情況下，政府自上而下的公共品供給模式，容易導致公共品供給的地區差距和群體分割。因此，適應人口結構變動的社會公共資源配置，應在堅持政府負責的前提下，充分發揮市場機制作用，鼓勵社會力量參與，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化。

社會公共資源配置不適應人口結構變動的傳

導機制主要通過基于制度內的約束和制度外的市場機制來實現。制度內約束主要體現為我國就業制度、教育制度、住房保障制度、社會保障制度等公共服務供給體系不完善，使得社會公共資源的規劃及資源配置與人口結構變動的關聯度不夠，導致公共服務享受不均。同時，社會公共資源管理體制機制的滯后，造成公共服務資源配置部門分割和地區分割，導致社會公共服務地區和群體的配置不均衡。制度外因素主要是社會公共資源市場作用機制的不完善和公共服務資源供給主體的單一，難以滿足流動居民對公共產品的多樣化、個性化需求。同時，政府財政投入不足，或財政投入公共服務領域的結構偏差，都會引起人口結構與社會公共資源配置不協調的問題。因此，與人口構成和空間變動及居民多樣化的需求相比，我國社會公共資源的配置在一定程度上還存在著不匹配、不協調、不均勻等問題。[19]

四、適應城鄉人口結構變動的公共服務資源供給政策建議

改善基本公共服務供給的有效性，緩解城鄉流動人口公共服務需求與供給的不協調問題，既需要總體的制度設計和政策調整，也需要分類科學配置不同流動結構對公共服務的需求。

（一）加大財政投入力度和優化投入結構。

人口流出地和流入地公共服務資源總量和質量的提升，有賴于一定的物質積累。一方面應加大財政投入的力度。建立與城鄉、區域經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，推進實施按照地區常住人口安排基本公共服務支出，解決大量人口流入地資源短缺、生態環境破壞、住房交通擁擠、教育醫療資源不足等公共服務供給不足問題。另一方面要進一步優化財政投入的結構。適應人口結構變動對公共服務需求的空間結構、群體結構，提高公共財政投入的針對性和投入效率。加大農村養老、醫療、教育、基礎設施建設等基礎保障型的投入，調整傳統的公共品供給結構，變過去重有形公共品供給到有形公共品和無形公共品協調供給，變重生產型公共品供給到生產型公共品和生活型公共品并舉，[20](p92-95)更好適應農村非流動人口和返鄉流動人口對公共品需求偏好的變化。進一步細化財政轉移支付同城鎮流動人口市民化的掛鉤機制，加大城市人口集聚區內流動人口子女上學、就業、住房保障、醫療衛生等投入力度，提升人均公共服務水平，改善城市常住人口的總體福利。

（二）推進社會公共服務供給主體和方式的多元化。

流動人口多樣化的公共服務需求，需要多元的供給主體和供給方式，以解決公共服務供給的效率和公平問題。一是要構建以政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式，實現各公共服務供給主體在不同層次、不同領域供給的優勢地位。拓寬公共服務供給的成本分攤機制，形成針對城鄉流動人口公共服務需求全覆蓋的公共服務供給格局，提高不同人口結構群體對公共服務需求的可及性和可獲得性。二是發揮市場機制的作用，實現公共服務的貨幣化。建立公共財政對社會組織的資助和獎勵機制，保障社會組織依法享受稅收優惠待遇，鼓勵和引導社會資本參與基本公共服務設施建設和運用管理，舉辦醫療機構和參與公立醫院改制，推動社會資本興辦養老和托老等服務，實現基本公共服務多元化供給，最大限度地推進社會協同和公眾參與，以滿足快速城鎮化進程中城鄉流動人口多樣化的公共服務需求。

（三）進一步加快公共服務供給體制機制的創新。

人口結構變動與投資、消費、經濟增長密切相關，“在關注人口總量控制的同時更應關注人口的流動，以便更好地適應市場人力資源配置的內在需求”[21]。配置適應人口結構變動的公共服務供給機制，需要加快相關領域體制機制的整體配套改革，尋求新的公共服務供給結構與模式。我國的戶籍制度備受詬病，成為影響我國人口流動和公共服務資源配置的重要制度性障礙。創新人口管理，加快戶籍制度改革，完善細化不同類型城市落戶的條件和政策，逐步弱化其“城鄉二元結構”、“城市新二元結構”的功能，剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉差別權益，如教育和培訓權利、醫療衛生權利、社會保障權利、居住權利等，努力實現農業轉移人口落戶城市與其相關權益同落地。但也有研究表明，在有的基于單一城市的研究中，城鄉分割已經不再是造成非農業戶口外來市民和農民工收入差異和參加社會保險差異的重要因素，這表明我國城市流動人口問題在很大程度上是一個區域均衡發展問題，而不是一個單純的重新定義制度規則問題。[3]因此，我國基本公共服務更重要的是加快完善城鄉就業制度、醫療衛生制度、社會保障制度、住房保障制度

等，加快形成全國一體化的保障機制，探索多樣化公共服務供給模式。加快建立全國統一的人口與社會資源配置預警機制，使得政府及時有效地根據城鄉人口結構的變動，來配置社會公共服務資源，滿足流動人口多樣化的公共服務需求，“為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境”。

（四）加快推進城鄉基本公共服務均等化。

城鄉人口結構的變動，一個重要的原因在于城鄉基本公共服務供給的巨大差異。同時，流動人口的公共服務需求是重要的引致需求，城鄉基本公共服務供給的優化，也對人口結構的優化具有重要的引導作用。因此，一是要加大公共資源向農村、貧困地區非流動人口等社會弱勢群體的傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層，促進農村水利、道路、治污等生產型設施資源的優化配置，完善農村非流動人口教育、醫療衛生、養老等生活型公共服務的供給，縮小基本公共服務水平差距，促進資源均衡配置和發展機會均等。二是要以人的城鎮化和農民工的市民化為核心，全面加快城鎮流動人口的市民化。要以權益保障為最重要的支點，加快推進城鄉一體化發展，實現城鄉在經濟社會結構上的高度融合與協調發展。農村流動人口要積極融入城市新社區，獲得城市居民心理的認同，實現公共服務發展水平需要與人口數量的快速增長相匹配，逐步實現城鄉流動人口就業、教育、住房保障、社會保障等方面的全覆蓋。三是要解決和消除農村和城市之間公共服務制度的不銜接問題，改變管理屬地化、制度碎片化的公共服務配置模式。

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責任編輯 張曉予

C924.24；C979

A

1003-8477（2015）11-0044-06

楊剛強（1979—），男，武漢大學中國中部發展研究院副教授，博士。孟霞（1981—），女，中國地質大學藝術與傳媒學院副教授。王艷慧（1988—），女，武漢大學中國中部發展研究院碩士研究生。

教育部人文社科青年基金項目“公共服務、家庭結構對勞動力轉移的影響及公共政策選擇”（13YJC790176）；國家社科基金一般項目“區域外溢性公共品有效供給的財政激勵機制研究”（15BJY137）；國家自然科學基金青年基金項目（71503190）；武漢大學自主科研項目（人文社會科學）研究成果，得到“中央高校基本業務費專項資金”資助。