近代浙江地方政府債務及啟示

馬金華 符旺

（中央財經大學，北京 100086）

近代浙江地方政府債務及啟示

馬金華 符旺

（中央財經大學，北京 100086）

近代浙江地方政府債務跨了四個歷史時期：始于南京臨時政府時期；盛行于北洋政府時期和南京國民政府時期；取締于國民政府時期。本文通過梳理和分析浙江省近代地方公債的歷史，以其發債歷程為線索，試圖從中把握浙江近代地方公債的發展規律，并在總結歷史經驗教訓的基礎上為地方公債的管理提供建議。

近代浙江地方公債債務管理

一、引言

“地方債”即發債主體為地方政府的債務，其債務人是地方政府，是地方政府籌集財政資金的一種有效形式，其實現的收入由地方政府自主安排。我國在2011年啟動了地方政府自行發債的試點，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地成為首批試點地方。其中浙江省在2011年由省政府批準，省財政廳組織，先后分兩期共發行67億的地方公債，第一期計劃發行三年期記賬式固定利率附息債券共33億元；第二期計劃發行五年期記賬式固定利率附息債券34億元。67億的地方債將主要用于彌補財政赤字、籌集建設資金、調節經濟健康運行等方面。地方政府自行發債試點將推動地方政府財稅管理體制的重大變革。在這場變革中，浙江省如何規避地方債發行的風險？在地方政府結構性債務還未理順之際，地方政府發債是否會引起更深一輪的地方政府信譽危機？雖然發行公債好處良多，但公債的發行并不是毫無節制的，公債本身是建立在政府信用的基礎上的，對公債的發行與管理不僅有關政府的信譽與權威，甚至影響到一個地方的經濟社會發展以及政局穩定。

目前學術層面只有少數學者對浙江近代地方公債從歷史學的角度予以研究，如潘國旗（2008）通過對1911年至1936年間浙江地方公債的回顧，發現浙江省近代發行的公債70%用于軍政費用。張朝暉、劉志英（2006）通過考察浙江省地方銀行與政府的關系，發現浙江省地方銀行在參與浙江省地方公債的承募與發行方面起了很大的作用。本文以浙江省近代地方公債史為線索，通過對浙江省近代地方公債史的梳理與分析，全面把握浙江省近代地方公債發行的基本情況，并從經濟學的視角對近代浙江的地方公債史予以分析。

二、近代浙江地方公債發行情況回顧

浙江省近代地方公史跨了四個歷史時期：開始于南京臨時政府時期（1911-1912），盛行于北洋政府時期（1912-1927）和南京國民政府時期（1927-1937），取締于國民政府時期（1937-1949）。1937年，隨著日本全面侵華戰爭的爆發，浙江省地方公債也逐步取消，最終退出了歷史的舞臺。

1911年，隨著武昌起義的爆發，浙江光復，浙江省由此進入了南京臨時政府的新時期。政治上，浙江省由軍政府統治，為了鞏固新生的政權，軍政府需要財力的支持，軍政各費急需資金；而在經濟上，由于受戰爭影響，稅收征收趨于停滯；在這種背景下浙江省發行了維持市面公債。“軍政府遂發行維持市面公債100萬元，照面額發行，期限5個月，年息6厘。”①金普森等：《浙江通史·民國卷·上》，浙江人民出版社2005年版，第20頁。1911年的維持市面公債是浙江省在中國近代史上（1840-1949）發行的第一次地方公債，從此浙江省開啟了其近代地方公債發行的歷史，在整個中國近代史上（1840-1949），浙江省先后共發行18次地方公債，其中南京臨時政府時期共發行2次；北洋政府時期共發行6次；南京國民政府時期共發行9次；國民政府時期共發行1次。具體情況如表1所示。

