“城中村”土地治理問題探析

□文/李小靜

（唐山學院 河北·唐山）

“城中村”是指農村的土地已納入城市總體規劃發展區內的，且農業用地很少或沒有，居民也基本上非農化的村落。“城中村”雖然名義上是城市地區，但土地利用仍舊是農村型的，土地是“城中村”建設最主要的資產和利益來源，各村仍以土地為資本，通過土地的運營帶動村經濟的發展，追求土地利用經濟效益和生產最大化。“城中村”土地問題的形成與地方政府的治理密切相關。因此，只有改革和創新治理機制，真正解決“城中村”存在的土地問題，才能更好地對“城中村”實行改造，才能更加有效地解決城鎮化進程中所需要的土地問題。

一、“城中村”土地問題現狀

（一）“城中村”土地利用問題

1、土地使用無序。“城中村”土地缺少合理規劃和專業化管理，村民往往是根據自己的意愿在其土地上無序的進行建設，呈現出居住用地、工業用地、商業用地相互交織，宅基地、集體用地管理與建設混亂，違法、違章建筑層出不窮，大量村民侵占公用土地面積，使道路變得狹窄不堪，村內建筑密度極大，容積率高等狀態。

2、土地利用效率低下。“城中村”土地是村民的基本生產和生活要素，村民在利益驅動下，隨意占用、轉讓、出租農用地并將其租售給其他人進行非耕地用途進行低層次的物業經濟。因此，土地資源產出效益不高，未能發揮出最佳的使用價值。此外，“城中村”還有相當一部分土地被政府、企業或單位圈占，圈而未用，造成土地利用率低，浪費嚴重。

3、土地流轉混亂。“城中村”土地大多數都具有地段優勢和區位優勢，但是這些土地無權在市場上進行自由流轉，不能像周邊城市土地一樣獲得正常的收益，使得“城中村”土地一直以來是以村民自發的、私下自由的方式進行流轉的，這種自發的土地流轉模式使得土地轉讓關系不穩定、期限短、缺乏制度和法律保障，不但影響土地經營者的投資積極性，也不利于土地的有效利用。此外，“城中村”村民自發的低價出讓、轉讓和出租農村集體建設用地，擾亂了土地流轉市場的秩序，使國家財政收入遭受了損失。

（二）“城中村”土地管理問題

1、土地產權不明晰。按照土地產權制度的安排，“城中村”土地所有權狀態有國有土地所有權與集體土地所有權兩類，已經被征用的農地屬于國家所有，宅基地與留用地屬集體建設用地。由于集體土地所有權主體的虛化，造成農民對土地使用權和處分權的缺位以及收益權的損害，也使得“城中村”土地流轉不暢，集體建設用地建設混亂，拆遷改造舉步維艱。

2、土地管理缺位。“城中村”土地存在著國有和集體兩種不同的管理模式，相互交織，錯綜復雜。城市土地由各地政府代表國家進行統一規劃和管理，而“城中村”在未改造成城市建設用地之前，由村委會進行經營管理，政府無權介入其管理，從而出現政府無權管、集體按照自身利益最大化方式管理的局面。城鄉土地二元管理制度使得城市社區由居民委員會負責管理，管理費用由財政負擔；農村則由村民委員會管理，管理費用由村集體負擔，由于村民委員會沒有正當的資金來源，村委會對“城中村”土地的管理積極性不高，管理基本流于形式。此外，這種二元管理制度也賦予了“城中村”村干部更多的實際權利，他們常常濫用職權、以權謀私，熱衷于把土地投資到短期項目上，導致土地利用率的低效性。

二、“城中村”土地問題成因

（一）外在原因：城鎮化的快速發展。城鎮化的快速發展使城市土地面積不斷向城市周邊農村土地擴張，大量農地被征用用于建設用地，村民失去了賴以生存的土地，依賴在宅基地上建設加蓋房屋進行出租作為主要的生活來源，而城鎮化的進程中大量外來務工人員的涌入也促成了“城中村”出租屋市場的形成。隨著“城中村”周圍高樓的不斷建設、馬路的拓寬，地價不斷地上漲，原來廉價的“城中村”土地也變得值錢，為謀求土地和房屋租金收益最大化，村民不斷新建、加建房屋，造成了“城中村”土地無序使用的現狀。

