走向國家治理現代化的法治政府建設*

孫克進(華東師范大學公共管理學院行政管理系，上海200061)

走向國家治理現代化的法治政府建設*

孫克進
(華東師范大學公共管理學院行政管理系，上海200061)

摘要:政府治理是國家治理體系的重要組成部分，其法治化程度在很大程度上決定了國家治理的制度化水平。改革開放以來，我國法治政府建設取得了顯著成就，為國家治理現代化奠定了堅實的法治基礎。但是，法治政府建設仍然在政府職能定位、行政決策體制、行政執法體制、政府監督、信息公開等多方面存在諸多問題，制約了政府治理能力的提升。在國家治理現代化背景下，加強法治政府建設亟需推行權力清單制度，提升依法決策水平，健全行政執法體制，加強政府信息公開。

關鍵詞:國家治理;現代化;法治政府

十八屆四中全會將“全面推進依法治國”作為全面深化改革的重要戰略部署，強調法治社會、法治政府和法治國家建設的系統性。其中，法治政府建設是法治中國建設的核心內容，政府建設的法治化水平成為制約依法治國整體格局的關鍵因素。黨中央始終把法治政府建設作為依法治國的一項重點工作，黨的十八屆四中全會對法治政府建設的主要工作進行了系統闡述。政府治理的法治化程度直接關系到政府與市場、政府與社會以及黨政關系的科學化、規范化，而這些關系的法制化和制度化正是全面深化改革必須解決的關鍵問題。以2004年的《全面推進依法行政實施綱要》為起點，法治政府建設平穩推進并取得了顯著成效。但是，一些深層次的問題還沒能得到有效解決，政府的職能定位不科學，行政決策缺乏公眾參與，行政執法缺乏制度約束，對政府行為的監督機制不健全等問題依然是法治政府建設的薄弱環節。

一、國家治理現代化視野下的法治政府

中共十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的論述，執政黨對國家建設的認識水平達到新的高度。國家治理現代化往往與制度化、規范化、民主化、法治化、高效化等概念密切相關。習近平總書記指出，推進國家治理體系現代化要特別重視法治建設問題，采取強有力措施全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。［1］可以看出，法治化程度是考察國家治理現代化水平的基礎指標。首先，“法治化”是具有普遍價值意義的治國理政理念，是人類社會自身組織行為的經驗總結。其次，管理活動的“法治化”是現代管理科學的基本原理，國家治理是對國家及社會公共事務的管理活動，必須要遵循一般性的管理原則。在國家治理體系中，法制體系為經濟治理體系、政府治理體系、社會治理體系的良性運轉提供根本保障。而且，法治能力是國家治理能力現代化的重要內容，即以法治理念為基礎，運用法治思維和法治方式，認識、處理、決策相關問題。法治化治理是實現國家治理現代化的根本方式，也是區別傳統國家管理與現代國家治理的根本特征。黨的十八屆四中全會也指出:“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。可見，國家治理法治化是國家治理現代化的本質屬性與內在要求。

既然國家治理現代化與法治化治理是一個過程的兩個方面，那么加強各領域的法治建設就成為推進國家治理現代化的基礎性工作。在國家治理體系的各個系統中，政府治理的法治化具有牽一發而動全身的功效，必然成為國家治理法治化的首要工作。十八屆四中全會指出:依法治國、依法執政、依法行政是建成法治國家、法治政府和法治社會根本保障。而法治政府可以說是連接法治國家和法治社會的橋梁和紐帶，只有法治政府建設好了，法治國家才有基礎。［2］首先，政府作為執行國家方針、政策的主要公共權力部門，自身的制度化水平直接關系到是否能夠有效實現國家意志。其次，政府在國家治理體系各個子系統中是一個具有天然擴張性的領域，規范政府治理活動是實現各子系統協調治理的關鍵，比如，政府職能法制化為發揮市場的決定性作用提供合理空間。再次，政府治理的法治化在很大程度上能夠積極引導其他領域進行法治化治理。通過規范政府的立法、決策活動，為社會治理、經濟治理提供有效的法律法規框架。因此，法治政府建設作為實現依法治國的首要任務，在推進國家治理現代化中發揮基礎性作用。

