高速鐵路對居住區產生鄰避效應的規劃研究

梁東瑤 萬 婷*

(東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150040)

高速鐵路對居住區產生鄰避效應的規劃研究

梁東瑤 萬 婷*

(東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150040)

通過對哈齊高鐵哈爾濱段建設所引發鄰避事件的剖析及對公眾利益與私人利益的辨析，提出了相應對策和管理措施，并在事件的發展中汲取可行的解決方式，促使鄰避設施的規劃和建設回歸到理性、公平、公開、和平的基礎上，以期化解高速鐵路及其他類型鄰避設施規劃建設可能面臨的矛盾和困境。

鄰避設施，高速鐵路，利益，公眾參與

0 引言

因負外部性而產生的公共設施建設困境是每個國家的城市和地區所普遍面臨的城市發展現象。這些服務于城市地區的公共設施，雖為廣大公眾帶來利益，但其危害卻由設施所在地的居民所承受。因此，極易引發當地居民的抵制，反對將這些設施設置在其家附近，由此造成了公共設施的難產，這樣的現象叫鄰避效應。這些具有負外部性效應的公共設施也被稱為鄰避設施[1]。

2008年，上海磁懸浮事件引發居民的情緒，項目至今仍處于停滯狀態。2012年京沈高鐵也面臨鄰避抗議而數次停工，甚至一度面臨工程“流產”的局面。在日本也存在同樣的困惑。1974年3月30日，575名緊鄰東海道沿線7 km區間的居民因日本新干線向名古屋地方法院提起訴訟。這場訴訟可謂曠日持久，經過12年當地的居民才得到賠償。頻頻出現的鄰避事件不但使公共利益蒙受損害，同時也對更多人心理造成影響，導致更嚴重的后果。哈爾濱齊齊哈爾鐵路客運專線(以下簡稱“哈齊高鐵”)的建設曾面臨鄰避效應帶來的困惑，高速鐵路的停建不僅意味著一個工程的停頓，還意味著一個地區快速連接另一個地區的經濟紐帶的斷裂。本文通過分析雙方的利益來研究此次鄰避沖突成因，對目前我國高速鐵路這一類鄰避設施的規劃進行初步研究，以期為城市規劃工作中出現的相關問題提供有益的借鑒。

1 哈齊高鐵哈爾濱段鄰避事件分析

1.1 哈齊高鐵建設歷程

2006年3月7日，鐵道部與黑龍江省政府簽署《關于加快黑龍江省鐵路建設會談紀要》，將開工建設哈爾濱市至齊齊哈爾市之間的城際鐵路。線路全長為286 km，正線為雙線，經過哈爾濱，大慶，齊齊哈爾三個城市，哈齊高鐵可以從根本上緩解既有濱洲鐵路的運輸能力緊張問題。從2007年年末開始進行設計招標、勘測以及拆遷等一系列前期準備工作。整個工程于2009年7月正式動工。

根據公布的線路敷設方案，哈齊高鐵將會經過哈爾濱市區內數個居住區。而此線路也是在原濱州鐵路路線的基礎上進行升級，同時改善并整治沿線的建筑及城市環境。濱州鐵路橋因歷史悠久、意義重大被定為文物，為保護文物不受損害并盡可能按照原路線走向建設，在濱州鐵路橋的東側59 m處建立高架橋并敷設新軌道。2014年12月，哈齊高鐵的各項建設工作已大致結束，并于當年12月中旬投入使用。

1.2 哈齊高鐵對某居住區產生鄰避效應原因

為了保護文物濱州鐵路橋，哈齊高鐵在濱州鐵路橋路段向東側挪動59 m，這樣的路線方案拉近了高鐵與居住區的距離，于是就引起一部分人的鄰避心理。而他們存在鄰避心理的主要原因有如下幾個方面：1)高鐵的修建及運行對沿線居民的健康與財產造成了隱患。周邊小區的居民認為，高鐵運行中可能產生噪聲、震動、空氣污染，同時供給高鐵用電的電線也可能產生輻射。而這樣的影響，也可能直接導致他們所居住或持有的該小區物業貶值。2)居民認為，原有的濱洲線運力已經足夠，通過提高鐵路運行速度振興經濟的做法不現實。3)其居住的小區臨近原濱洲線，本已飽受噪聲干擾，高鐵的線路離其小區距離更近讓居民們更加害怕。4)有一部分居民認為高鐵的建設的受益者并非大多數人，而是一小部分人受益，并且他們質疑這只是屬于企業經濟行為，而不是從區域經濟考慮的。殊途同歸，居民的各種理由都是在強調不能在自己家附近修建高鐵項目的原因。

