分稅制實施以來的政府預算管理制度改革評估

張德勇

（中國社會科學院，北京 100028）

分稅制實施以來的政府預算管理制度改革評估

張德勇

（中國社會科學院，北京 100028）

1994年以來的預算管理制度改革，是1994年啟動的為適應分稅制而進行的預算管理制度改革的自然延續和重要構成。一系列的預算管理制度改革措施，促進了1994年分稅制改革的實施，基本履行或完成了預算管理制度改革的階段性任務，并向著構建符合現代財政制度要求的財政管理制度不斷邁進。本文在重點對分稅制實施以來的預算管理制度改革進行系統評估的基礎上，認為未來的預算管理制度改革，應按照深化財稅體制改革的路線圖與時間表，構建符合現代財政制度要求的預算管理制度。

政府預算管理分稅制公共財政現代財政制度

1994年的分稅制改革，是在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，以稅制改革為切入點，對我國財稅體制進行的一場具有深遠意義的變革。為滿足分稅制改革而形成的對預算管理的新要求，或者說在分稅制改革的推動下，我國也啟動了預算管理制度改革。

一、預算管理制度改革評估標準的界定

對預算管理制度改革進行評估，首先是要選定合適的評估標準。預算管理制度改革是眾多政策措施的綜合，而非單純一項政策，評估標準很難用數量標準來衡量，因此，需考慮從預算管理制度改革的漸進性、綜合性的角度去設定評估標準。鑒于此，對預算管理制度改革可以從以下三條線索中提煉評估標準：一是根據1994年分稅制改革為預算管理制度改革所設定的目標；二是1994年分稅制改革以后歷次五年規劃（或計劃）提出的預算管理制度改革內容；三是黨的十八屆三中全會通過的《決定》對深化財稅體制改革中的預算管理制度改革提出的改革任務。

（一）評估標準1：是否有助于促進1994年分稅制改革的順暢實施

根據《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發[1993]85號），我國從1994年1月1日起對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。在這次改革中，預算管理制度改革，是作為配套改革措施的形式出現，是對分稅制財政管理體制的必要補充。盡管沒有直接的表述，但“改革預算編制辦法，硬化預算約束”體現了改革預算管理制度、促進確立分稅制財政管理體制的意涵。

1994年分稅制改革是在建立社會主義市場經濟體制大背景下實施的。1992年，中共十四大確定了社會主義市場經濟體制的改革目標；1993年，中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對十四大明確提出的建立和完善社會主義市場經濟體制的總目標做了具體的部署，也為1994年分稅制改革確定了方向。由此來看，1994年分稅制改革所推動的預算管理制度改革，是深植于建立社會主義市場經濟體制大背景下、為1994年分稅制改革起著重要支撐作用的改革。由此，可以確定評估1994年以來預算管理制度改革的第一項標準，即是否有助于促進1994年分稅制改革的順暢實施。

（二）評估標準2：是否實施或完成了預算管理制度改革的階段性任務

自20世紀90年代以來，我國歷經了“八五”計劃、“九五”計劃、“十五”計劃、“十一五”規劃四個時期，現在則是“十二五”規劃時期。以歷史的角度看，我國每一次的五年規劃（計劃），都不同程度地包括了預算管理制度改革方面的內容（見表1）。

表1 歷次“五年”規劃（計劃）中關于預算管理制度改革的表述

這些表述，既反映了不同時期預算管理制度改革的特點，也可以從中大致勾勒出預算管理制度改革的基本軌跡。尤其值得指出的是，“十五”時期提出的“逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架”，使此后的預算管理制度改革被納入到公共財政框架的范疇內，并顯著推動了后續的預算管理制度改革，使之不斷地向公共財政三大特征的公共性、非營利性和法治性逼近。而1994年分稅制改革，盡管提出“分稅制改革是發展社會主義市場經濟的客觀要求”，但限于當時的歷史條件，還未觸及到公共財政問題。因此，公共財政體制的確立，既是1994年分稅制改革的延續，又是對其重要的補充。所以，考慮到預算管理制度改革具有漸近性和階段性的特點，而這種漸近性和階段性改革亦屬于1994年分稅制改革的范疇，由此，可以確定評估1994年以來預算管理制度改革的第二項標準，即是否實施或完成了預算管理制度改革的階段性任務。

