預算民主化改革對地方赤字控制影響——基于新河鎮的個案分析

王自亮 陳潔瓊

（浙江工商大學，杭州 310018）

近年來，我國地方財政預算的赤字問題越來越嚴重，嚴重影響我國地方政府的財政安全。已有學者從多個角度對地方債務問題提出了解決思路，“自上而下”的總額控制是1999年以來公共預算改革的主要思路。但事實已經證明，僅靠這一層面的改革是難以有效控制財政赤字問題的。因此，“自下而上”的監督和控制是否有效，成為地方政府赤字控制中的預算改革的另一思路。本文擬通過浙江省溫嶺市新河鎮的個案，圍繞地方政府預算民主化改革對地方赤字控制的影響進行系統研究。以新河鎮為研究樣本，有以下幾個原因：一是新河鎮是我國地方進行預算民主化改革最早的地方之一，作為改革先驅已積累了豐富的實踐經驗；二是控制地方赤字是其改革發起的動力之一，這是與其他地區的預算民主化改革有所區別。

一、新河鎮的預算民主化改革與地方財政赤字控制

（一）預算民主化改革的背景

1.鄉鎮財政持續緊張。分稅制改革以來，地方政府面臨著巨大的財政壓力，新河鎮也存在類似的問題。在訪談中，溫嶺市人大常委會主任張學明說到，財政赤字問題是新河鎮進行預算改革的動力之一。為了提高財政資金的使用效率，控制財政赤字問題，緩解財政壓力，在上級領導的支持下，新河鎮于2005年左右開始試行預算的民主化改革。

2.公民民主意識強烈。從1999年開始，“民主懇談會”就成了溫嶺市公民參與政治的一種重要渠道。多年來，政府在開展工作前，與公民進行深入懇談已經成為一種慣例。公民對于政府部門的各類政策有不同看法，也會主動與政府部門溝通。因此，長期以來，當地公民的民主意識比較強烈，這為新河鎮預算改革中吸納公民參與奠定了基礎。2004年底，隨著鄉鎮財政赤字的加重，事多財寡使得資源分配問題顯得尤為緊迫，政府部門中有人提議把預算納入到民主懇談中，增加資源分配的合理性，從而也有利于提高財政資金的利用率。由此，2005年新河鎮開始了預算改革的探索。

3.上級政府積極支持。新河鎮預算改革的開啟，與上級領導的積極支持也是分不開的。上級領導的開明思想以及巨大的改革勇氣，使得政府預算信息公開化、預算運作過程透明化得以順利進行。將公眾吸納到預算中，在國內尚屬先例，改革需要承擔的風險是巨大的。但據了解，當時當地的上級政府對此十分支持，這樣促進了新河鎮改革的順利進行。

（二）新河鎮預算民主化改革的制度設計

馬駿等學者（2005）提出，在公共預算體制改革的目標選擇中，中國現階段仍然應該以建立一種“控制取向”的現代公共預算體制為目標。具體而言，控制取向不僅包括政府內部控制，也包括人大對政府預算的外部控制，促使政府履行公共責任。在新河鎮的改革案例中，還釋放了預算透明以及公民參與帶來的外部監督力量促使的政府負責任的財政行為。具體而言，新河鎮財政赤字控制的初步成效與其制度設計緊密相關：

1.政府細化預算編制。細化預算編制是預算走向民主化的第一步，是政府的財政信息自愿接受監督的“破壁之舉”。改革之前，與國內許多地方的基層政府一樣，新河鎮的財政預算表的編制相對比較粗條化。而現在的財政預算表編制越來越細化，以2014年為例，其預算支出的報告由15個大項支出構成，預算資金共計33149.3萬元，15個大項又分別細化，總計280多個子項。預算的細化解決了之前預算編制可能造成的“閱讀障礙”，進而有利于人大代表對預算的監督落到實處。

2.公民參與預算懇談會。吸納公民參與預算編制不僅有助于資源分配的民主化，也有利于資源分配的透明化。透明的政府才是能對公民負責任的政府。隨著我國向稅收國家轉型，20世紀90年代以來，公民的納稅人意識已經形成，并逐步強化。對于地方政府的資金使用，公民有強烈的知曉動機，其對于行政管理費用的增長、政績工程的資金耗費等不合理因素引起的財政資金的消耗，其容忍程度較低。2006年與2004年的兩張財政支出明細表顯示，新河鎮2006年的基本建設費與行政管理費分別比2004年下降5000多萬元和400多萬元。目前，新河鎮已建立了兩類公眾參與庫，一是專家庫，另一類是普通公眾庫。對公民進行分類建庫，有利于提高預算監督的有效性。

