皖北農村“空心化”形成機制及治理策略

田 偉，賈敬全

(淮北師范大學a.經濟學院；b.皖北經濟與社會發展研究中心，安徽 淮北 235000)

皖北地區農村“空心化”是農村地域經濟社會功能的整體退化，造成土地的荒蕪、宅基地閑置；導致農村社會精英的流失，農村只剩下老人、婦女和兒童，帶來復雜的社會問題。農村“空心化”導致了農村凋零與土地浪費、糧食生產堪憂和農村社會管理困窘，這一狀況嚴重制約著新農村建設的良性發展，也對皖北經濟的協調發展帶來不利影響。

城鎮化進程使皖北農村“空心化”問題出現并發展，成為新時期新農村建設和統籌城鄉發展面臨的首要難題。在承接產業轉移的背景下，經濟欠發達的皖北只有解決農村“空心化”問題，實現自然、生態、社會、經濟的良好互動才能有效的開發人才、吸引人才、留住人才，抓住這一經濟騰飛的歷史機遇。

一、農村“空心化”的內涵與特征

（一）農村“空心化”的內涵

改革開放以來，農村經濟的快速發展，收入的提高促使農民產生更大的空間欲望，為了獲得更好的生活質量，房屋向原村落周邊地域擴張，村莊中心則保留了大量破舊民房且許多已經無人居住，同時，年青一代的農民大多通過教育，工作等方式已經市民化，無法適應農村生活，農村常住人口減少，最終導致原聚落成新度下降，非居住房屋增加，人口密度銳減，原來成新度較為均質的聚落，發展為新舊二元結構的“空心化”聚落，形成地理上的空心化。

在工業化、城市化及社會轉型的發展背景下，極化效應仍起主導作用，農村勞動力、資源的大量轉移導致農村經濟發展緩慢，引起農村人口、農村產業、社會服務、基礎設置等多方面的“空心”，長期留在農村的是老人、小孩和婦女，造成新農村建設主體缺失、農業生產、農村養老和教育等各種問題，產生經濟上的空心化，嚴重制約了經濟的和諧發展。

“農村空心化的本質是城鄉轉型發展進程中鄉村地域系統演化的一種不良過程，是復雜的社會經濟過程在村莊物質形態中的表現”[1]，在經濟發展的初期階段，城鎮化進程的加快，使大量農村精英流向城鎮，改變了農村人口的結構，城鎮化的發展以抑制農村發展為代價、排干農村智慧和資源，使新農村建設失去建設主體和建設意義。

（二）皖北農村“空心化”的特征

1.從人口年齡來看，留守人口呈現低齡化、老齡化趨勢

城鎮化的發展，農村青壯年勞動力大量外出、留居人口呈老齡化趨勢加劇，造成農村人口在年齡結構上的“空心化”。以宿州市為例，絕大部分農民家庭會一方甚至夫妻雙方外出，留在農村的多為婦女、老人、兒童，留守人口呈現低齡化、老齡化、貧困化趨勢，引起農村經濟的衰退和社會結構的變革。

2.從空間形態來看，村莊建設選址隨意

皖北很多村莊建設規劃不到位，村民選擇在村莊外圍或公路兩旁建造新住宅，選址帶有很大的隨意性，致使村莊整體格局和景觀風貌受到極大破壞，村中心多處于破舊房屋閑置或半閑置的空間形態。根據安徽統計年鑒2013的統計結果來看:農村未使用房屋居住面積持續增加，從2000年的22.16平方米/人，增加到35.28平方米/人。

3.從經濟發展來看，農村精英流失

農村青壯年離開農村去城里謀求發展，在房貸低首付的政策下越來越多的農村精英人員選擇在條件較好的城市安家置業，農民精英的流失導致農村經濟發展更加緩慢甚至停滯不前。根據安徽統計年鑒2013的統計結果可以看出：2012年，人均收入最高的馬鞍山市農民人均收入為10920.28元，而地處皖北的農業大市阜陽農村人均收入僅為5922.05元。

總的來說，皖北農村青壯年勞動力流失嚴重，留守大多是婦女、老人和兒童，造成新農村建設主體的缺失，產生經濟、教育、養老等諸多社會問題；村莊建設規劃缺失，浪費了大量優質的耕地，產生大量的住宅荒廢；農民精英的流失使得皖北農村的發展受到了很大的制約，農民收入增加緩慢，嚴重制約了皖北經濟的和諧發展。

