我國房產稅改革實踐、功效與展望評述

毛豐付 李言

（1.中國社會科學院，北京 100028；2.浙江工商大學，杭州 310018）

我國房產稅改革實踐、功效與展望評述

毛豐付1李言2

（1.中國社會科學院，北京 100028；2.浙江工商大學，杭州 310018）

房產稅在調整房地產市場、平衡地方財稅和債務關系以及調節社會收入分配等方面持續受到各界關注，房產稅制革新亦是我國未來重構財稅體制的關鍵環節。本文基于國內相關文獻，在界定我國房產稅內涵的基礎上，回顧了我國房產稅的發展實踐，討論了房產稅在地方收入、房地產市場調控、收入分配和土地財政等領域的功效和作用，并通過對上海和重慶改革試點的分析，深化對我國房產稅改革的認識，為下一步房產稅改革實踐提出方向性建議。

房產稅地方財政房價收入分配房產稅改革

一、引言

1998年中國城鎮住房制度改革之后，房地產業進入快速發展時代，并且逐漸成為我國重點發展的支柱產業（張泓銘，2006）。房地產業對推動我國經濟快速發展起到了積極的作用，但另一方面，住房價格的迅速上漲和住房保障制度的缺失對中低收入家庭的居住權利產生了負面影響，房地產市場調控一直是社會關注的焦點。由于開征房產稅一般不宜發生稅收轉嫁，通過增加持有成本抑制投資和投機型需求，所以房產稅改革屢次被提上日程（何雄浪，2011）。2003年10月，十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善市場經濟體制若干問題的決定》中提出“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費”。2011年，備受關注的房產稅改革終于在上海和重慶兩個試點城市展開。十八屆三中全會報告中在“深化財稅體制改革”里提出，深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重，并明確提到要加快房地產稅立法，適時推進改革。2014年第十二屆全國人民代表大會第二次會議的政府工作報告，對2014年重點工作部署也提到要做好房產稅的立法工作。

但是，對房產稅問題一直以來存在較大爭議。早在20世紀90年代中期，對重構我國房地產稅收體系的探討就逐漸增多（丁健等，1994；蔣曉惠，1997）。進入新世紀以來，房地產稅與房地產市場調控一起成為研究何爭論的熱點問題（賈康等，2002；韋志超、易綱，2006），特別是圍繞房產稅的功能、作用與效果研究不斷深入，成果迭出。近年來有不少學者圍繞房產稅的討論進行了文獻梳理，比如況偉大（2009）重點考察了西方房產稅的代表性觀點及其對應的實證研究；張青、張再金（2012）重點綜述了國內學者2003年-2010年的研究成果。上述學者側重于從已有文獻研究中分析我國房產稅改革，本文在此基礎上，將已有文獻研究成果與我國房產稅實踐發展情況聯系起來，圍繞我國房產稅發展實踐及房產稅改革進程中幾大關鍵問題展開評述，以期推進對我國房產稅改革的整體性認識。

二、我國房產稅征收發展實踐

（一）我國歷次房產稅改革

房產稅簡單來說就是對房屋的使用者征收的一種稅，其計稅依據一般是房屋或土地的評估價值。我國開征現代版的房產稅始于1950年的《全國稅政實施要則》，之后又有過多次修改（見表1）。

表1 我國建國以來房產稅歷次重大改革回顧

根據表1，結合當時我國經濟發展情況，不難看出每次房產稅的改革都與當階段經濟發展狀況相適應。在改革開放初期，我國個人擁有住房的比例很小，絕大多數城鎮居民都是住在單位給安排的住房，居民一般不具有對住房的所有權，為避免征收房產稅導致的資源浪費，對個人所有非營業用的房產不征收房產稅是實事求是的選擇。但是，隨著我國房地產市場的不斷發展，個人擁有住房比例增加，房產的增值大部分歸為購房者所有，但是房屋的增值幾乎全部來自土地，而土地的增值則是因為公共基礎設施的改進和公共服務的改良，這些都是社會全體勞動者共同創造的，因此房產財富的增值部分理應通過合理的稅收手段轉為全社會共同所有，并成為提供地方公共品的資金來源，這是我國推行對居民用房征收房產稅改革的重要原因（陳杰，2011）。