法治進步是社會文明的重要標志，健全法制是社會長治久安的根本保障。［3］法治是現代行政的基本依托，是治國理政的基本方式。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》確立了我國建設法治政府的目標。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》再次對新時期法治政府建設進行系統闡述。與此同時，有關法治政府的理論研究也取得了巨大進展。探討法治政府必然離不開法律概念，正如英國學者拉茲認為:“政府由法律而非人來治理，法治意味著政府的全部行為必須有法律依據，必須有法律授權。”［4］法治政府是一種與國家政治架構和法律運作緊密相關的制度設計，不僅意味著憲法和法律至上，政府服從法律，而且意味著政府所服從和遵守的法律是良法;不僅意味著政府服從良法，而且意味著政府切實履行其職能，對人民承擔義務和責任。因此，法治政府的內涵包含了兩個層次:一是政府活動有法可依和有法必依，體現了政府與法律的關系;二是政府法治化治理的最終目的在于為公眾提供優質、高效的公共服務，體現了政府與公眾的關系。首先，從政府與法律的關系來看，法治政府包含了組織法定、職權法定、程序法定、責任法定等核心要素。其次，從政府與人民的關系來看，法治政府在法律限制與授權的前提下，政府的全部活動必須貫徹全心全意為人民服務的宗旨，應當將人民是否滿意，是否符合人民的根本利益和普遍利益作為判斷政府行為是否正當的根本性標準。所以，法治政府不僅僅是在法律規范下實施合法行為，更需要通過積極作為實現政府的公共責任。從這兩個方面出發，我們可以歸納出法治政府的基本特征。首先，法治政府是民意政府。民意是政府合法性的基礎，政府的一切活動必須以實現人民利益最大化為根本價值取向，充分代表人民的利益訴求。其次，法治政府是有限政府。其核心問題是如何使政府與市場、社會的關系法制化，為政府活動設定一個合理范圍。正如美國經濟學大師劉易斯所說，政府失敗既可能是由于它們做的太少，也可能是由于它們做的太多。［5］再次，法治政府是高效政府。政府必須積極履行法定職責，實現較高的政府績效。正如世界銀行1997年發展報告所指出的:“如果沒有有效的政府，經濟、社會和可持續的發展是不可能的。”［6］復次，法治政府是透明政府。公民有獲得公共權力運行的相關信息，政府必須建立政務公開機制，讓民眾了解公共管理信息。最后，法治政府是責任政府。政府與民眾之間是一種委托代理關系，民眾將公共權力授予政府，政府被賦予公共管理權力就必須承擔相對應的責任，做到權責一致。總之，法治政府應該是依據現代法治原則，積極、有效地履行公共職責，最終實現公共利益最大化的制度安排。從法治政府的概念出發，我們將法治政府建設定義為:法治政府建設是在全面深化改革的背景下，將法治思維貫穿政府治理的全過程，科學定位政府職能，依法確定政府權責，嚴明行政執法，公開政府信息，接受廣泛監督，建立廉潔、高效、守法、誠信的現代政府治理體制。法治政府建設的本質在于，用法治統領政府治理，把憲法和法律當作公共治理的最高權威，將法治思維與方式作為推進改革、發展的根本保障。［7］

二、我國法治政府建設的成就與問題

改革開放以來，國家制度建設不斷得到加強，依法治國原則在各領域得到充分貫徹。為了配合經濟體制改革，政府建設在“依法行政”和“法治政府”方面取得了顯著成果。國務院頒布的行政法規對我國法治政府建設的目標、指導原則、具體內容等進行了全面闡述。在國務院頂層設計的指引下，我國法治政府建設取得巨大進展。