二、皖北農村“空心化”形成機制

（一）城鄉分割的二元體制因素

“城鄉之間的二元制度體系是造成我國農村空心化的深層次外源性制度原因”[2]。①戶籍制度在很長一段時間內限制了城鄉的自由流動，農民即使在城市獲得工作和住房也很難獲得城市戶口，因此農民很難放棄在農村的宅基地，造成農村房屋的閑置；②在城鄉二元體制下，城市優先發展，優越的工作和生活條件吸引了農村精英離開土地，農村產業發展失去建設主體，造成農村土地荒蕪和產業的空心化；③城鄉教育資源分配極度失衡，農村孩子很難獲得優質的教育，文化技能水平普遍較低，隨著經濟的發展，生活成本的提高，大部分到城市謀求發展的農村人口很難在城市長期穩定的生活，使得他們在擁有多年的財富積累后回鄉建設更大更優越的住房，導致大量老舊房屋空置；④城鄉二元制度下，農村土地產權屬于農村集體所有，很難自由流轉，缺乏退出機制，即使少數農村精英在城市獲得住房也很難放棄農村的宅基地，造成農村宅基地的流動性空置；⑤城鄉二元體制下，農村缺乏合理的村莊規劃，農民建造房屋選址隨意，互相攀比，造成村莊外圍房屋增加，村莊內部房屋空置?？傊青l二元制度作用于戶籍制度、土地制度、產業制度、社保制度、教育和就業制度等各要素，是空心化產生的本質原因。

（二）資源環境與地理區位因素

皖北六市地處內陸，產業發展滯后，多是依靠農業發展的地域，農業人口多、增長快，且受農村風俗的影響，年輕農民結婚早，對住房的需求大。隨著經濟的發展，農民收入增加后，渴望改善住房條件的意愿加強，成為宅地空心化的主要內生動力；皖北煤礦資源豐富，在工業化的推動下，多年的開采使農村地區的生態環境遭到不同程度的破壞，形成眾多的采礦塌陷區，粉塵散落區，特別是對煤炭產品的深入加工更是形成了很多廢氣排放區，污水浸染區。受到環境惡化的影響很多農民不愿意回到村中居住或是對老房維護修繕，轉而興建更多新房，導致非居住房屋增加、廢墟面積擴大，形成鄉村聚落空心化和住宅的空心化。

皖北地區人口密集，人多地少，人地矛盾突出，例如淮北市濉溪縣很多鄉鎮農民平均不到一畝地。大量農村勞動力只能通過外出務工獲得生存收入，從而造成農村人口的空心化。

（三）經濟與社會文化因素

經濟與社會文化是農村空心化的誘因，由于農村經濟發展水平落后于城市，以及教育、醫療、工作、就業等因素的巨大差異形成巨大的推力，而城市優越的物質條件、社會地位產生無形的拉力，使得越來越多的農村人口向城市轉移，導致農村產業的空心化。城鄉二元制度體系使得農民即使在城務工也無法徹底擺脫對農村土地和房屋的依賴，農民在城鄉季節性流動，造成房屋季節性閑置。傳統的文化風俗也離不開城鄉二元制度的影響，農村的年輕人在城市接受了較高的教育，適應了城市的生活文化，很難在融入農村偏僻落后的文化，由于戶口和就業歧視的客觀存在，農村的年輕一代一方面很難在城市買房安家。另一方面也很難再回到農村生活，從而造成了農村人口的空心化；在封建迷信思想的影響下，農民很難容忍鄰居的住房比自家的高大，這也造成農民不愿意費錢費力修繕以前的老屋轉而在村莊外圍修建寬大的新房，助推了農村住宅的空心化。

（四）管理和政策因素

我國宅基地所有權屬于農村集體經濟組織，不允許隨意買賣,因此農村宅基地只能在本村集體內部成員之間流轉?！坝捎谡厥褂脵嗖荒軐崿F，以及房屋和宅基地的不可分性也促使進城農民不愿輕易放棄農村的房屋所有權，宅基地使用權制度的固化成為空心村整治改造的重要阻力”[3]。同時，“現行立法對農戶的內涵界定比較模糊、宅基地使用權取得與建造房屋的目的相脫鉤，以及宅基地實行無償無限期使用、房屋繼承后實行地隨房走的制度，使‘一戶一宅’難以形成有效約束，‘一戶多宅’現象更加嚴重”[4]，造成了大量房屋的空置。“在城鄉二元規劃編制與實施體系下，村鎮規劃缺位，嚴重影響了《土地管理辦法》的實施，造成村莊布局散亂，住宅建設缺乏合理的空間引導和戶型指導，無序發展，用地粗放”[5],皖北村莊整體格局受到極大破壞，村中心多處于破舊房屋閑置或半閑置的空心化空間形態。