（二）上海和重慶房產稅改革實施情況

2011年1月28日起，上海和重慶分別宣布正式啟動對部分個人住房征收房產稅改革試點工作，并公布房產稅征收標準。這次試點改革標志著我國房產稅改革正式踏上了實踐改革與法律建設的雙軌改革時期（見表2）。

表2 重慶和上海房產稅改革細則

從表2可以看出本次試點城市房產稅改革的重點就是將居民用房納入征稅范圍，兩地的房產稅改革政策，總體上偏溫和，稅率都不高，同時都設定了比較寬松的免稅標準，征收對象的范圍相對有限。兩種模式最大的不同是上海模式不對存量房征稅，將新購住房作為主要征收對象，而重慶模式既對存量房征稅，也對新購住房征稅，征稅對象主要是高端住房。

三、房產稅的功能與效果

房產稅的功能根據各國國情而有所差異，從我國現階段來看，房產稅改革賦予房產稅四大功能：一是增加地方財政收入；二是調控房地產市場；三是縮小收入分配差距；四是解決“土地財政”問題。

（一）增加地方政府財政收入

為地方稅體系提供合理的支柱財源是房產稅改革的正面效應之一。在中國城鎮化、工業化、市場化不可阻擋的大潮流里面，地方政府把房產稅培育為一個支柱財源具有明顯的潛力（賈康，2013）。從圖1可看出1994是稅收分成的分水嶺，1994年分稅制改革之后地方財政收入顯著減少，中央財政收入增加，兩者之和保持大致相當的水平，但是從財政支出方面來看，地方財政支出逐漸增加，到2013年占全部支出的85.4%，而中央財政支出逐漸減少，到2013年僅占14.6%。

圖1 改革開放以來我國中央與地方財政收支占比變化數據來源：國家統計局

在西方發達國家，房產稅一直承擔地方主體稅功能，2010不動產稅在美國和加拿大分別占地方稅收收入的73.03%和91.05%①數據來源：OECD，OECD Statistics 2011。。房產稅滿足成為地方主體稅的條件：稅基具有非流動性；基于利益原則課征；由地方征管效率較高；收入不易發生周期性波動；稅基較廣，稅收規模較大；具有適度的彈性等（樊麗明、李文，2000）。由于目前我國試點房產稅改革是“窄稅基，低稅率”的征收模式，與國外“寬稅基，低稅率”的模式不同，李文（2014）對不同稅收改革模式進行了估算，結果顯示：“窄稅基，低稅率”的稅收收入占市縣地方稅收入的12.52%，“寬稅基，低稅率”占13.20%，可見改革后的房產稅在增加地方財政收入方面還是起到相當大的作用。

較早研究地方主體稅種的樊麗明和李文（2000）指出財產稅和城鄉維護建設稅適合充當市、縣級財政的主體稅種。米建國、龐鳳喜（2004）提出房產稅通常是各國地方政府的主要收入來源，具有不可替代性，主要體現在地方政府征收的房產稅用于提供地方公共服務，良好的公共服務及設施又會吸引更多的人口流入，從而地方房價升高，由于房產稅的征稅依據主要根據房價確定，所以房產稅收入增加。白彥鋒（2012）從兩個角度質疑房產稅成為地方主體稅的可能性：首先，鑒于房產稅作為一種財產稅的特殊性以及房地產市場的特殊復雜性，房產稅改革過程本身就步履維艱。其次，我國社會經濟、人口、城市化等因素的中長期發展，可能使房價喪失長期上漲的動力，從而使得房產稅喪失其未來成為地方主體稅種的基礎和前提。