但是通過對哈齊高鐵建設的過程進行梳理，可以看到，哈齊高鐵建設的意義是遠大的，而它的運行所帶來的經濟利益遠高于其本身價值。哈齊高鐵的建設攸關哈大齊工業走廊的振興，從長遠利益來講哈齊高鐵對于黑龍江省的經濟來說無異于一針強心劑。

1.3 居民產生鄰避心理的因素分析

通過對居民的走訪調查，筆者總結居民產生鄰避心理的因素主要有如下幾方面：1)居民對于公共服務設施的認知水平有限。高鐵路線周邊的居民對項目建設的意義和認知水平與城市的決策者不在同一個層面上。城市決策者的主要出發點是為哈大齊工業走廊及其相關區域服務的戰略層面，他們更注重的是廣大公眾的利益。而居民則更加傾向于高鐵項目建設在細節方面存在的問題及可能對其產生危害的潛在危機。他們的想法更加趨于具體，也更加個體化；2)周邊居民對于公共服務設施建設與規劃的相關科學知識匱乏。如居民所擔心的電磁輻射問題，目前我國高鐵在建造設計時都是按照封閉式的磁場環境進行設計的，因此對附近的居民區并沒有太大的影響。在哈齊高鐵的環評報告書中也提示到“預測本線電力機車運行及整備作業在距外軌中心線10 m處產生的無線電噪聲場強值為31 dB～75 dB(μV/m)，對線路兩側50 m范圍的低頻道民用電視收視效果產生短時輕微影響。對高頻道則基本無影響。”[2]也就是說，所謂的可怕的“輻射”并不存在，只是可能會影響周邊居民聽廣播，看無線電視，僅此而已。而真正的變電場所均地處現狀農地或者荒地；3)經濟因素對于居民的影響無疑是最大的，因哈齊高鐵的建設給周邊居民帶來的益處并沒有使其持有物業有明顯的增值，反而使其持有物業的價值有所下降，所以對高鐵建設能帶來諸多益處的解釋讓周邊居民不為所動。相比與周邊的居民，其他遠離高鐵居住的人將高鐵周邊居民抵制的原因認定為其為自身利益而不顧一切的私人行為。同時指出沿線居民為了謀求個人利益而抵制高鐵的建設，其動機是自私并且狹隘的。

一條鐵路對外可以帶動區域發展，對內又能促進城際間的經濟合作，使城市經濟具備良好的增長態勢，這也間接給城市居住者帶來許多顯而易見的好處，人們的出行變得快捷，運送人次的增加也使車票不再一票難求，城市間的物流速度也得以提高。對于城市決策者來說，一個好的城市發展機遇是必須要把握住的，而居民卻堅持自己觀點。就這樣雙方如果都基于各自的觀點和立場，均不做出任何讓步或理性的思考，很容易就使兩方始終無法構建一個理性的交流平臺，最后極易造成各執一詞卻無法順暢溝通的局面。

2014年12月中旬哈齊高鐵將逐步投入使用。它引起的鄰避事件也已經結束，但是諸如此類的事件給城市規劃及高鐵建設工程相關從業人員帶來了很多的啟示，而在技術處理方面，我們也可以獲得一些值得借鑒的經驗。

2 規避鄰避沖突的對策與建議

2.1 加強上位規劃、避免條塊分割

對于鄰避設施規劃布局應盡量具有前瞻性，留足發展空間和余量。因城市的發展具有不確定性，同時我國正處于高速城市化階段，城市建設速度快常導致城市規模遠遠超出城市總體規劃的預期。城市的擴容使得城市間最重要的“紐帶”鐵路運力的需求量大大提升，在選擇建設高鐵這樣的具有高度鄰避效果的公共服務設施的同時也要考慮其負外部效應。要與項目所在地政府部門、居民代表及相關專家及時溝通，加強多學科協同，摒除城市建設中存在的條塊分割，打破誰建設，誰負責，誰牽頭的陳舊惡習，及時規避潛在的不穩定因素。前瞻性是鄰避性設施規劃應具備的最重要的要素。前瞻性可使鄰避設施布局提前在圖紙上落實，為后期鄰避設施的建設提供便捷和良好的社會基礎和建設環境。