總的來說，形成皖北農村空心化問題的因素既獨立發揮作用又相互聯系、相互制約。其中城鄉二元體制是根本性的制度原因，城鄉二元體制既導致農村空心化各個方面出現和發展，又深層次影響了經濟與文化的發展；在經濟發展初期，城市的發展排干了農村的資源，抑制了農村的發展，造成農村資源的缺乏和建設主體的缺失；在管理上，由于城鄉二元體制的存在，政府機關大多選址在城市，城市的發展享受了更多的優惠政策，城市的發展規劃相對于偏僻的農村也十分合理有序，城鄉二元規劃深層次影響了城市和農村經濟文化的發展。經濟與文化因素是農村空心化形成和發展的誘因，經濟的發展農民多年壓抑的住房需求有了經濟的保障得以釋放，在城市二元體制的影響下，大部分農民很難在城市安家，不能享受城市優越的教育資源，社會保障等一系列的福利，即使在城務工也最終會回到農村的家，在社會文化的影響下，村民在城市務工賺到資金后，會在農村建設高大寬敞的新房，導致原來老舊的住房大部分空閑起來，同時農村缺乏管理和規劃，村民建房就會出現選址隨意，加劇了農村住宅的空心化；農村資源稟賦和地理位置不佳，在生存和發展上很難享受城市的各種優惠政策，資源有限，交通不便，特別是年輕一代的農民不愿意在這種閉塞的環境中繼續生存發展，保守的文化讓外出務工接受了城市文化的村民不愿意繼續回到這種封閉的經濟和文化下生活，導致新農村建設主體的缺失。在城鄉二元體制、經濟與社會因素、資源稟賦和地理區位、管理和制度的共同影響和推動下，皖北農村空心化問題產生與發展，制約了經濟的和諧發展。

三、解決皖北“空心化”問題的策略

（一）統籌協調，加強村鎮規劃

戶均宅基地數是空心化形成的重要影響因素，政府應加強農村住宅建設用地規劃控制，結合皖北六市不同鄉鎮所處空心化階段的具體情況采取不同的方法，皖北地處黃淮海平原，“近年來農村人口就業非農化加劇，農村‘人走屋空，兩棲占用’現象已經普遍存在”[6]，但和東部經濟發達的沿海縣域相比仍處于空心化發展的初中期。空心化發展不太嚴重的區域，完善宅基地申請審批制度，加快建立農村宅基地登記制度，嘗試建立宅基地流轉與退出機制，逐步減少“一戶多宅”現象，同時，根據城鎮化發展的規劃，對零散的自然村進行撤并，確定中心村的位置，合理規劃使村莊新建設住宅向中心村靠攏，防止空心化的進一步發展；對于空心化較為嚴重的地區，實行村莊邊界凍結制度[7]，并加強對村莊內部改造，經濟水平發展較好的鄉鎮可以先行撤并零散自然村，向中心村搬遷。

（二）承接產業轉移，加快發展勞動密集型產業

農民收入增加有利于改善農村發展環境，提高村莊要素集聚能力，給城鎮化發展提供物質保障，皖北六市多是農業發達，人力資源豐沛的地域，在承接產業轉移的背景下，加快招商引資，大力發展勞動密集型產業，結合產業集聚的現狀，對農民進行綜合技能培訓，提高農民致富能力，實現農村勞動力的就近轉移。皖北平原人多地少，家庭聯產承包很難實現土地的規模效應,政府應積極引導土地規模經營，大力推進農業產業化進程，把村民從土地的束縛中釋放出來成為產業工人，為皖北承接產業轉移提供更豐沛的人力資源，最終實現物質的富裕。

（三）推進體制創新，弱化城鄉分割的二元體制

“城鄉分割的二元體制是空心村形成的根本原因”[8]。城鄉二元戶籍制度使農民權益束縛在土地上，極大限制了農民向城市的自由流動，農村經濟、教育的匱乏，使得年輕農民進城后和城市居民競爭過程中處于劣勢，很難獲得較好的待遇條件，最終難以在城市長期立足，加上農村房屋不能自由買賣，宅基地退出機制缺失，使得農民最終會回到農村。皖北六市應結合鄉鎮發展特點，從制度上打破城鄉分割的二元體制，構建城鄉一體化新格局，以科學規劃引領城鄉統籌和諧發展，推進城鄉產業、市場、基礎設施、公共服務和管理體制一體化。在中國戶籍制度改革的背景下，皖北六市應加快戶籍制度改革，取消農業與非農戶口界限，破題城鄉二元壁壘，建立城鄉統一的戶口登記制度；皖北地區尚未形成具有對周邊輻射能力較強的大中城市，應全面放開落戶限制，有序引導實現皖北人口在農村、鄉鎮、城市之間的“梯度轉移”；健全皖北人口信息管理制度，提供城鄉一體的公共管理和服務，弱化城鄉界限。

[1]馮麗.城市化背景下的“空心化”現象及調控機制探討[J].理論界，2008（2）.

[2]崔衛國，李裕瑞，劉彥隨.中國重點農村空心化的特征、機制與調控[J].資源科學，2011（11）.

[3]張正河，盧向虎.農村宅基地的整治和增值[J].調研世界，2006（1）.

[4]吳文恒，牛叔文，郭曉東，等.黃淮海平原中部地區村莊格局演變實證分析[J].地理研究，2008（5）.

[5]龍花樓，李裕瑞，劉彥隨.中國農村聚落空心化問題實證研究[J].地理學報，2009（10）.

[6]王介勇，劉彥隨，陳秧分.農村空心化程度影響因素的實證研究——基于山東省村莊調查數據[J].自然資源學報,2013（1）.

[7]楊忍，劉彥隨，陳秧分.中國農村空心化綜合測度與分區[J]. 地理研究，2012（9）.

[8]劉彥隨，劉玉.中國農村空心化問題研究的進展與展望[J].地理研究，2010（1）.