（二）調控房地產市場

1998年我國推行房地產業市場化改革以來，房價越來越高，特別在北京和上海這樣的特大型城市，房價收入比遠超過中等收入群體承受能力。國家接連頒布調控限制房價的政策，結果卻見效甚微，住房價格持續上漲和房地產市場調控不力一直是近些年房地產市場的主要矛盾（毛豐付，2011）。近幾年，我國房地產市場波動頻率加劇，尤其是進入2014年，根據國家統計局的數據，2014年6月份開始全國70大中城市中房價下跌的城市數量超過了上漲和持平的城市數量之和。由于房地產業的資金鏈和產業鏈較長，所以房地產市場的波動直接影響著我國整個經濟發展局勢，制定合理的調控手段仍是當務之急。以房產稅為主體的稅收調控手段調控房地產市場具有較為明顯的優勢：首先，房產稅對供求雙方都有影響；其次，房產稅作為一種稅收制度，其對市場參與者的行為影響是長期的；最后，房產稅的“寬稅基，低稅率”模式表明，其對房地產市場的調控是溫和漸進的。

賈康（2012）將市場上的住房需求分為三種類型：自住型，炒房型和囤房型。認為這三類人在征收房產稅后都會降低對住房的需求，房價自然會趨向穩定。代琳（2014）認為從短期看，房產稅降低了需求，抑制了短期房價的上漲速度；從長期看，房價依舊會上漲，因為目前我國實施的城鎮化戰略，大批農民進城，無疑增加了住房的需求。代琳同時分析了供給方面，從短期看，囤積房屋的持有成本增加，投資房地產的利潤空間縮小，一定程度上抑制了炒房投資熱情，也可能會導致一部分投資者拋售房源；從長期來看，結論和需求相似，主要原因是我國的土地資源短缺，而且地方政府對“土地財政”的依賴也減弱了房產稅的作用。駱永民和伍文中（2012）利用DSGE模型的研究結果表明對住房持有環節征稅的房產稅改革在長期可以有效降低房價，并能發揮良好的自動穩定器功能以評議房價變化所導致的宏觀經濟波動。胡海生等（2012）利用CGE模型，在我國2007年投入產出分析表的基礎上，將滬渝房產稅改革模式進行推廣，結果表明普遍開征房產稅對房價確實存在抑制作用，但影響程度較小。

（三）縮小收入分配差距

從2003年到2013年，我國的基尼系數就一直居高不下。收入差距迅速擴大在很大的程度上已不僅僅源于勞動性收入，還源于財產性收入，因為居民收入中財產性收入占比越來越大，與其他收入綜合在一起，形成了收入差距擴大狀態（賈康、孟艷，2011）。從圖2中可以看出2003年以來，無論是城鎮還是農村財產性收入的增長速度幾乎總是快于總收入的增速，說明財產性收入差距對我國收入分配差距的影響越來越大。

財政部財政科學研究所課題組（2013）通過分析與收入分配密切相關的幾個重要問題之后，提出我國現階段收入分配的癥結之一在于對財產性收入的影響缺乏有效的引導與約束，相應對策即是以房地產保有環節的改革試點切入，在“十二五”期間形成開征財產稅的制度框架，對高收入階層的收入及帶來的財產差距擴大的狀況進行適度調節，將整個社會的財產分布差距控制在大體可以接受的水平，肯定了房產稅改革在縮小收入分配差距方面的作用。舒國燕（2008）認為隨著個人財富積累和獲取收入的多樣化，僅僅依靠個人所得稅來調節貧富差距越來越不合理，而加快建設房產稅這樣能夠對個人財富進行征稅的稅種是未來調節收入分配的重要手段之一。夏商末（2011）則認為房產這樣的固定資產在我國居民的全部財富中所占的比例并不是很大，因為當今社會財富形式豐富多樣，金融資產、知識產權、藝術品、貴金屬等有形、無形財富在富人財富中占有的比例越來越大。因此，對房屋課稅不能起到對收入分配的調節作用。

