中國城鄉公共資源配置歷史演進簡析

□文/李 飛

（駐馬店市公共資源交易中心 河南·駐馬店）

新中國成立后，中國選擇了走社會主義道路。受當時國外政治形勢和國內經濟因素的影響，中國的公共資源配置模式，在創建時期參照了當時蘇聯的國家型的公共資源配置模式。受此因素的影響和國情的制約，中國的城鄉公共資源配置制度采取了“城鄉二元結構”模式。在不同的時期，城鄉公共資源配置的具體目標、內容和實現路徑也有所不同。從發展歷程來看，中國的城鄉公共資源配置可劃分為以下幾個階段：

一、計劃經濟時期

這一時期，新中國剛剛成立，經過十幾年的戰爭，各項事業都百廢待興，受國內外政治經濟形勢的影響，中國被迫選擇了以城市為中心的發展道路，逐漸形成了以城市為發展重點的公共資源二元結構配置模式。在這種模式下，政府優先發展城市的公共資源，將各種優質資源大量投向城市，并且實行農村支援城市的發展方式。

（一）建國初期（1949～1956年）。1949年10月頒布的《中國人民政治協商會議共同綱領》使我國公共資源配置制度有了最初的法律依據可循。以此法律依據為基礎，國家又頒布了一系列有關城鄉公共資源配置制度的辦法和條例。在城市社會保障、社會福利方面，國家頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，全面確立了面向中國城鎮勞動者的保險制度，其對象是城鎮機關、事業單位以外的所有企業職工，這也是新中國成立以來第一項社會保障制度。政務院頒布了《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》、《國家機關人員退休處理暫行規定》等法規，國家機關和事業單位職工的勞動保險制度與福利制度也相應建立。在農村的社會保障、社會福利發展方面，1956年第—屆全國人民代表大會通過了《高級農業合作社示范章程》，確立了農村“五保”制度，主要面對農村孤老殘幼，國家通過高級農業生產合作社組織對其進行幫扶。在城鄉基礎設施建設方面，在這一時期，為適應以城市為中心，農村支持城市，農業支持工業的發展模式，政府和社會把大量的資源投入城市的基礎設施建設，城市的基礎設施建設在這一時期發展迅速。農村在這一時期，除了農業生產所需要的基本水利建設外，其他基礎設施基本上沒有太多改善。在這一時期，我國城市公路、公共交通、供氣管道、供水管道、排水管道等都得到較快發展。在廣大的農村，幾乎沒有公路、水、供氣排水管道，沒有公共汽車、自來水等依托于相應基礎設施的公共服務，在通訊、供電方面，城市已經有了很大程度的發展，而農村在這一時期基本上于空白的狀態。新中國成立以后，為了打破帝國主義的封鎖，快速恢復和發展生產力，國家集中力量進行工業化建設。當時，我們國家的工業技術水平比較落后，為盡快的提高技術水平，國家把有限的資源投資在城市中專教育和高等教育上，教育投資成為促進工業發展的配套措施。由于高等教育得到尊重和重視，城市教育也得到快速恢復和發展。在農村，盡管人們也有了一定的教育意識，但改觀不大，國家也并沒有加大對農村教育的投入力度。因此，農村教育發展緩慢。在這—階段，我國公共資源配置制度框架已基本形成，在配置方式、資金來源、管理制度等方面，初步實現了規章制度的制定工作。有關我國公共資源的配置問題，雖然取得了一定的成績，但也存在不少問題。一方面盡管我國城鎮的公共資源配置有一定起色，但公共資源項目的管理比較混亂，公共資源配置制度設計不合理，造成了資源的極大浪費；另一方面在注重城市社會保障建設、社會福利建設、基礎設施建設、教育建設等等的同時，沒有很好的重視和兼顧農村的發展，造成農村社會保障范圍小、社會福利待遇低、基礎設施落后、基礎教育停滯不前的狀況，這種資源配置方式使得城鄉公共資源配置不合理，為日后城鄉公共資源配置的嚴重失衡留下隱患。