城市建設者應根據各自所在城市的發展目標及民俗特點，對城市建設做一個長遠的規劃，對城市整體布局進行多學科的論證剖析。要結合城市的社會經濟發展規劃和鄰避性公共設施需求量對鄰避型設施的建設規模數量進行科學的預測，在此基礎上還要將未來周邊環境可能發生的變化納入規劃思考中，盡量減少因新建鄰避設施而引發的沖突。與此同時要嚴格制定并執行設立的鄰避設施與居住區的距離標準。

2.2 運用技術手段降低對環境影響

根據哈齊高鐵《環境影響報告書》中介紹“對由于本工程引起的超標情況，采取聲屏障、隔聲窗等措施后滿足相應標準限值或滿足房屋使用功能。”“根據環境噪聲預測結果，結合敏感點規模以及周圍地形條件等現場情況，本次評價對噪聲超標的敏感點根據不同情況分別采取設置聲屏障、隔聲窗、功能置換、拆遷等治理措施。”而就現狀情況來看，哈齊高鐵在大新街至江畔路區間建設一個9 m高、14 m寬、400 m長，形似“門洞”的聲屏障，見圖1。在普速列車運行車道江畔路至工廠街路段安裝長約3 km，3 m高的直立式聲屏障，用以減少列車通過時的噪聲。就隔音擋板的施工現狀可以看出(見圖2)，哈齊高鐵現階段已通過技術手段對噪聲環境進行改善，保證了哈齊高鐵哈爾濱市區路段沿線居民可以正常生活。

2.3 加強后期運行管理、提供風險保障

鄰避設施的后期維護和管理也是降低潛在風險發生幾率的重要手段，風險保障作為鄰避設施管理內容的一部分就成為重中之重。風險保障通過為居民提供應對可能損害的保險性措施，達到減輕居民預期恐懼與不安、弱化反抗動機的目的[3]。本文案例中的高速鐵路如在實際運行中能夠實時監測各項數據，并且政府派人員定期監測其過程，同時社區居民也委托專業團體或環保團體進行不定期監測，提供必要信息，并及時公布[4]，不僅能減少周邊居民的疑慮和擔憂，對城市環境的改善也是有益的。政府與相關專業機構聯合可以設立相關管理條例，明確鄰避設施建成后提供的各項數據的標準，同時，詳細的指明違例應提供的損害賠償及違約處罰等。

2.4 經濟補償

在導致鄰避效應的因素中,除了心理與認知的因素外，經濟上的損失也推動了鄰避沖突的發生。這也提示我們鄰避效應的經濟補償也是一種可以解決某些特定問題的渠道。建立補償機制，所謂補償就是基于經濟誘因，用金錢或其他實物的方法作為周邊居民損失的補償，以降低居民的抗爭情緒[5]。城市規劃的最高原則之一就是“城市規劃利益的還原”，即“受益者負擔，受損者得到補償”的原則。這個原則同樣適用于解決因公共設施而導致的鄰避問題，可以根據具體情況考慮采取由所有受益的當事人共同負擔對受到負面影響較大的當事人補償的機制。但經濟補償常被學者認為是一把“雙刃劍”，在一個不夠完善的法律和城市管理體系下，經濟補償常會誘發更多非正常的鄰避沖突。所以，單純的依靠經濟補償作為解決鄰避問題的方式過于簡單粗暴。在更多情況下，還是將其作為一種輔助手段與其他可行穩定的應對策略共同應用。

2.5 公眾參與

2.5.1 信息公開

這次鄰避沖突發生的根本原因很大程度源于工程建設帶來的不確定性。這包含兩方面:1)工程路線的不確定性。為了保護濱州鐵路橋，在政府相關部門、學者和其他市民的努力下，使哈齊高鐵的建設路線發生變更，因其變更路線導致鄰避事件的發生；2)居民未來生活的不確定性。政府和高鐵承建公司因為某些原因，控制了一部分高鐵建設的相關信息，使居民對未來生活產生擔憂，而這些憂慮的情緒也未得到及時的疏解，導致居民產生抵觸情緒。