表1 浙江省近代地方公債發行情況一覽表

浙江省是中國近代史上地方公債發行大省。一方面從發行次數來說，整個浙江省在近代共發行公債18次，這一次數在近代中國所有省份中與四川并列第二，僅次于福建；其中1936年的整理公債分為四個類別來發行，如果將整理公債的四個類別分別作為4次來算，則浙江省在近代發債次數可達21次之多，比次數第一的福建僅少一次，如表2所示。另一方面從發行定額的規模來看，在近代浙江發行的18次地方公債中，發行定額在1000萬及以上的有4次，在500萬及以上的有8次，1936年整理公債發行定額更是達6000萬，是近代中國地方公債發行定額最多的一次，18次地方公債共發行定額145100000元。

表2 近代中國各省份、特別市發債次數一覽表

三、近代浙江地方公債的基本特點

從縱向來看，如同其他省份一樣，浙江省近代地方債具有時代背景下的普遍特點，如其債務籌資多用于軍政費用；從橫向來看，浙江省作為近代史上一個獨立的發債大省，其地方債又呈現出其他省份所不具有的特點，如對擔保抵押監管的逐步完善。近代浙江地方公債的基本特點總結如下：

（一）從發債原因來看，公債發行多因嚴峻的省情倒逼所致

在近代浙江地方公債的發行過程中，其公債發行的動因多是由于當時不利的省情倒逼所致，基本都帶有政府“迫不得已”的色彩。由于浙江在近代中國是相對富庶的省份，在軍閥混戰、政局動蕩的民國時期，浙江自然就成了戰爭宰烹、掠奪之地，在浙江省發行的18次地方公債中，由于戰爭原因而被迫發債的涉及7次，如財政廳四次定期借款、愛國公債等；此外由于財政窘迫，必須借債還債以維持政府信用的涉及5次，如整理舊欠公債、償還舊欠公債、清理舊欠公債等；而由自然災害而被迫發債的涉及1次，即賑災公債。因此從發債原因來看，近代地方債的發行多是由于嚴峻的省情倒逼所致，政府通過主動發債來調節經濟、進行宏觀調控的情形則相當之少。

（二）從債務的實際用途來看，多用于補充軍政費用，而用于生產建設的資金較少

在浙江省近代發行的18次公債中，其募集的公債的主要用途有三個方面：補充軍政、整理舊債、支持生產建設事業。而在這18次公債中將募集到的資金用于補充軍政的有8次之多，分別是：1911年維持市面公債、1912年愛國公債；1920年財政廳第一次定期借款、1922年財政廳第二次定期借款、1923年財政廳第三次定期借款（一部分用于補充軍政）、1924年財政廳第四次定期借款、1924年善后公債、1932年短期金庫券（一部分用于補充軍政）。從這8次公債的發行年限不難看出主要集中在1927年以前，即南京臨時政府時期和北洋政府時期，這主要是由當時的社會背景所決定的，在1927年以前，中國基本處于軍閥混戰的局面，而浙江省歷來以富庶著稱，必然成為兵家的必爭之地，龐大的戰爭開支不得不以發行公債來籌集。將募集到的資金用于整理舊債的有6次，分別是：1936年整理公債、1928年償還舊欠公債、1931年清理舊欠公債、1932年金庫券（一部分用于整理舊債）、1934年地方公債（一部分用于整理舊債）、1936年整理舊欠公債。事實上，這6次公債也是將籌集到的資金變向的、間接地用于補充軍政費用，因為這6次公債所整理的舊債多是之前為了補充軍政費用而積欠的，而當舊債積欠過多、累積數量過大時，通常通過發行公債來整理舊債。按照這個邏輯關系，可以說浙江省近代地方公債絕大部分是用于了補充軍政以及戰爭所需，而真正用來支持生產建設的只涉及公路公債和建設公債，從這個角度來說，浙江省近代發行的公債對促進浙江近代化的貢獻是較小的。

