提效農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入分析

□文/文　璽

（邢臺(tái)市七里河新區(qū)管理委員會(huì)河北·邢臺(tái)）

提效農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入分析

□文/文璽

（邢臺(tái)市七里河新區(qū)管理委員會(huì)河北·邢臺(tái)）

［提要］作為“社會(huì)先行成本”的農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等發(fā)展的先決條件，其投入和發(fā)展水平直接制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。雖然經(jīng)過多年的政府主導(dǎo)性資金投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了大幅度提升，但主要還是集中在生產(chǎn)、生活設(shè)施建設(shè)上，生態(tài)環(huán)境設(shè)施和社會(huì)發(fā)展設(shè)施投入相對較少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求還有較大的差距。

農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)；分析

收錄日期：2015年6月1日

一、當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入分析

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投資總量相對偏低。從社會(huì)大范圍來看，我國對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的總量在不斷地增加，特別是近幾年國家財(cái)政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增長迅速，較好的改善了中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后性問題，但是整個(gè)投資總量仍然不足。從農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入主體角度來看，由于多年來的城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響，國家財(cái)政在農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出比例一直偏低，同時(shí)由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)業(yè)利潤率低導(dǎo)致自身對農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入反饋差；農(nóng)村集體投資由于國家農(nóng)業(yè)稅取消等原因?qū)е氯狈Y金來源，導(dǎo)致在基礎(chǔ)建設(shè)上缺乏投入；而農(nóng)民自身收入偏低，大量收入集中在生存和生產(chǎn)的滿足，只有很小的資金可以用于基本生存性基礎(chǔ)設(shè)施投入。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局官方數(shù)據(jù)顯示，2014年我國農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)總投資（非農(nóng)戶）總計(jì)11，983億元，占當(dāng)年固定資產(chǎn)總投資2.39%，總投資量和相對量和其他產(chǎn)業(yè)比差距十分巨大，和農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位不相匹配。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投資結(jié)構(gòu)不均衡。農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投資的結(jié)構(gòu)存在著不均衡性。在我國農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投資結(jié)構(gòu)中，投資于大型水利工程等生產(chǎn)性項(xiàng)目的資金占總投資比例高，投資于改善生產(chǎn)生活條件方面的基礎(chǔ)建設(shè)資金比例偏低；用于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資偏高，而高新農(nóng)業(yè)科技的投資嚴(yán)重不足。2014年科技對農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率為55.6%，大大低于發(fā)達(dá)國家70%～80%的平均水平。另外，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有服務(wù)地區(qū)的依附性和規(guī)模大、配套性強(qiáng)的特性，導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)的投資傾向更多，即使在農(nóng)業(yè)內(nèi)部投資，也是傾向于經(jīng)濟(jì)效益好而且成本收回快的項(xiàng)目，主要有糧、棉、油等農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備和購銷項(xiàng)目，對于投資成本大、回收緩慢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資相對較差。結(jié)構(gòu)的失調(diào)使資金難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，配置效率大大降低。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金運(yùn)作管理分散。農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)主體投資的財(cái)政資金長期多頭管理，產(chǎn)權(quán)主體不明晰，管理責(zé)任模糊，資金管理的分散化削弱了財(cái)政支農(nóng)資金整體引導(dǎo)優(yōu)勢和規(guī)模效率，加大了管理協(xié)調(diào)成本。具體表現(xiàn)在：第一，管理層級(jí)過多，財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門、科學(xué)技術(shù)部門等對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)資金的支出和撥付等資金管理由于機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作協(xié)調(diào)性問題，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金運(yùn)作管理分散，資金消耗嚴(yán)重，截留挪用可能性大；第二，地方政府隨意調(diào)整資金投放方向。由于財(cái)政監(jiān)督方式不規(guī)范和投資方式不規(guī)范，地方政府部門可以以配套資金籌集困難為由隨意取消或增加投資項(xiàng)目，導(dǎo)致多個(gè)項(xiàng)目路徑與國家專項(xiàng)投資計(jì)劃不符，實(shí)際建設(shè)與計(jì)劃不符，造成資金的浪費(fèi)，降低了投資效率；第三，下級(jí)政府的監(jiān)督制度不完善。下級(jí)政府側(cè)重于日常業(yè)務(wù)監(jiān)督，事后監(jiān)督工作不到位，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金運(yùn)作只做到投放，后期管理不嚴(yán)格，導(dǎo)致通過擠占建設(shè)資金來發(fā)放工資、彌補(bǔ)工費(fèi)不足等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入效益差。農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金在投入使用中存在著項(xiàng)目資金不配套、資金使用浪費(fèi)截留等問題，使農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金投入與產(chǎn)出不成比例，效益低下。首先，由于我國農(nóng)村分布廣，大部分村人口數(shù)量偏小，農(nóng)村分散居住嚴(yán)重，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置多而分散，難以達(dá)到規(guī)模使用，基礎(chǔ)設(shè)施投入高而產(chǎn)出低。相對于城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村的大量散居使基礎(chǔ)設(shè)施使用效率低，單位設(shè)施產(chǎn)出少，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，大量基礎(chǔ)設(shè)施不能充分發(fā)揮為農(nóng)業(yè)增收、提高農(nóng)民生活水平的作用，投資效益低下；其次，由于目前多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的后期管理主體為集體，基礎(chǔ)設(shè)施的管理具有無償服務(wù)、無償供給的特性，導(dǎo)致基礎(chǔ)建設(shè)缺乏后期養(yǎng)護(hù)，使基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)老化、報(bào)廢，對農(nóng)業(yè)增收和提高農(nóng)民生活水平造成阻礙。

