對行政機關推行ISO質量管理體系的思考

□文/陳晉

（中國人民銀行合肥中心支行營業部安徽·合肥）

“公共服務型政府”的理念是在20世紀80年代新公共管理運動蔚然成風的背景下由西方國家提出的，“新公共管理運動”以20世紀80年代英國的政府再造為標志，這一理念主張管理就是服務，政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應該盡可能地為社會提供滿意的公共產品。其后，許多國家都提出了“服務型政府”的理念。我國作為一個轉型并正在融入經濟全球化的國家，自然也受到了“服務型政府”理念的影響。自1995年我國行政法學界首次使用“服務行政”概念以來，學術界關于“服務行政”或“服務型政府”內涵的研究探討方興未艾，厘清我國“服務型政府”的本質、目標和模式固然重要，但政府如何提供優質的服務，才是我們進行“服務型政府”研究與建設的根本目標。

一、規范“服務型政府”的有效載體——ISO質量管理體系

隨著社會的發展，政府機關積極引入企業先進的管理理念與精髓，建立自身的質量管理體系，以樹立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的“服務型政府”新形象，已日益成為政府機關管理現代化的一種新趨勢。全面比較和分析建設規范化的“服務型政府”的制度安排與ISO9001標準核心管理思想的聯系，不難發現ISO9001標準完全滿足制度安排的需要，由此決定了其作為規范化“服務型政府”建設的有效載體的必然性。ISO是“國際標準化組織”的簡稱，目前已風靡全世界，成為優秀質量管理的代名詞，作為國際通行的現代管理模式，該體系已經被工業、商業、服務業及行政機關等30幾個行業所應用。在我國，行政機關運作效率與工作作風問題一直是政府關注的焦點，打造企業化政府，用企業管理理念來提升行政效率，降低行政成本已成為政府部門的共識。目前，我國通過ISO質量認證的行政部門已達千余家，從公檢法、稅務、水利、海關到基層政府部門街道辦事處，幾乎涵蓋了所有的職能部門。這些成功實踐充分說明，ISO9001標準應用于國家行政機關的管理是可行和有效的。

（一）行政機關ISO管理理念是一種全面的質量管理理念。所謂全面質量管理，就是發動企業全體職工及有關部門同心協力，把專業技術、經營管理、數理統計和思想教育等結合起來，建立起從產品的研究設計、生產制造、售后服務等活動全過程的質量保證體系，用最經濟的手段，生產用戶滿意的產品。行政機關運用全面質量管理，就是將產品生產的全面質量管理的基本觀念、工作原則、運作模式應用于機關內部，以達到行政機構工作的優質、高效。行政機關的管理雖然在內容上與企業所進行的質量管理有著一定的差別，但在進行管理活動的目的和宗旨方面則是一致的。無論是政府部門還是企業，進行管理的目的就是使產品和服務的質量能夠達到預期的質量標準。因此，行政機關和ISO9001體系所適用的企業質量管理具有共同的目標和相適應的標準，這就使ISO9001管理體系在行政機關的全面質量管理過程中的應用具備了可行性。

（二）電子政務為實施ISO9001質量管理體系提供技術支持。行政機關實施質量管理依賴于計算機信息技術，尤其是軟件系統的支持以及一系列相關的技術手段配套使用才能取得成功。隨著電子信息技術的發展，信息化已經成為政府部門提高效率的重要手段，許多政府機關都建立了自己的信息管理平臺，利用信息化的手段來實現業務流程的重構。我國自1999年啟動的政府上網工程和電子政府建設已經初見成效，政府辦公自動化系統已經可以支持大量技術方法的運用，從而大大改善了長期以來制約行政機關績效評估科學化的因素，為政務質量管理在一些軟件、硬件都比較好的地區進行試點提供了穩固的技術支持。行政機關在建立和實施ISO9001質量管理體系過程中，可將體系與已有的信息化管理系統、辦公自動化系統統籌結合，將先進的技術手段融入到科學的管理模式中來，從而實現管理績效的全面提升。

（三）行政機關ISO質量管理體系與行政程序規范化內涵一致。行政管理行為是依法對國家政治經濟生活和社會事務等各個方面進行管理的活動，具有“無形性”、“不可重復”、“多樣性”、“帶有感情色彩”等特點。從行政法的基本原理看，行政主體行使權力，不僅要受實體法律規范的制約，而且還應當遵循規范化的行政程序。只有在實體和程序兩個方面都符合法律的本質要求，才能從根本上達到依法行政的目的。但是，客觀地看，我國現行行政程序與規范化的行政程序相比，仍然相距甚遠。ISO質量管理標準強調建立一整套反映客觀規律的合法、合理、簡便、有效的工作程序和規范。運用ISO管理理念，幫助我們將機關行政管理行為及過程以文件的形式，按照國家有關的法律法規要求和工作準則，結合機關的工作實際將其明確下來，制定出一整套系統的多層次的程序文件，使整個機關管理工作按照規范的工作標準和工作程序，有條不紊地進行，減少了人為因素，避免了機關工作的隨意性，做到最大限度的依法行政。