3.人大行使預算修正權。我國《預算法》并沒有對預算修正權做出相應規定，因此這限制著地方人大預算審查權的實質性履行。新河鎮的改革中，對鎮人大的預算修正權作出了相應規定。2006年新河鎮人大通過了《新河鎮預算民主懇談實施辦法》，該辦法規定：人大代表可以提出預算修正議案，人大代表的預算修正權限包括削減、增加、否決，但必須同時提出其他支出項目的增減，以保持預算平衡。在人代會預算草案審查期間，人大代表5人以上聯名可以提出預算修正議案。預算修正議案經人大主席團審查后，由人大主席團提交人代會表決。2006年、2007年人代會代表共提交了24份預算修正議案，其中有3份經全體人大代表表決獲得通過。預算修正權的行使，使全部否決或者全部通過政府預算的兩難選擇的困境引刃而解。

4.人大財經小組監督預算執行。2005年以來，新河鎮設立了人大財經小組，其由8名人大代表組成，主要履行以下職責：一是監督政府預算執行，可隨時向鎮政府了解預算執行情況；二是每個季度鎮政府向財經小組匯報預算執行情況；三是對預算執行過程中的重大變動、新增預算和其他重大事項，財經小組應及時向人大主席團報告，并由人大主席團召開人民代表大會，進行已發審查、表決；四是參與下一年度的預算編制。人大財經小組的設立在一定程度上緩解了人大代表非職業化所帶來的問題，有助于預算的執行得到全程監督。

（三）預算民主化改革的成效

新河鎮的公共預算改革運行至今已經有9個多年頭，隨著改革的深化，其成果越來越顯著，主要表現為以下幾個方面：一是基層人大的預算權邁向實質化；二是對鎮級財政預算形成硬約束；三是提高財政資金使用的公平性及合理性；四是控制和削減鎮級財政預算赤字。前三項成果是最后一項成果得以實現的前提和基礎。最后一項成果也是最直觀的改革成效。

對于新河鎮的預算改革所帶來的財政赤字上的控制效果，可以分為兩個階段。2005年-2007年為第一個階段，2008年至今為第二個階段。第一階段中，改革成效比較明顯，財政赤字得到大幅削減。2004年，新河鎮的財政赤字達到5500多萬元。2005年、2006年分別削減赤字1020萬元、1000多萬元。2007年，財政資金賬面結余也為1685萬。第二階段中，財政赤字又有所擴大，但這與宏觀環境的變動脫離不了關系。2008年之后，受到金融危機的影響，地區稅收收入有所減少；國家提出的4萬億拉動經濟的政策，無疑也需要地方政府對此拿出相應的配套資金；2008年以來的樓市調控政策使土地出讓金收入受到較大影響。以上幾個因素，使新河鎮的財政狀況也受到一定程度的影響。2009年、2010年財政賬面赤字分別為1568萬元、1320萬元，2012年的財政賬面赤字更是達7000萬元。2013年的財政狀況又有所好轉，財政盈余1684萬元。總體而言，在社會經濟環境較穩定的情況下，新河鎮的預算改革對地方財政赤字的控制有一定的積極作用。

二、預算民主化改革對地方債務控制的不足

現階段，國內地方各級預算中存在這樣的通病：預算編制缺乏硬約束、預算執行缺乏監督、預算結果缺乏問責，而這些問題的存在，一定程度上使得地方赤字問題得以滋生。財政赤字是財政資金運動的一種結果，而債務的形成則是財政赤字累積的結果。盡管新河鎮的預算民主化改革取得了一些成效，但要實現效果的持續性，必須對以下問題進行足夠的重視。

（一）預算編制缺乏硬約束

目前我國地方政府的預算編制環境缺乏硬約束，這使得其在編制中隨意性過大，從而使赤字的產生有了可能。

一方面，地方政府自身難以抑制預算膨脹的沖動。根據尼斯坎南的預算最大化模型，官僚預算具有自我膨脹的傾向，如果在預算編制時增加預算收入，則使預算支出的增加成為可能，進而實現官僚自身利益最大化，如依靠顯而易見的政績獲得名譽、地位、晉升等方面的提升。國內許多學者認為尼斯坎南的預算最大化模型適用于中國的現狀。事實上，我國地方政府的財政支出數據確實符合膨脹規律。