（三）從對擔保抵押的監管來看，其管理機制逐步完善

首先，表現在專門的公債擔保基金管理機構的出現。在南京臨時政府時期與北洋政府前期，浙江省地方公債的還本付息基金基本是處于無管理狀態的；到1924年善后公債發行后，開始從商界中推選代表對公債的還本付息基金進行監管，浙江公債擔保基金的管理機制由此邁出了實質性的一步——從“零監管”到設代表監管；南京國民政府成立以后，中央為了監督地方財政，對公債的管理提上日程，浙江省對公債的管理由此又邁出了一大步——從派代表監管到設立專門的管理機構。表3為近代浙江省在發行公債過程中所設立的專門的公債擔保基金管理機構的具體情況。

表3 浙江省公債擔保基金管理機構的設置情況

從表3可以看出，浙江省在1928年償還舊欠公債后幾乎每次發行公債都會設立專門的基金保管委員會對公債的還本付息基金進行專門管理，而且基金保管委員會的組成人員從人數上也逐漸增多，從所屬的行業來看，則由原來的由省銀錢業派代表監管發展到省政府、審計部、鐵道部、建設委員會、銀錢業、商會等多部門派代表聯合監管，這說明了浙江省對公債基金的管理越來越重視，并且對其監管也越來越完善。

其次，表現在勸募委員會的出現。1929年浙江省在發行建設公債的過程中，設立了勸募委員會。“此外公債勸募方法，一切手續于經募規則內詳加規定，并設置勸募委員會，協助政府分頭勸募。”①潘國旗：《近代中國地方公債研究——以江、浙、滬為例》，浙江大學出版社2009年版，第139頁。，盡管勸募委員會在建設公債的募集中并沒有達到設立時所預想的效果，但是勸募委員會的設立是浙江省在公債發行中的一大創舉，也是浙江省的公債管理機制不斷完善的表現。

再次，表現在浙江地方銀行在地方公債的發行與承募方面的積極參與。從1917年開始，浙江省地方銀行參與包括1928年公路公債、1929年建設公債、1930年賑災公債、1936年整理公債等在內的大部分地方公債的發行與承募。銀行的積極參與，保證了地方公債的順利發行與募集，引入銀行參與公債發行與承募也是浙江省公債管理機制越來越完善的表現之一。

（四）從公債的規模來看，地方政府財政處于脆弱狀態，債務風險高

公債依存度是指一國當年的公債收入與財政支出的比例關系，反映了財政支出中有多少是通過發行公債來籌措資金的②馬海濤、溫來成：《財政學》，中國人民大學出版社2012年版：第235頁。。國際上公認的公債依存度安全線為15%—20%。表4為近代浙江省所有發債年份的發債規模、財政支出與公債依存度的基本情況。

根據表4可以看出，有8個年份的公債依存度是大于20%的國際公債依存度安全線的，1936年的債務依存度更是達到了121.1387%。過分龐大的債務負擔不僅表明當時政府的財政處于脆弱狀態，而且龐大的債務還是政府財政危機的隱形源泉。而從年份的分布來看，這些債務依存度超過20%的年份的與債務依存度沒有超過20%的年份大致交替分布，說明了近代浙江省對公債規模的控制沒有起到很好的作用，債務危機的可能性一直都存在。

表4 近代浙江省部分年份的公債依存度

四、對浙江省當今地方債管理的建議與啟示

通過對浙江省地方公債史的回顧和對其特點的總結與分析，結合我國現階段地方債的實際情況，對如何管理當今浙江省地方公債提出以下幾點建議：

第一，在發債動因方面，注重地方公債的經濟調節功能。近代浙江地方公債的發行大多都是由于其嚴峻的省情倒逼所致，通過發行公債來彌補財政赤字，籌集財政資金，公債在這一倒逼機制下所發揮的更多的是它的籌款功能。現代意義上的公債除了彌補財政赤字、籌集財政資金的功能外，作為政府宏觀調控的一種手段，還有調節經濟運行的功能。在市場經濟中，不僅要發揮公債籌集財政資金、彌補財政赤字的作用，更要重視公債對經濟的調節作用，把公債當作宏觀調控的手段。