（二）根本原因：城鄉二元土地所有制。根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規定，“城市市區的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，即所謂的土地的二元所有制結構。“城中村”在地域上已經完全劃入城市管轄范圍以內，但是“城中村”的土地的所有權依然是集體所有，歸村民委員會經營管理。《憲法》規定，允許農民擁有一定的宅基地，進行住宅建設，這在給予農民建筑房屋權利的同時，也使“城中村”村民取得了通過加建住宅，收取租金享受土地經濟收益的權利。《土地管理法》還規定，國家可以征用農用地，并向農民支付一定的土地補償費，但不能隨意征用宅基地，于是宅基地成了“城中村”村民與征地單位討價還價的王牌，為了獲得更多的補償費，“城中村”村民宅基地上的建筑越建越密，造成“城中村”土地利用的粗放和無序，改造成本不斷提升。

（三）內在原因：利益的驅動。大多數的“城中村”有著優越的地理區位，土地的潛在價值很高。隨著城鎮化的發展，“城中村”的土地和房屋也在日益升值，受國有土地在市場上流轉所顯示出來的巨大收益影響，“城中村”村民為追求利潤的最大化，選擇以地生財的方式，最大限度地進行土地的開發和利用，但是由于缺少專業規劃和建設資金，村民隨意的建設、加蓋，導致了“城中村”內建筑密度大，布局混亂局面的形成。此外，面對“城中村”房屋租金低于周邊城市房屋租金，有些村民為追求更高的利益，私下將自己的土地轉讓或抵押給其他需要用地的企業或單位，弱化了土地的權屬，加劇了土地流轉的隱蔽性和混亂局面。

三、“城中村”土地問題治理機制：構建包容性治理制度

“城中村”土地承載著村民生產、保障等多種功能。“城中村”土地問題的形成與地方政府的治理密切相關。對此，必須破解“城中村”土地問題的制度障礙，構建包容性治理制度。

（一）明晰“城中村”土地產權關系。現代產權制度認為，產權界定并不是簡單的公有、集體所有或者私有的問題，而是財產所有權與經營權的界定。產權關系的明晰化，主要解決的不是產權的歸屬問題，而是所有者與經營者的權力、責任、利益關系的明確化問題。明晰“城中村”土地產權就是確定一個明確的、能有效地擔負起對其財產保值增值責任，并對土地合理使用進行“監護”的所有權主體。因此，本文認為“城中村”土地的包容性治理應堅持集體土地所有制不變的前提下，明確村集體是土地發包單位，由村的農民合作經濟組織行使土地所有權，界定明確集體土地產權主體；由村與農戶簽訂土地承包合約，農戶在承包期內享有依合約規定的土地占有、使用和收益權，完善土地所有者與使用者之間的合約，徹底解決農地的產權虛置問題。同時，明確規定無論是國家征用“城中村”的集體土地，還是社會團體使用“城中村”的集體土地，都應該按自愿有償的原則，充分考慮地租、地價，從經濟上體現所有權的真實，切實保護農民的切身利益。

（二）突破體制束縛，建立城鄉一體化土地管理體系。包容性治理的關鍵是機會均等、參與共享、分配公正。因此，要針對因歷史遺留問題導致的宅基地、農村集體用地和城市國有用地混雜的現狀，要打破城鄉二元土地管理體制，逐步消除土地所有制歧視，實現土地市場上無論是在農村還是城市，同等經濟屬性的土地獲得的收益、使用、交易、處分的權利應該是相等的，這樣可以有效地避免土地無序流轉造成的土地產權不明晰和土地無序開發的問題。

（三）規范“城中村”土地收益分配機制。目前“城中村”土地收益分配過多考慮了村集體和村民的土地收益權利，而忽視了政府作為社會整體利益的代表應享有的收益權。這種機制一方面形成了“城中村”一批依靠出租房屋而不從事其他工作的食利階層；另一方面也嚴重削弱了“城中村”村民參與“城中村”改造的積極性。因此，按照包容性治理的要求，必須規范土地收益分配機制，綜合考慮社會各方面利益。

（四）注重多元主體的協同治理。包容性治理強調多元主體之間的信任與合作。因此，在“城中村”土地問題治理中要堅持政府主導，市場化運作的原則下，注重村民參與。政府主要負責規劃策劃、制定政策、籌措資金，對涉及公共利益的重大市政建設工程等項目，由政府主導組織改造；對其他項目由“城中村”集體經濟組織自主改造或與房地產開發商合作改造，但政府和村民要對開放商的行為加以監管，以防出現爛尾樓和資金挪用等情況，這樣既可解決“城中村”改造的資金短缺問題，又可解決“城中村”的土地無序開發和粗放利用。此外，應充分聽取村民意見，吸收其參與改造規劃，確保農民在土地征用中的知情權、參與權、表達權和監督權；獲得廣大村民的理解和支持。

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