（二）全面建設社會主義時期（1957～1966年）。1956年社會主義三大改造基本完成，工業水平基本上恢復到解放戰爭前的水平，新中國政權的執政基礎得到鞏固，國家進入了有計劃地全面進行社會主義經濟建設時期。為了適應新形勢的需要，中央政府開始對公共資源配置制度進行調整和完善。在城市社會保障、社會福利、醫療衛生方面，1957年、1958年頒布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》、《關于工人、職工退職處理的暫行規定》等法規，工人的養老社會保險成為一項獨立的制度安排；1965年、1966年頒布了《關于改進公費醫療的通知》、《關于改進企業職工勞保醫療制度幾個問的通知》、《批準工人、職工病傷、生育假期的試行辦法》等，城鎮居民獲得更高的生存質量。在農村社會保障、醫療衛生、社會福利建設等方面，開始普遍建立起縣、鄉、村三級醫療保險網絡，合作醫療制度在廣大農村開始試行、推廣并確立下來，但合作醫療制度并沒有被廣大村民所接受，推廣效果不顯著，絕大多數農民沒有享受到合作醫療的實惠。農村五保制度也得到一定的發展。在基礎設施方面，在城市，為了適應工業發展的需要，及以城市為中心發展模式的需要，政府開始對城市的基礎設施建設進行投資。城市公路、供電系統、通水管道、公共交通等都有很大的發展。在農村，這一時期開展了人民公社化和“大躍進”政治運功，農村的建設責任由人民公社負責。在人民公社的領導下，農村居民開始修建農業水利設施、簡單的道路建設、公共食堂、學校等，基礎設施有了一定的改進，但總體水平提升極其有限。在基礎教育方面，這一時期城鄉基礎教育都有很入發展，但是相對城市基礎教育，農村教育發展依然落后，特別是在師資配備上，城市一般都是由文化水平較高、受過專業教育的人來擔任教學工作，而農村一般都是由臨時招募的文化水平較低、沒受過專業教育的人來擔任教學工作，基礎教育發展差距很大。在這一段時期，城市和農村公共資源建設都有所改善，但國家和政府建設的重點和中心還是放在城市，城市公共資源發展水平遠遠高于農村。

（三）“文革”時期（1966～1977年）。1966～1976年是“文化大革命”時期，是我國政治上比較特殊的一段時期，也是國家10年動亂時期，當時的基本社會背景是政治上強調意識形態至上，共產主義與集體主義成為當時社會的時尚，國家進入了“國有經濟一統天下”、“一大二公”的時代，國家、集體、個人利益進入高度一致的時期。這一時期，我國公共資源配置制度建設基本上處于停滯時期，無論是城市公共資源的發展，還是農村公共資源的發展都受到嚴重的干擾和沖擊，政府的各項工作在這一時期已不能正常進行，公共資源建設沒有進步，反而大大倒退。從制度結構出發，計劃經濟時期形成了城市-農村公共資源配置兩大板塊，其中城市公共資源配置水平較高并成為整體公共資源配置的主要對象，而農村公共資源建設和發展沒有得到應有的重視，城鄉二元結構配置格局已經形成。二元戶籍管理制度，把全國人口人為分成農業戶口與非農業戶口兩種身份形式，以身份形式為基礎，制定出與其掛鉤的享受和使用公共資源的制度和政策，如教育制度、醫療衛生資源享用制度、養老制度等，許多都是持有非農業戶口居民獨享的，農村居民沒有享有資格。同時，嚴格限制農村人口流動，把農村居民禁錮在土地之上，形成了城鄉二元的社會管理制度，這種制度又在一定程度上固化了城鄉二元格局的公共資源配置制度。

二、改革初期（1978～1988年）

1978年是中國發展進程特別重要的一年，在結束“文化大革命”的背景下，我黨召開了十一屆三中全會，開始扭轉中國混亂的政治、經濟形勢，并開始調整以前的經濟發展戰略，通過調整生產關系和生產要素來改變原有城鄉二元結構的發展格局，中國經濟改革從此拉開了序幕。經濟改革首先從農村開始，通過推行土地聯產承包責任制，打破了原有的農村經濟體制，極大的提高了農民的生產積極性，使農村生產力得以恢復，農村生產水平有了很大的提高。通過對農村水利建設的投資，使農業生產能力增強，實現了農民增產增收。在農業發展的同時，農村鄉鎮企業也有了很大的發展，傳統的由城市進行工業生產的格局被打破，農村經濟產業結構發生了深刻的變革。許多農村人口開始從土地上解放出來，從事工業生產。農村改革使農村經濟社會各方面都有了很大的進步，農村基礎設施、醫療衛生等公共資源建設有了很大的發展。農村改革的成功，帶動了城市開始進行經濟改革，1984年我國經濟改革自農村轉向城市。在城市的經濟改革中，開始引進市場機制，政府開始向企業放權，增強企業自主經營能力，減少政府對企業的干預，極大提高了企業生產積極性，生產效率有了很大的提高，城市傳統的計劃經濟體制逐漸被打破。同時，在這一時期，政府開始積極進行招商引資，引進發達國家先進生產技術和管理經驗，推動中國經濟和生產力發展，城市生產力水平有了很大的提高。城市經濟體制改革的成功，加速了城市經濟發展速度，同時積累了大量的剩余財富。為滿足城市經濟進一步發展的需要，政府開始加大對城市公共資源建設的投資，城市公共資源建設在這一時期有了很大的發展。在這一時期，城市、農村公共資源建設都有不同水平的發展，但主要還是恢復“文化大革命”時期對生產造成的破壞，城鄉公共資源配置的二元格局沒有從根本上改變。