圖22001 年—2013年我國城鄉財產性收入和財產性收入占比變動情況

（四）解決“土地財政”問題

土地財政是指地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于基金預算收入。土地財政并不是我國特有的現象，許多發達國家也經歷過土地財政發展階段。我國出現地方政府依賴土地財政獲得發展資金的現象主要有兩個原因：首先，1994年的分稅制改革使得中央與地方之間的事權與支出責任發生了較為嚴重的不匹配，中央政府事權大于支出責任，地方政府則相反。為了解決愈來愈大的事權和支出責任不匹配問題，地方政府發現了以土地出讓獲得收入的“第二財政”方式。其次，由于我國官員考核機制主要依據是地方經濟發展指標，而地方政府利用土地財政不僅可以用優惠的地價吸引外來的投資，也可以用土地出讓的收入建設基礎設施，從而進一步增強地方的經濟發展優勢（吳群、李永樂，2010）。

土地財政是一把“雙刃劍”，其帶來的積極效應是顯著的，比如利用土地財政收入改善本地區基礎設施，為吸引投資，優化本地區產業結構，經濟快速增長奠定了基礎。但是，土地財政引起的消極效應同樣顯著，包括房價上漲、收入分配效應、投資引導效應和產業結構畸形發展等（羅會武，2014）。根據賀蕊莉（2011）的研究，我國土地城鎮化進程的加速度逐漸減弱，加之現階段的土地開發成本不斷提高，征地成本已達土地出讓收益85%以上，土地出讓金收入大幅下滑，可以預判中國即將進入后土地財政時期。土地財政是我國經濟發展的階段性產物，隨著其自身矛盾的不斷加劇，土地財政自然會被新事物取代，而結合現階段情況來看，房產稅改革則很有可能是改變的一個開端。要打破地方政府對土地財政的路徑依賴，關鍵在于改革和完善現有財政體制，構建地方政府“稅收財政”模式。彭?。?013）認為該模式大致有三個關鍵點：一是硬化預算約束，二是完善分稅制體制，三是經濟和政治激勵約束機制雙管齊下。

（五）上海和重慶房產稅改革功效剖析

從財政收入的角度來看，2011年房產稅改革確定當年，重慶財政局宣布征得房產稅1億元，因為重慶房產稅為固定稅率，一經確認不再變更，所以考慮2013年新增應稅住房數量，重慶市三年累計征收房產稅應不超過4億元。上海市財政局宣布2011年征得個人住房房產稅超過1億元，過去兩年上海個人住房房產稅稅收收入根據相關部門估算分別為2億元和3億元左右，目前應稅住房7萬套左右，三年累計征收個人住房房產稅約6億元。①《滬渝兩地房產稅三年試點概覽》鄭鈞天，張翅，趙宇航。《國際商報》2014/02/12而同一時期，重慶市的地方財政預算內收入分別為1488.33億元、1703.49億元、1692.92億元，上海市的分別為2873.58億元、3429.83億元、4109.51億元②數據來源：2011年-2013年重慶市和上海市國民經濟和社會發展統計公報，可見改革后的房產稅收入占總財政預算收入的份額很小，沒有充分體現房產稅充當地方主體稅的功能。從調控房價的角度來看，如圖4所示，開征房產稅之后，上海與重慶的新建商品住宅銷售價格指數呈現小幅下跌趨勢，然后便開始重新上漲，并沒有實現有效抑制房價的目標。

圖3 上海和重慶新建商品住宅銷售價格指數

既然結果不盡如人意，是應該繼續堅持改革，還是另辟道路？本文認為應該堅持下去，理由有三點：首先，房產稅的功能發揮需要時間，我們應該關注的是房產稅的長期效應。前文中提到的“土地財政”之所以問題重重，主要的原因就是地方政府的發展目光的短視，犧牲未來長期的發展資源來換取當下的經濟增長。其次，正如上文的分析中屢次提到的，房產稅對房價的調控作用是有限的，尤其是當下剛性需求不斷得到釋放，沒有什么手段可以在短期內使房價回到一個合理的水平，但是有了房產稅以后，它可以在一定程度上緩解供求矛盾，使得房地產市場發展的過程更平穩（賈康，2012）。最后，兩個地區房產稅改革方案都是采用相對溫和的“窄稅基，低稅率”征收模式，而且兩種模式的免稅面積較大，導致對普通住房需求者的影響較小，這種模式影響了房產稅功能的發揮。