另一方面，制約力量過弱難以克制地方政府的預算膨脹沖動。希克（1990）的預算三要素理論能對此做出合理解釋。希克將預算參與者分為三類：資源申請者、資源保護者和資源配置者，支出機構通常是資源申請者，財政部門一般充當資源保護者和資源配置者的功能。首先，現階段，財政部門在預算中缺乏獨立性，難以有效遏制政府預算膨脹的傾向，資源申請部門利用信息優勢，往往會隱藏預算項目的真實成本，以期獲得更多的預算資金，財政部門對于預算總額的控制顯得有些力量不足。馬駿等人（2004）的研究表明，非正式制度往往架空正式制度，資源配置很大程度上“以關系為基礎”。其次，預算編制過程中普遍存在“政府主導”，“人大虛位”的局面。由于雙方力量的不對等和信息的不對稱，事實上人大難以在預算編制和審批環節發揮作用。盡管新河鎮的改革使預算信息更加透明，但是雙方力量不對等的情況在短期內依然難以改變。根據資料顯示，2006年，人大代表對于預算收入中的土地出讓金返還5700萬元（當年預算總收入為11078萬，土地出讓金占預算總收入的一半左右）存在能否實現的疑問。但最終的預算修正案，依然沒有對此項目進行調整。一般而言，預算支出具有一定的剛性，一旦確定，支出將是一個連續性的過程；而預算收入，尤其是過分依賴于土地出讓金的非稅部分，其彈性較大，如果當年未完成該部分收入，那么極有可能形成財政赤字。最后，社會公眾參與深度有限。由于公眾預算知識、財務知識等方面受限，其對于政府財政資金的運作也缺乏一種連續性觀察，其對財政資金的分配合理性難以做出準確判斷。

在地方預算編制、審查的整個過程中，由于成本信息的不對稱、人大代表力量的不足、財政部門缺乏獨立性、公眾參與深度有限等因素，政府在預算編制中仍然占主導優勢。這使得其在預算編制過程中使用一些策略虛增收入成為可能，進而為地方赤字問題埋下隱患。

（二）預算執行過程缺乏監督

由于預算最大化傾向，政府編制的預算收支總額都得到一定擴張。如果預算的執行嚴格遵照預算編制，那么地方赤字也將難以產生。但事實上，地方債務的滋生，正是由于預算的執行偏離了預算的議案。

首先，政府在預算執行時有很大的自由裁量權。許多地方的分稅制實行不夠徹底，財權與事權之間并不均衡，上級政府利用“釣魚工程”下移事權卻不給予相應的資金配置，在現有的官員晉升機制下，下級官員為了能做出政績，往往在預算執行階段偏離預算議案，從預算外尋求資金。有些地方政府使用隱性的融資渠道來籌資，而這些債務有可能不出現在預算執行的賬面上。

其次，人大代表在預算執行過程中的監督能力有限。從監督頻次來看，人大代表一年兩次的監督遠遠難以產生實質性的監督效果；此外，由于地方人大的非職業化，其監督效果更是得打折扣。

最后，資金的非透明化運行，使監督出現“死角”，即許多地方債務未納入預算監督范圍。現行的政府會計制度為收付實現制，而非權責發生制，這使資金的實際運行與賬面相脫離。此外，由于預算執行結果并未得到徹底的公開，加大了人大、社會公眾等監督難度。以2009年為例，根據預算執行報告顯示，新河鎮當年賬面赤字為2982萬元，但是在2010年的預算編制中顯示，2009年的賬面赤字為1568萬元，這兩者之間的數據存在巨大差別。2009年之后的預算執行信息也未能得到及時公布，這為地方財政資金的運行監督增加了難度。

（三）預算執行結果缺乏問責

從賬面上看，預算的編制始終遵從平衡原則，而在預算執行過程中由于政府的自由裁量權、人大、社會公眾的監督效果有限等原因，使得資金的實際運行與賬面記錄相脫離，進而使得地方赤字的產生成為可能。如果地方政府存在某種動力來消除赤字，那么其累積也會比較困難，但現實情況中預算執行結果缺少問責機制。首先，官員的考核主要以GDP增長和一些看得見的政績為主要依據，官員的任期相對而言比較隱性和不穩定，同時又缺乏財政問責機制，因此，主客觀上，地方官員都缺乏消除赤字的動力。其次，對于選民的受托人人大代表本應承擔起更多的財政監督的責任，但在現實中人大對于政府政績工程、“釣魚工程”等引起的赤字的態度微妙。地方人大當中很大一部分成員也在政府部門中擔任職務，因此，削弱了其本身對政府財政問責的動力。此外，審計部門的地位并不獨立，其所形成的財務報告很少對外公開，因此，政府財務實際運行的狀況透明度較低。最后，社會公眾對于地方債務更具容忍度。按照財政幻覺理論的解釋，社會公眾對于國債帶來收益的直觀感受更強，而對于稅收增長的感受并不明顯。此外，間接稅的增加帶給社會公眾的壓力感更具隱蔽性。我國的間接稅一直占據主導地位，尤其是1990年以來，間接稅比重一直維持在80%左右，所以，社會公眾并未明顯感受到地方債務的壓力。但是，如果社會公眾知曉地方政府的政績工程所引起的地方債務需要當地的納稅人來“買單”，那么社會公眾的容忍度可能不會那么高。問題的關鍵在于社會公眾難以獲得財政資金運作的透明信息。