二、實證研究：合肥中支綜合服務大廳推行ISO質量管理體系的可行性

人民銀行合肥中支綜合服務大廳正式掛牌于2012年11月30日，內設征信服務科、賬戶管理科、國庫二科，主要負責辦理查詢個人信用報告、機構信用代碼、企業貸款卡年審、單位及個人結算賬戶管理、經理合肥市一市七區國庫等業務，是人民銀行面向社會公眾的重要窗口。綜合服務大廳自成立伊始就受到行領導的高度重視，兩年多時間來，在各級領導及部門的大力支持下，通過制度逐步完善、軟硬件設施不斷配備齊全，服務大廳業務量實現穩中有序增長，較好滿足了社會公眾等各項業務需求。自2013年至2014年11月，綜合服務大廳累計為3.58億人次辦理個人結算賬戶業務，辦理單位結算賬戶業務219.37萬筆，貸款卡發放核準1.97萬筆，機構信用代碼準受4.25萬筆，個人信用報告查詢14.09萬筆（其中個人異議查詢51筆），經理國庫累計辦理各類預算收入973.5萬筆，金額計2，817.35億元，辦理支出業務36.24萬筆，金額計832.33億元，退庫業務22，948筆，為合肥市、區財政、稅務、海關、財政監察專員辦等部門提供各級預算收支報表共計76，674份。

在宏觀政策指向及微觀經濟實體需求變化的雙重影響下，中國人民銀行合肥中心支行綜合服務大廳業務情況也開始出現新的變化，如2014年12月開始，根據總行要求已停止辦理企業貸款卡年審業務，個人信用報告查詢也相繼開通互聯網及自助查詢機查詢端口。另外，通過發放調查問卷統計得到的結論，相對于商業銀行，人民銀行綜合服務大廳服務效率仍有提升空間，業務辦理流程考核亟須指標量化。為此，我們對綜合服務大廳的業務辦理流程及服務方式做了實地調研，試圖在分析業務流程的基礎上探討在人民銀行綜合服務大廳推行ISO質量管理體系的可行性。

（一）綜合服務大廳管理中存在的質量問題。企業需要保證產品質量，行政機關也應該對其服務質量有確立標準、保持、控制并改進和創新的客觀要求。以合肥中支綜合服務大廳為例，在調研業務辦理流程中發現，日常管理中存在以下三方面的質量問題：首先，與日常管理業務有關的質量指標問題，如服務行為的準確性、合法性、合理性、高效性和文明度；其次，綜合服務大廳業務都是通過一個個過程展開的，而過程的每一階段又可看作是過程的子過程，環環相扣。所以，要保證綜合服務大廳各項業務的質量就必須對綜合服務大廳管理進行全過程的質量控制；再次，綜合服務大廳業務工作的開展，必須有資源配置、人員培訓、信息化建設等質量指標做保障。

（二）綜合服務大廳改進質量管理是客觀需要。結合實地調研我們發現，相對而言，基層行政管理機關還處于“粗放式”管理階段，基礎薄弱，方式落后。以綜合服務大廳為例，我們發現：首先，在內部管理上，制度和規定雖然多，但缺乏系統性和完整性，內部質量管理體系不夠健全，不夠科學，管理和控制不到位，執行走樣、變調；其次，在業務管理上，存在著職責不清、程序不明、執法隨意性大、服務意識不強、管理效率低、成本高，監督制約機制不到位等問題，并在一定程度上影響了政府形象，直接或間接地影響了行政機關職能作用的發揮。因此，必須大力改進和提高綜合服務大廳的管理質量。具體來說，可以將服務大廳各項工作納入質量管理體系的控制范圍，明晰各個具體工作環節的責任主體，對每項工作“誰來做”、“做什么”、“何時做”、“怎樣做”、“做到什么樣程度”，都作出明確的規定，確保辦文、辦會、辦事各項工作都有執行的標準。

（三）ISO9001質量管理體系具有廣泛的通用性和適用性。ISO9001質量管理體系雖然源于企業中的制造業，但是經過不斷的探索和更新，它已經可以適用于世界范圍內的任何行業、任何產品和服務，可以在世界各國各類組織中得到廣泛推行。2000版ISO族標準擴大了適用范圍，能適用于各類組織如企事業單位社會團體及政府部門等的管理和運作，2005年國際標準化組織在墨西哥召開國際研討會，并通過了最新的適用于地方政府的文件《IWA42005（E）質量管理體系——地方政府應用ISO9001：2000指南》。這表明ISO質量管理體系已經突破僅適用于企業的局限而開始向政府滲透、延伸，并且開始形成與公共服務相適應的專業化的標準體系。

三、結束語

客觀地說，ISO標準并不能包治百病，它雖然使各項工作有章可循、有據可查，但行政管理的質量主要取決于人。所以，只有堅持“以人為本”的理念，建立一個獎勤罰懶、獎優罰劣、能上能下、能進能出的干部管理激勵機制，并將ISO9001標準與責任追究、干部任用、年度考核等管理機制相結合，才能真正調動干部的積極性。引進ISO質量管理體系標準是政府部門實現行政管理的制度化、規范化和程序化的有效途徑，是構建規范化服務型政府的必要手段和有效保障，行政機關應該在構建適合本部門需求的ISO質量管理新體系、加大公務員質量管理意識培訓和完善相關配套政策與制度上下工夫。

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