二、提高農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金運(yùn)作效率的建議

（一）建立多元化投資體系。投資總量充足是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金能有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。為了在資金上保障農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)工作的進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)建立和完善“以財(cái)政資金為導(dǎo)向，以信貸資金為支撐，合理吸收農(nóng)戶閑散資金”的網(wǎng)絡(luò)化資金投資格局，使融資機(jī)制多角度高效發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的農(nóng)村基礎(chǔ)投資主體多元化。首先，政府要充分發(fā)揮主體地位，進(jìn)一步加大對農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的投資力度，及時(shí)投資，足額投資，保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施能有效發(fā)揮支持農(nóng)村生產(chǎn)生活的作用；其次，金融機(jī)構(gòu)可以對經(jīng)濟(jì)效益好的農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)啟用收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款的模式，籌集民間資本，積極與政府企業(yè)合作，通過這種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和金融機(jī)構(gòu)收入的雙贏；最后，要完善相關(guān)投資法規(guī)，建立有利于民間投資的財(cái)政、稅收和信貸政策，引導(dǎo)和支持社會(huì)各個(gè)階層的投資者參與農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投資。由于基礎(chǔ)設(shè)施具有盈利水平較低的特性，所以政府可以對投資者實(shí)行一定的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)民間投資，擴(kuò)大投資總量。

（二）完善以縣為核心的管理體制。管理體制影響到農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金能否以最小消耗高效的服務(wù)于農(nóng)業(yè)，對農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的效率起到重要的作用。應(yīng)在縣財(cái)政設(shè)置農(nóng)村建設(shè)資金運(yùn)營部門，資金由縣財(cái)政匯集并統(tǒng)一管理使用，不再由各部門分管，構(gòu)建以縣政府為核心的財(cái)政資金管理體制。將縣域作為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金的重心，不僅可以使資金管理核心與農(nóng)村建設(shè)的范圍相一致，而且具有一定的規(guī)模效應(yīng)和信息優(yōu)勢，有利于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金的高效運(yùn)作。同時(shí)，還應(yīng)充分利用有才干的領(lǐng)導(dǎo)人員，集中統(tǒng)一管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，專門負(fù)責(zé)對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)資金的管理和監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對資金運(yùn)作的監(jiān)督。農(nóng)村建設(shè)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入上分散，涉及的部門和渠道較多，各部門對基礎(chǔ)建設(shè)資金運(yùn)作的監(jiān)督不嚴(yán)格。要加強(qiáng)對農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金運(yùn)作的監(jiān)督，就要構(gòu)建嚴(yán)格的事后監(jiān)督體系，以專業(yè)的財(cái)政監(jiān)督為手段，讓農(nóng)民參與到基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理中來。首先是信息公開，應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督并公開監(jiān)督結(jié)果；其次是有效防范財(cái)政資金分配和使用過程中的內(nèi)部人員控制問題，通過制度防范內(nèi)部人員的資金使用權(quán)力過大。同時(shí)，發(fā)揮立法、財(cái)政、審計(jì)的綜合作用，完善相應(yīng)法律法規(guī)，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行民眾監(jiān)督、新聞媒體報(bào)道等多渠道監(jiān)督，真正形成鼓勵(lì)與監(jiān)督，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式；最后是完善審計(jì)機(jī)制，審計(jì)資金使用重點(diǎn)關(guān)注資金分配、撥付、使用和收支管理，對投資項(xiàng)目重大的要進(jìn)行經(jīng)常審計(jì)、重點(diǎn)審計(jì)、跟蹤調(diào)查。

（四）推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化，加大管護(hù)力度。我國農(nóng)村分布和村民居住的分散極大地限制了基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模化使用，降低了農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金的規(guī)模效率。政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)作用，統(tǒng)一規(guī)劃布局，加速組織協(xié)調(diào)，以提高質(zhì)量和效益為中心，采取轉(zhuǎn)讓或出租農(nóng)戶承包地等流轉(zhuǎn)形式，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化進(jìn)程。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化過程中，要做好基礎(chǔ)建設(shè)資金的先行統(tǒng)籌規(guī)劃，要將基礎(chǔ)建設(shè)與農(nóng)業(yè)規(guī)模化動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)起來，與農(nóng)村生產(chǎn)布局、資源配置、生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來，把握農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的最佳規(guī)模，力求實(shí)現(xiàn)最大的規(guī)模效益，從而提高資金的運(yùn)作效率。同時(shí)，還應(yīng)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)力度。應(yīng)該對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，按照“誰投資、誰管理、誰受益、誰所有”的原則，明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)權(quán)責(zé)歸屬。政府應(yīng)重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)，可以按照一定比例投入管護(hù)資金，并采用獎(jiǎng)勵(lì)手段激勵(lì)各級(jí)政府組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)工作的積極性，延長農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命并且優(yōu)化使用質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效益，從而提高農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金運(yùn)作的效率。■

F32

A

本文為河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題：“新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給問題研究——以邢臺(tái)為例”（課題編號(hào)：201401414）