第一，法治政府建設的法律體系不斷完善。20世紀90年代中期至今，中國行政立法取得了一系列具有重大影響的成果。其中包括: 1995年的《國家賠償法》、1996年的《行政處罰法》、1999年的《行政復議法》、2000年的《立法法》、2001年的《行政法規制定程序條例》，2004年的《行政許可法》等重要法律法規，行政法體系日趨完備。與此同時，法律法規的清理工作也定期開展。比如，國務院自2007年開始對列入清理范圍的655件行政法規進行了全面清理。2008年，國務院廢止49件行政法規，宣布失效43件行政法規。這是中華人民共和國成立以來規模最大的一次行政法規清查工作，使我國法治政府建設，全面推進依法行政的法律體系更加科學合理。

第二，行政審批制度改革大力推進。行政審批制度改革一直是政府改革的重要任務。十八大以來，行政審批制度改革繼續往縱深方向發展。國務院2013年分三批共取消行政審批項目145項，下放管理層級的行政審批項目57項，部分取消和下放管理層級的行政審批項目13項。《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》(國發［2013］39號)強調，今后要嚴格按照《行政許可法》的有關規定設立行政許可事項。十八大以來，“權力清單”制度彰顯了政府部門“法無授權不可為”的依法行政理念，將政府部門的所掌握的權利內容、權力性質、權力歸屬進行全面梳理，并廣泛接受社會監督。國務院各部門首先制定了部門權力清單，比如，工商總局共有行政審批事項7項，其中行政許可3項，非行政許可審批4項。

第三，行政執法體制不斷健全。各地方在完善行政執法規范和行政執法程序方面進行了積極探索。首先，各地方進一步完善推進城市管理綜合行政執法相關制度，出臺了推行相對集中行政處罰權和綜合行政執法等具體規定，著力理順城管行政執法體制，提高執法水平。比如，上海市制定了《上海市城市管理行政執法條例》。其次，各地方、各部門不斷完善行政執法程序制度，加強對行政執法主體和人員的清理審查力度，深入推行行政執法責任制。全國共制定行政執法程序的地方性法規23部、地方政府規章260部、部門規章129部。比如，北京市先后頒布了《北京市實施行政處罰程序若干規定》、《北京市行政強制案卷標準》等規定。

第四，政府信息公開力度加大。透明政府是法治政府的內在要求和實現保障。《國務院辦公廳關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》(國辦發〔2013〕100號)、《國務院辦公廳關于印發當前政府信息公開重點工作安排的通知》(國辦發〔2013〕73號)等文件發布，明確了政府信息公開工作的重點領域，要求加強政府信息公開平臺建設，健全輿情搜集和回應機制，完善主動發布機制。特別是在財政信息公開方面，財政部要求各省應逐步推動地市級和縣級地區開展“三公”經費預決算公開工作，并應于2015年之前做到預決算公開工作覆蓋所有縣級以上政府。

第五，審計監督的硬約束作用加強。對政府的監督是保障政府活動合法、合理的重要力量。近年來，政府的審計監督不斷得到強化。《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》(中辦發［2010］32號)、《國務院關于加強審計工作的意見》(國發〔2014〕48號)強化了對各級政府及其主要黨政領導人的經濟監督，對政府部門的經濟犯罪行為起到很大的剛性約束作用。

法治政府建設的基本要素正在逐步健全與完善，初步構筑了政府活動的法制框架。不斷健全的法律體系，逐步規范的行政執法體制，“法無授權不可為”的政府職能，不斷完善的監督體系為法治政府建設打下了堅實的基礎。

2013年，中國政法大學“中國法治政府評估”課題組根據“中國法治政府指標體系”，對53個較大城市的法治政府建設情況進行了評估，從中發現了地方政府法治化建設存在的一些問題。總的來說，我國法治政府建設的總體水平有待提高。在這次評估中得分最高的廣州市為243.43分，得分率只有78.14%。53個被測評城市中有28個城市在平均分之上，25個城市在平均分之下。同時，東中西三大區域法治政府建設水平差異明顯。東中西三大區域城市的平均得分分別為: 193.73、188.46、179.18。［8］但是，我國地方政府法治化建設仍存在以下幾方面的問題。