三、加強地方赤字控制的預算制度再優化

要使加強地方赤字控制的預算改革取得持續效果，需要從預算體制以及其他制度進行相應的調整。

（一）加強財政部門獨立性

馮·哈根（1992）等學者在研究了西方國家控制支出和赤字的績效后，指出支出和赤字控制比較好的國家都具有兩個基本特征，其中一個特征就是預算機構的獨立性較高。而目前我國財政部門在預算中的獨立地位并未受到足夠的重視。財政部門在預算編制的“兩上兩下”過程中，尤其是第一個“上下”過程中，充當了資源保護者的功能，但是由于其獨立性的缺乏，非正式層面的調整顯得尤為關鍵，各方并未做出事前的約束性設置，幾乎是內部的一種約定俗成，力爭維持著某種“微妙”的平衡。因此，要加強財政部門資源保護者的功能，必須從以下幾個方面著手：一是弱化非正式制度因素的影響；二是加強其在預算總額控制中的獨立性。

（二）強化人大預算權的行使

從預算發展的進程看，現階段，世界各國議會傾向于賦予政府在一個總額限制內改變預算的自由度，而把監督的重點轉移到控制總支出和凈負債上。而目前地方人大的并非專職化，其精力和時間有限。因此，強化人大預算權的行使，必須依賴人大財經小組的實時監督能力。一是優化現有的人大財經小組結構，從人大代表中或者社會公眾中吸納財務專業的人才，對政府資金運作進行有效監督。二是聯合第三方審計的力量，強化對政府預算執行的動態監督，化被動為主動。三是增加人大財經小組的人數，相對而言，目前8人小組要承擔和履行人大委托的預算監督工作過于沉重，人數的增加有利于監督工作質量的提高，有效提高地方財政安全。

（三）設立第三方審計制度

正如希克（2002）所指出的，增加透明度，對財政狀況進行全面披露能夠有效管理財政風險。在許多民主國家，都有一個審計機構對政府各個部門進行審計。這個機構或者屬于議會，或者依賴于議會，并且通常都要向議會報告對政府預算執行的審計。這些機構形成的審計報告不僅提交給議會，而且要向社會公眾公開。預算執行結果的公開有利于人大代表、社會公眾、第三部門等對政府預算執行的真實結果進行問責，提高資金的利用效率，減少政府政績工程等不合理因素帶來的財政支出的不合理增長，進而有效防止不良債務的產生。目前，我國地方政府的審計部門屬于行政型審計，其地位并不獨立。審計結果的公開性具有不徹底性。查看溫嶺市審計部門公開信息，發現關于鄉鎮政府的財政審計較少。如果在新河鎮的預算改革中，能夠吸納社會組織參與其中，并在人大的領導下，設立第三方審計制度，那么該制度必然能作為審計部門的補充，做好鄉鎮財政資金的實時監督工作，降低地方財政風險。

（四）加快會計制度改革

在29個OECD國家中，有15個國家的政府會計已經在機構或部門層面實行權責發生制為基礎的會計制度，有12個國家則在整個政府層面采用了權責發生制的財務報告形式。對政府財政資金的監督以透明的、全面的財務信息為基礎。目前，國內地方政府仍然采用收付實現制的會計制度，制約著真實、實時的財務信息的披露。在預算體制改革中，加快推行以權責發生制為基礎的會計制度，有利于財政資金得到全面有效的監督，地方的一些隱性債務也將難以逃脫實時監督，這有利于財政責任的鑒定，也有利于降低地方或有債務的風險。

（五）建立財政問責機制

官僚問責、橫向問責、以及社會問責是典型的三種財政問責機制。建立以部門為基本單位、行政首長負責制的財政問責機制。財政問責機制的有效建立需要從以下幾個方面共同落實：一是在官員晉升機制中，加入財政績效考核的指標；二是建立行政首長任期財務結算制度，對其任期內所管轄區域的財政狀況進行評估，建立檔案作為對其個人政績的評判標準；三是對部門領導的財政績效進行評估和考核，作為其工作績效的考核標準之一，有效制約其不合理的財政支出。

綜上，在社會、經濟、政治相對穩定的環境下，新河鎮的預算改革確實取得了一些成效。但應看到，正如1999年以來“自上而下”的“以內部控制”為主導的公共預算改革不能完全抑制赤字的產生一樣，單靠“自下而上”的預算民主化改革同樣不能取得持續性的成果。因此，“自上而下”與“自下而上”相結合的公共預算改革才能有效控制赤字問題。同時，除了預算體制的改革之外，官員晉升制度、考核機制等內部激勵機制進行配套改革，才能使資金得到有效利用，不合理部分得到有效監督。

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