第二，在實際用途方面，地方公債的發行要加強與社會的互動，以增進社會福利為目的。近代浙江的地方公債大多都是以補充軍政為主，這顯然有悖于現代公債的精神。地方公債的債務人是地方政府，但其債權人是社會上的機構投資者和個人，此外在發行過程中還涉及到社會上的一些中介機構。因而加強與社會的互動是必要的也是不可避免的。這種互動主要體現在三個方面：一是在公債發行前，發債動機應該以主動的增進社會福利為主，而不應由于嚴峻的省情倒逼被迫所致；二是在發行過程中，要引進銀行等社會中介機構的參與承銷，給社會金融機構注入活力，以浙江為例，2011年浙江省招商銀行、杭州銀行、國家開發銀行、工商銀行、中信銀行、建設銀行、農業銀行作為其公債的主承銷商參與公債的承銷，給金融機構注入了活力；三是在公債發行后，所籌集到的資金要更多地用于調節經濟健康發展、增進社會福利，而不是側重補償軍政費用。地方債要嚴格控制用途，資金導向應該集中于生態建設、重點民生工程和市政建設等。

第三，在債務監管方面，建立規范地方政府債務的法律支撐。近代浙江省通過設立公債基金擔保委員會來對債務進行監管取得了一定的成績，但也存在一定的缺陷，主要表現在缺乏法律的支撐。目前我國對地方政府債務的法律規定還有很多不完善的地方，要實現地方政府自主發行公債的目標必須要有法律的支持。需要建立一套完整的法律制度，對地方政府公債的發行目的、資金用途、承銷與募集、風險管理等各環節做出明確的規定。通過完善《預算法》等財經法規的規定，最終達到建立一套有法律支撐的監管體系的目的，為地方債務的監管提供法律依據。

第四，在債務規模方面，逐步允許地方政府自主發債與嚴格控制地方債務規模雙管齊下。在我國地方政府財力與事權不相匹配的情況下（地方政府財政收入較少，但承擔的事項較多），地方政府要承擔較多的事項，必須要有財力的支持，在這種背景下，允許地方政府自主發行公債，構建融資平臺將有利于解決這一矛盾；但是允許地方政府自主發行公債并不是任由地方政府無限制地擴張債務，而是同時要嚴格控制地方政府債務規模，通過科學的指標，比如公債依存度，定期衡量債務規模，防范債務風險。參考文獻：

〔1〕潘國旗.民國浙江財政研究[M].中國社會科學出版社. 2007：第25頁、108頁、200頁.

〔2〕潘國旗.近代中國地方公債研究——以江、浙、滬為例杭州[J].浙江大學出版社.2009：第104頁、137頁、139頁、196-197頁、242-276頁.

〔3〕萬必軒.地方公債[M].大東書局，1948：13-71.

〔4〕陳俊竹.從晚清及北洋政府時期地方公債發行談我國地方公債的發展[J].時代金融，2012（4）：41.

〔5〕潘國旗.近代浙江省公債的發行及啟示[J].浙江社會科學，2008（3）：98.

〔6〕張朝暉，劉志英.近代浙江地方銀行與政府之關系研究[J].財經論叢，2006（6）：97.

〔7〕郭琳，陳春光.關于我國發行地方公債的若干思考[J].山東大學學報，2004（6）：104-108.

【責任編輯 張兵男】

F812.5

A

1672-9544（2015）02-0092-05

2014-01-23

馬金華，教授，碩士生導師，研究方向為財政理論與政策；符旺，碩士研究生，研究方向為財政理論與政策。

本文是國家社科基金一般項目“近代中國地方政府債務研究及啟示”（批準號13BJY163）的階段性成果，同時受中財——鵬元地方投融資研究所資助。