河南省土地市場研究

□文/張占濤

（信陽師范學院工商管理學院河南·信陽）

河南省土地市場研究

□文/張占濤

（信陽師范學院工商管理學院河南·信陽）

［提要］河南是一個農業和人口大省，土地問題關系上億群眾的權益，而河南的土地市場體系并不完善，存在諸多問題。在全面改革的浪潮下，一個高效合理的土地市場，將會推動河南省傳統經濟的轉型，并深刻地影響到未來河南省的經濟和社會發展狀況。

河南省；土地市場；制度

收錄日期：2015年7月29日

土地市場在土地利用過程中起著基礎性作用，一個好的有效率的土地市場，可以自發地調節土地的價格和供求，使其達到局部均衡，讓土地的利用得以優化。土地市場對于河南省這樣的農業大省就更為重要了，河南省如果有一個運行良好的土地市場，將會使土地資源的利用率得到提升。

一、河南省土地市場現狀

（一）河南省土地基本情況。河南省國土面積16.7萬平方公里，居全國各省區市第17位，約占全國總面積的1.73%；其中耕地面積7，179.2萬公頃。地勢基本上是西高東低。北、西、南三面太行山、伏牛山、桐柏山、大別山沿省界呈半環形分布；中、東部為黃淮海沖積平原；西南部為南陽盆地。在全省面積中，山地丘陵面積7.4萬平方公里，占全省總面積的44.3%；平原和盆地面積9.3萬平方公里，占總面積的55.7%。復雜多樣的土地類型為農、林、牧、漁業的綜合發展和多種經營提供了十分有利的條件。

（二）河南省土地市場現狀

首先，市場化率低，部分土地利用和規劃不合理，用地緊張。河南省的城市化和工業化發展迅速，使得對土地的需求也隨之增加，而土地市場的供應不足，土地利用效率比較低，又加劇了這一現象。我國在土地利用規劃上一直采取的高度集中的命令——控制的行政管理模式，以禁止或者限制性的規定來推行政府的管理目標，以嚴格的指令性計劃和行政審批控制土地的轉用。雖然近幾年市場改革正在進行，但依舊無法改變這一頑疾，即行政力量對土地的作用遠超過市場的基礎配置作用。

其次，農村土地閑置，利用率低。相比城市用地的緊張，農村雖然土地閑置卻同樣也是土地利用效率低下。生產要素配置的不合理，會制約經濟發展的效率，城鄉土地的矛盾也制約著城鄉經濟的發展。但由于制度和經濟因素，這一問題長久以來沒有得到妥善的解決。河南省乃至我國，整體上的土地市場框架已經大體建立，但是土地的敏感性和土地制度的限制性，就導致許多地方土地市場與制度和法規的不兼容。城鄉一體化中，土地是極為重要的一環，尤其對于農業和人口大省的河南省，這關乎千萬群眾的生存與發展，不得不慎重。

最后，人地矛盾引發社會矛盾。長期以來，為了單方面的追求GDP，各級政府大力地扶持房地產經濟的發展，不斷地增加土地供應，忽視了土地市場的建設，在土地流轉和補償上引發了許許多多的矛盾，并造成了一系列的社會事件，嚴重影響了城市經濟的發展和社會的和諧。在城鄉一體化下的大背景下，政府為了緩解這些矛盾，又把目標轉移到農村土地上，由于城鄉土地性質的差異性，以及城鄉土地價格機制的不公平，矛盾仍在不斷地產生，并且牽連更廣。

二、河南省土地市場中存在的問題

（一）城鄉分割的土地市場。農村與城市分割的土地市場以及與之相配套的制度，我國國家對城市土地一級市場的行政壟斷，讓土地的供應偏離了經濟發展的要求。分割市場意味著價格機制在市場間出現不同步的情況，而不同市場實行不同的價格機制扭曲了市場功能。

在制度要求上，中國的土地制度是土地為國家和集體所有，歸屬各級政府進行管理；根據相關法律，所有土地進入城市市場流通必須首先由政府進行征用，集體土地轉為建設用地時必須收歸國有，通過幾種方式將征收的土地再配置給城市使用者。在河南省，這些問題的長期實行，其弊端也漸漸的顯現出來，雙軌制下的土地結構在實際運行中造成了諸多問題：首先，農村土地所有者和使用者不能參與一級土地市場的交易，政府作為媒介，他們也不能參與分配土地在城市市場所產生的增值收益，而所謂的土地補償款也低于農用地轉化成建設用地和商業用地的土地價值；其次，由于政府有權可以強制低價從農村獲得土地，毫無成本憂慮的行為助長了對土地的無效利用，提升了農田流失率；再次，地方政府通過土地征用運作獲得大量預算外收入，這類收入往往金額巨大，而且監管也相對寬松，就形成了所謂的“土地財政”，而地方政府對土地轉讓收入及土地相關融資也愈加依賴；最后，由于土地價格雙軌制的價格差，不易監管，出現了大量的尋租現象，成了腐敗的溫床。所以，一直以來，河南省的土地市場無論是在組織結構還是規章制度上都是不完善的。