三、經濟社會轉型時期（1989～2009年）

經過20年的改革開放，中國的經濟及綜合國力有了很大的提高，中國特色的社會主義市場經濟體制基本確立，由計劃經濟向市場經濟的轉型也基本完成。但在這一時期，以城市為中心以及優先發展工業的戰略思想還沒有變化，農村支援城市，農業支持工業的格局沒有發生改變，大家的目光都集中在GDP的增長和效率的提高上。受以城市和工業為中心的發展模式的影響，中國城鄉公共資源配置的失衡局面沒有變，二元格局的城鄉公共資源配置模式進一步固化。在城鄉基礎設施方面，農村基礎設施建設與城市之間的差距很大，農村的公路、通訊、水利工程、電力工程等基礎設施有了較大的發展，但與城市相比還存在巨大的差距，還不能滿足農村生產和發展的基本需要。在教育方面，城鄉基礎教育都有很大的發展，但城市發展速度遠遠超過農村，城鄉二元結構的基礎教育格局沒有改變。在社會保障、社會福利方面，城鄉分割的二元社會保障、社會福利制度沒有發生變化。在城市，國家通過大量的財政投入，建立完善的社會保障體系，而農村的社會保障體系發展滯后。因此，在這一時期，城市和農村基礎設施、公共衛生、社會保障、社會福利等公共資源都有較快發展，但城市發展速度遠遠快于農村，城鄉二元結構配置格局還沒有得到實質性改變，甚至還有進一步加強的趨勢。

四、城鄉一體化發展時期（2010年至今）

中共十八大提出，要不斷推動中國城鄉一體化建設，逐步增加對農村社會發展的投資力度，改變城鄉發展中的不平衡問題：在公共資源的配置上要考慮城鄉之間的均衡性，要加大對農村公共資源的供給水平，改變以城市為中心的供給局面，最終實現城鄉公共資源的均衡配置。2012我國經濟總量居世界第二，人均GDP突破10，000美元，中國進入中等經濟水平國家。但在經濟高速發展的背后也存在一系列問題，經濟資源與社會資源分配不公、教育資源分配不公、醫療衛生資源分配不公等，基尼系數居高不下、區域發展失衡、城鄉差距逐步擴大等問題也愈加嚴重，特別是城鄉之間發展失衡問題，已經成為阻礙中國經濟穩定、安全發展的重要因素。城鄉一體化是解決這一問題的主要途徑，而公共資源的均衡配置則是實現城鄉一體化發展的重要基礎。早在2005年中央就提出了建設“社會主義新農村”戰略構想，指出要通過工業反哺農業、城市支持農村的途徑來實現城鄉的協調穩定發展。2007年黨的十七大提出“促進城鄉經濟社會發展一體化”，十八大繼續指出要“實現城鄉經濟一體化，促進城鄉協調發展”，2013年國務院—號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出“改進農村公共服務機制，積極推進城鄉公共資源均衡配置”，十八屆三中全會提出“城鄉二元結構格局已經成為制約農村發展的重要瓶頸，也是推動城鄉一體化的重要障礙，如果任其發展將會影響整個社會的穩定和發展，必須加大城市對農村的支持力度，通過城市、工業對農村的支持，實現城市和農村的共同發展，形成新型的城鄉關系，使農村居民和城市居民一樣平等地享受國家改革、發展帶來的成果，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，最終實現城鄉發展一體化。”十八大提出中國要進行五位一體的建設戰略，經濟、政治、文化、社會、生態文明建設并重，說明中國開始了以國家為中心走向以社會中心，以經濟為本兼顧社會轉型到經濟發展與社會并重，以追求富裕向追求人民福祉的轉型。

總之，我國的公共資源配置，從新中國的建立至今，經歷了從無到有、從小到大、從重視城市忽略農村到逐步向城鄉均衡化發展的歷史進程。隨著我國經濟的發展和國家城鄉一體化建設的不斷推進，城鄉公共資源配置的“二元結構”格局必將退出歷史舞臺。

[1] 徐同文.城鄉一體化體制對策研究[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 盧洪友.中國基本公共服務均等化進程報告[M].北京：人民出版社，2011.

[3] 駱永民.城鄉基本設施均等化供給研究[D].濟南：山東大學.