首先，在政府職能和機構設置方面，政府的職能定位和機構設置往往著眼于政府的管理便利上，尚未做到以公民需求和公共服務為中心。有的城市推進依法行政工作時制度建設不全，未形成常態化、體系化的運作模式，致使具體工作執行難度大。大部分城市的依法行政推進工作依然呈現模式化、套路化的情況，亟需依據城市特點加強創新。

其次，在行政立法方面，對政府立法制度建設未足夠重視，甚至沒有建立起專門的法制辦網站，這些都導致了對規章和規范性文件監督體系的缺失。對規章和規范性文件沒有及時清理，以致規章和規范性文件不能適應社會經濟法治要求。

再次，在行政執法體制方面，對執法主體加強了培訓工作但缺乏對培訓結果的衡量;對行政執法權力的梳理不夠，最多只是公布本部門的職能或機構設置，與行政執法執法權的關聯度不大。

復次，在政府信息公開方面，網站公開政府信息的水平有待提高，網站運行不穩定，信息欄目設置不合理等問題突出。主動的信息公開不理想，在政府工作、與部門有關的法規、政策文件，行政審批信息方面政府的信息公開在數量質量方面缺乏有效性。依申請公開有待規范，申請渠道不夠暢通，對政府信息公開的處理也不夠規范。［9］

最后，在政府監督方面，政府的監督與問責相關制度(如重大決策責任追究制度)未普遍建設。大部分政府部門沒有重視政協、社會輿論監督的作用;政府內部監督不力，未能及時聽取、審查本級政府工作部門和下級政府的執法情況報告。

法治政府建設是實現“四個全面”重大戰略的重要保障。政府職能不合理直接關系到市場經濟的健康法治;行政執法體制不健全影響到政府政策執行能力;政府信息公開機制不完善導致政府遠離民眾，破壞國家治理的社會基礎;政府權力監督不力進一步加大了權力腐敗的可能性，削弱國家治理的合法性資源。

三、新時期加強法治政府建設的著力點

法治政府建設作為國家治理體系的重要組成部分，一直是國家制度建設的主要內容。從十八屆四種全會的戰略部署和地方政府法治化建設的實踐經驗中可以看出，加強法治政府建設亟需做好以下五方面工作:以權力清單制度約束政府職能權限，以行政決策體制改革提升公共政策科學性，以行政執法體制改革增強政府執行力，以健全政務公開機制提高政府透明度，以建立多元監督體系遏制權力任性。

首先，健全權力清單制度，科學定位政府職能。建立權力清單制度是政府職能調整的必然要求，也是按照職權法定原則重構政府職能體系的根本途徑。盡管，黨中央推行權力清單制度的意圖十分明確，即約束政府權力，維護市場和社會的充分自主權，但是，地方政府在設立權力清單過程中存在較大隨意性，削減權力的動力不足。今后，健全推進權力清單制度應該從以下四個方面著手。一是清查政府權力。依據“三定”規定，明確政府權力的來源、內容、性質與歸屬。二是削減政府權力。完全放棄不屬于政府部門的權力，適當削減可以委托給社會力量的部分權力，實現政府職能瘦身，建立科學合理的政府職能體系，切實處理好政府與市場、社會的關系。三是制約政府權力。完善權力運行的監督制約辦法，加強績效考核和責任追究。四是公開政府權力。建立權力信息公開制度，讓政府人員知道“該做什么”和“怎么做”，讓社會公眾了解政府的職能分工以及職能權限。

其次，健全法治化決策機制，提升公共決策的科學性與合法性。公共決策是現代政府活動的起點，其質量直接關系到政府治理的有效性。目前，政府決策主體的法律素養不夠，決策過程的參與性不足，公共決策的責任追究力度不夠。加強公共決策體制法治化建設應該主要從以下三方面著手。一是建立政府法律顧問制度，建立聘任制度、聯絡協調制度、工作評價制度以及顧問建議采納制度。二是建立多元參與機制，充分發揮公眾參與、專家建議、風險評判、集體協商等多種決策方式的優點，確保公共決策的公共性、科學性與合法性。三是建立重大決策終身責任追究制度，明確重大決策的范圍，規范責任追究的程序，制定行政決策問責的相關法律，使重大決策終身責任追究制度落到實處。