（二）制度與市場的不兼容。土地的管理模式和法律框架無法解決發展中出現的新問題，制度建設相對落后。近年來盡管在劃定使用土地者與國家享有的權利及擔負的責任方面進行了卓有成效的改革，但在改革中，仍然存在農村土地市場和城市土地市場相分離的趨勢，沒有健全的土地管理制度和框架。尤其是在土地的賠償機制上，依據土地管理法，土地價格是依據所在城市的區域位置來決定的，并不涉及一些別的或者具體的補償，土地征用補償標準顯得簡單和粗暴，核算的具體指標也凸顯出地域的不公平。在農民土地使用權轉讓給建設用地時，給農民的補償款明顯低于政府從土地使用者那里獲得的土地轉讓金。由于城鄉居民之間的收入和生活水平差距，出現同地不同賠，農業用地的補償較低，也是對農民權益的一種剝削。

土地問題牽扯到許多人的利益，包括國家利益和私人利益。我國由于制度建設方面的滯后，管理土地的制度和法律框架已不適應經濟的發展了。而河南省也在這個浪潮下，城市的規模在不斷擴張，工業化也在緩慢發展，而農業產業化的經濟效益和規模的不理想則造就了目前農村土地經濟效益低下與城市建設用地緊張的尷尬局面。而且由于城鄉之間補償的機制不同，屢屢發生因強拆或者補償不到位而引發的社會事件，對經濟建設和社會和諧造成了惡劣的影響。

三、解決對策

（一）進一步完善市場土地配置機制。以完善土地稅為改革的重點，在經濟動機上降低地方政府“經營土地”的興趣，在合理的范圍內，政府可以利用行政權力對土地進行合理配置。要界定國家征地是否屬于“公共利益”的范疇，除了國土資源管理部門要進行明確規劃，還必須嚴格的限制政府強制性征地，嚴格規定征收土地的使用權限和適用范圍，國家不能用權威來隨意使用征地權。這就需要對現行的土地稅費進行改革，對土地收益與民共享，中央與地方各按其事權來分配財權：一是對地方政府在土地轉讓過程中獲得的土地轉讓金額度進行限制和具體的硬性規定，不僅要統一土地稅費，還要統一征收土地財產稅，優化土地稅種，防止重復或者遺漏征收；二是協調各方面的利益，做到公平和效率兼顧，統籌分配土地收益；三是借著改革的東風，可考慮將農村集體土地以股份制的資本形式越過政府直接進入土地市場，但這種流轉應當是適度的和有條件的，在改革過程中注意穩健施行。這三點都是從河南省的具體情況出發的，第一點是在土地稅上進行改革，改變地方政府土地——財政——投資的經濟怪圈，改變政府單純的買地融資行為，而替換的是更具長久效應的土地稅制和財政改制，使得其更顯規范化，也是土地市場需要的輔助制度。第二、三點是把土地市場的目標轉移到農村地區，綜合利用和開發農村的土地資源，由于河南省農民大多數在農村，這一舉措將會使農村地區獲得根本性的改變，提高農民的收入和農村基礎設施水平，使農村的農業經濟也在土地的壓力下向著規模和集約發展，改變農村的生產現狀，同時城鄉一體化也隨之發展。

（二）處理好土地市場利用與可持續利用關系。土地可持續利用是現代一個比較前沿的話題，尤其是在土地資源潛力不足的情況下，人們逐漸認可了可持續發展觀，開始對過去土地利用方式進行反思，是可持續發展理論在土地利用研究中的一次開創性的應用，包括土地的開發、利用、整治和保護等方面內涵。可持續利用發展是土地綜合治理的指導思想，也是提升土地資源利用效率的重要依據。而反過來，城市土地集約利用又是實現土地資源可持續利用的重要手段。土地合理利用則是在特定時期特定地區條件下，對土地資源的開發、利用、治理、保護和管理，并通過組織、協調人的關系以及人與資源、環境的關系，以期經濟效益、社會效益、生態效益達到最佳。

（三）改革深層次的體制缺陷，以完善土地市場建設。當前土地市場、土地制度存在許多復雜的問題，一個任何時候都不可忽視的原因在于存在體制缺陷，由于政績評比側重于以經濟為主的單純目標，政府官員作為經濟人也有追求利益最大化的動機，就有追求政績、并不斷擴大自己權力的沖動，并且可通過強化掌握土地配置權利獲得相應的利益。因此，體制缺陷的改革就成了土地市場發展的不可或缺的因素：一是改革現有的不合理的政績考核體系和不健全略顯扭曲的官員選拔晉升機制。現在我國通行的考核政績的重要指標就是經濟發展數據，這就涉及到考核機制和考核指標的問題，在河南省的有些地方政府，簡單認為經濟發展就是單純的GDP增長，這就誘發了地方政府盲目的推進固定資產投資和城市建設的規模。政府掌控著最大的國有資源即土地，如果利用配置土地資源的權力提高GDP來實現其目的，必然導致政府對土地市場過多的干預，擾亂市場的秩序，政府的投資和建設活動也會造成“擠出效應”，對我省的經濟發展不利，限制了社會資本的流轉；二是對當前的財政分配的改革，自1994年以來財政分級，弱化了地方政府的財政資金，但地方政府承擔的事權又花費巨大，為了走出困境，不得不大量出售土地，這也算是“土地財政”最初的動機。

主要參考文獻：

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