四、對未來房產稅改革的評價和建議

房產稅改革，就目前來看，能否成為地方主體稅和抑制房價是社會各界關注的焦點，但2011年改革讓我們看到房產稅對上海和重慶地方財政收入的增加和房價的調控作用并不顯著。但是相較于其他調控手段，房產稅改革由于其本身的漸進性可能導致見效較慢，因此，房產稅改革需要時間。針對我國未來的房產稅改革，在改革設計方面有幾點要多加注意：

第一，堅持“寬稅基”。這里的“寬稅基”主要是指房產稅的征收范圍應該包括個人所有的非經營性房地產，改革方向是明確的，但是短期內推行寬稅基的可行性并不大。首先，民眾需要時間對房產稅的開征做好心理準備；其次，我國房產產權狀況較為復雜，小產權房問題等需要時間尋找合適的解決路徑；其次，“新老不平”問題尚待解決；最后，稅收征管體系需要一定的時間來適應房產稅的全面開征（賈康，2013）。就目前我國的情況來說，我們認為寬稅基的實現可以通過采取上?！罢惢钡哪Ｊ街饾u實現，因為隨著新購住房的增加，越來越多的房產將會被納入征稅范圍，房產稅的課稅范圍自然而然就會增加。這樣的模式不僅可以減輕民眾對房產稅改革的抵觸心理，也給予征管部門時間建設與征收房產稅相關的配套設施，從而實現改革的順利推進。

第二，堅持“低稅率”。房產稅的稅率不宜過高，較高的稅率容易使民眾的抵觸心理加強。從房產稅發展較為成熟的美國來看，其各個州的稅率也一般不會超過3%。在稅率結構設計上，可以對不同性質的房地產實行差別稅率，這也是多數國家使用的手段，就我國情況來看，可以對民用房地產實行較低的稅率，而對商用房地產實行較高的稅率，在時機成熟時還可以對不同類型的民用房地產征收不同的稅率，比如對別墅和獨棟住宅征收較高的稅率（李文，2014）。就我國情況來看，在房產稅改革的初期還是應該推行法律規定的比例稅率，隨著改革的進一步發展，可以考慮給予各地方政府一定的稅率制定權。

第三，堅持“嚴征管”。從目前來看，加快建設與房產稅相關的配套設施是推進房產稅改革的物質基礎，而其中最重要的是房產稅計稅依據的評估機構和人員。就上海和重慶模式來看，雖然已經注意到計稅依據的改革，但是改革的還不夠徹底，兩地的計稅依據為房產的交易價格，而交易價格并不能很好地反映房產的合理價值，比如有些房產雖然質量一般，但是由于位置優越就比質量優良、位置欠佳的房產交易價格高出許多，因此要繳納更多地房產稅，這顯然有失公平。所以下一步改革要重點培養一批具有評估房產價值技能的人員，應該堅持采取房地產評估價值的標準，因為這是房產稅改革具有科學性和客觀性的必然要求。

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【責任編輯 張兵男】

F812.42

A

1672-9544（2015）02-0018-06

2014-11-26

毛豐付，研究員，博士后，研究方向為住房政策與城市發展；李言，碩士研究生，研究方向為住房政策。

國家自然科學基金項目“住房政策對勞動力遷移的影響機制及政策模擬：基于獲取能力的視角”（1050KZ0412103）；浙江省“錢江人才”基金項目：“快速城市化階段大城市住房問題研究——以杭州為例”（1050JF3013005）；浙江工商大學研究生科研創新基金項目：“房產稅改革對中國住房價格的影響機制與效應研究：基于DSGE模擬的分析”（3100XJ1514077）。