第三，改革行政執法體制，增強政策執行效力。根據政治與行政二分法的觀點，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。因此，行政的根本任務就是有效執行國家法律政策，實現公共利益。行政執法是保障政府決策落到實處，發揮作用的基本途徑，科學合理的行政執法體制是實現政策效力最大化的根本制度安排。完善行政執法體制應該從以下四方面著手。一是整合政府職能，推進綜合執法。根據大部制改革總體思路，優化政府職能結構，合理劃分執法權力歸屬，形成分工明確、協調有力的綜合執法體制。二是建立行政執法人員資格管理制度，切實提高行政執法隊伍的整體素質。三是規范行政自由裁量權的使用，明確自由裁量權的使用基準。最后，健全行政執法責任制度，明確執法部門、執法崗位的職責權限，完善行政執法追責的法定程序，建立行政執法考核指標體系，加強對行政執法的硬約束。［10］

第四，完政務公開制度，增強政府透明度。知情權是公民所應該享有的基本權利，政府的公共管理活動與社會公眾的利益關系密切，必須讓公眾了解政府“是什么”、“干了什么”、以及“干得怎么樣”。據中國網的調查顯示，截止2014年初，各級政府網站普及率不斷提高，我國副省級以上、地市級、縣級地方政府網站覆蓋率分別達到100%、100%、80%。但是，政府缺乏積極性和主動性，公開的內容過于形式化，對信息公開監督不到位，嚴重影響了政府信息公開的效果。［11］完善政務公開制度應該加強以下三方面工作。一是轉變觀念，將政府信息公開看作是政府服務人民的必然要求，增強信息公開的積極性和主動性。二是突出政務公開重點，加強財政領域、公共建設領域和社會事業領域的信息公開力度。三是創新政府信息公開方式，充分發揮互聯網技術優勢，善于使用新媒體手段，進一步發揮政務微博、微信、移動客戶端等社交網絡和即時通信工具的積極作用。

最后，完善權力監督機制，切實約束政府行為。政府權力具有天然擴張性，必須通過制度建設來監督政府權力運行的全過程。一是增強權力監督的參與性，將人大監督、行政監督、司法監督、社會監督納入到政府權力監督體系中，發揮多種監督方式的綜合效力。二是健全政府權力內部制約機制，切實做到決策與執行分離，權力與責任統一。三是完善績效考核機制，建立科學的績效考核指標體系，規范績效考核程序，創新績效考核方式，切實監督政府治理績效。

參考文獻:

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(責任編輯:王佩)

［9］中國社會院法學研究所.中國法治發展報告(2014) ［M］.北京:社會科學文獻出版社，2014.

［10］馬麗華.行政執法體制的困境及改革構想［J］.長白學刊，2009(91) : 91.

［11］袁東生.以制度創新推進政務公開［J］.中州學刊.2010(6) : 17－18.

The Construction of Law－based Government towards State Governance Modernization

SUN Ke－jin
(Administrative Management Department of Public Administration School，East China Normal University，Shanghai 200061，China)

Abstract:Government governance is the major element of state governance system，the legalization extent of which determines the level of the national governance institutionalization.Since the introduction of reform and opening policies，we have made great achievements in the construction of law－based government，which provide substantial legislation guarantee for modern state governance.But there are still some deficiencies restricting state governance capacity in the aspects of government function positioning，administrative policy－making system，administrative law enforcement system，government supervision，information disclosure and so on.To strengthen the construction of law－based government under the background of the modernization of national governance，we should implement the power list system，improve the decision－making level，improve the administrative law enforcement system and strengthen government information disclosure.

Key words:state governance，modernization，law－based government

作者簡介:孫克進(1988－)，男，河南信陽人，碩士研究生，研究方向:政府改革。

收稿日期:* 2015－04－06

文章編號:1673－2103(2015) 04－0059－05

文獻標識碼:A

中圖分類號:D63