缺乏信息公開和交流，會使政府的公信力下降，而更多的居民對不可預知的風險產生嚴重的憂慮和恐慌，此時流言和不科學的信息誘發鄰避事件的發生。由此可見，建設信息的及時公開，在某種程度上可以減少一部分人的懷疑心理。

2.5.2 提高公眾認知水平

居民的文化水平和社會身份直接決定了他們處理矛盾沖突的方式。此次高鐵建設所涉的鄰避沖突原因也是居民不知高鐵建成后自己的居住生活會發生什么變化，加上濱州鐵路的噪聲已使其困惑不已，致使他們對于高鐵建設極度敏感。提高公眾對科學和城市規劃的認知已然變成減少鄰避事件發生的重要手段。

通過對近年的多起鄰避沖突事件的剖析，了解到很多根本原因之一都是因為民眾對于規劃不了解，對規劃方面知識是一知半解的，對規劃工作內容的認識是空白的。所以，城市規劃從開始就要加入公眾參與這一環節，各方應通過規劃取得共識而不是將規劃變成指令，甚至變成機密。鄰避沖突的發生不是一個無解的問題，它的另一面就是一個潛在的機遇。通過對鄰避設施建設、選址、規劃的討論提高城市規劃的公共屬性[8]。并以此為契機將城市規劃建立成一個可以幫助居民協調、解決和表達個體意愿的的平臺。所以，在日常生活中就應該對各種科學知識進行普及教育，引導城市居民對城市建設與規劃建立一個正確的思維和認知的方式。參與規劃的居民也直接影響他周邊未參加的居民，可以及時疏導他人。

3 結語

鄰避設施的規劃建設極易引發沖突，但城市的快速發展離不開鄰避設施，其已然成為城市規劃和管理中的敏感地帶，我國城市規劃或開發多是基于行政法給予行政部門的權利，現行的規劃體制和法律框架結構下對于鄰避問題的關注度、建設規范及管理條例仍存在不足。誘發鄰避沖突發生的因素因受到政治、經濟、社會、認知等多方面的影響而十分復雜，本文通過對哈齊高鐵哈爾濱段建設導致鄰避沖突事件的梳理以及對鄰避現象成因的辨析，探討了高速鐵路這一類鄰避設施在選址、規劃、建設和運行過程中可能對周邊居住區產生的問題，并且對這一類鄰避沖突提出加強上位規劃、技術改善、提供風險保障、經濟補償及提高公眾參與度等對策。希望以鄰避問題為契機，建立一個公眾參與的規劃溝通平臺。

[1] 鄭 衛.鄰避設施規劃之困境——上海磁懸浮事件的個案分析[J].城市規劃，2011(2)：74-81.

[2] 鐵道第三勘察設計院集團有限公司.哈爾濱至齊齊哈爾客運專線工程變更補充環境影響報告書簡本[Z].2012.

[3] 譚鴻仁，王俊隆.鄰避與風險社會:新店安坑掩埋場設置的個案分析[J].地理研究，2005(5)：105-125.

[4] 李曉暉.城市鄰避性公共設施建設的困境與對策探討[J].規劃師，2009(12)：80-83.

[5] 黃德秀.補償對鄰避現象的影響:以烏丘低放射性廢料場址為例[D].臺北：臺北大學，2001.

[6] 段 進.公共基礎設施的鄰避問題[J].城市規劃，2014(3)：32-38.

Research on planning for not-in-my-backyard

effect at residential complexes caused by expressways

Liang Dongyao Wan Ting*

(NortheastForestryUniversity,Harbin150040,China)

According to the analysis of the not-in-my-backyard accidents in the construction of Harbin Section of Harbin-Qiqihar expressway and its public and private benefits, the paper points out respective strategies and management measures, adopts feasible solutions in the development of the event, and enhances the planning and construction of the not-in-my-backyard to return to the reasonability, fairness, openness, and peace, so as to solve some contradiction and troubles in the facility planning construction of expressways and other types.

not-in-my-backyard facility, expressway, benefits, public involvement

1009-6825(2015)02-0004-03

2014-11-08

梁東瑤(1989- )，女，在讀碩士

萬 婷(1970- )，女，碩士生導師，副教授

TU984

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