（三）評估標準3：是否有助于構建符合現代財政制度要求的預算管理制度

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》），對深化財稅體制改革做出了重大部署，“改進預算管理制度”為這次財稅體制改革的重點內容之一。

1994年分稅制改革的時空背景與當前的背景有不小的差別，如果說那時的改革屬于經濟體制改革背景下的制度創新，那么《決定》使當前及未來的改革是在經濟、政治、社會、文化等各方面改革聯動背景下的制度創新。雖然背景有所不同，但深化財稅體制改革的對象仍然是1994年分稅制改革所構建的財稅體制，是后者的延續，也是在后者基礎上的進一步創新。這對于預算管理制度改革而言，亦是如此。深化預算管理制度改革為，既有助于解決以往改革中的“老大難”問題，又為深化改革增添了新的內容。特別是“建立現代財政制度”的戰略部署，有利于在時空轉換的背景下站在更高的角度上回溯、審視20年來的預算管理制度改革，并為新一輪的財政管理制度改革明確“主攻”方向。由此，可以確定評估1994年以來預算管理制度改革的第三項標準，即是否有助于構建符合現代財政制度要求的預算管理制度。

二、預算管理制度改革效應的系統評估

考慮到1994年分稅制改革后的預算管理改革并非一蹴而就，而是具體的改革措施陸續出臺，具有邏輯上和時間上的連貫性與延續性，并且都屬于1994年分稅制改革所引發的預算管理改革的范疇。因此，為了全面綜合地進行評估，在時間截取上，不僅考察1994年當時的預算管理制度改革情況，也把1994年之后的一系列預算管理制度改革情況列入評估范圍。

（一）積極效應

1.構建了預算管理的法律法規制度。1994年分稅制改革之前，我國預算管理大多是以行政規章為依據的，如1991年10月國務院發布的《國家預算管理條例》。這些行政規章在當時條件下，起到了指導預算管理工作的作用。然而，由于未上升到法律層次，導致權威性與嚴肅性不足。行政規章的先天不足，隨著《預算法》在1994年的頒布及其在1995年的施行，得到了相當程度上的彌補。《預算法》在財政法律體系中的地位非常重要，“沒有預算法，財政法就難以成為一個獨立的法律部門，甚至可以認為，預算法就是狹義上的財政法。①劉劍文主編：《財政稅收法》（第三版），法律出版社2003年版，第85頁。

為配合和落實《預算法》的實施，國務院于1995年11月發布了《中華人民共和國預算法實施條例》，1997-1998年，財政部發布了《財政總預算會計制度》、《事業單位會計準則》、《行政單位會計制度》，1999年12月全國人大常委會通過了《關于加強中央預算審查監督的決定》。此外，財政部還發布實施了若干預算管理方面的規章制度，各地也先后出臺了貫徹落實《預算法》的地方性法規、規章和其他規范性文件。《預算法》在頒布實施后的2004年，各方面啟動了它的修訂工作。經過全國人大常委會的四審，最終于2014年8月獲得全國人大常委會的通過，將于2015年1月1日起正式施行。新《預算法》是推進國家治理能力與治理體系現代化的具體落實，它不僅是對財稅體制一系列改革措施的法律確認，也重視并及時回應了社會各界對財稅體制改革的關切，如強化人大在整個預算過程中的法律地位、提高政府預算透明度等。

2.推動了傳統財政體制向公共財政體制的轉變。1998年之際公共財政體制的確立，使預算管理制度改革有了新的方向和內容。它不但要適應社會主義市場經濟體制的發展，也要符合公共財政理念，推動公共財政基本框架的構建。公共財政體制的三個基本特征，即公共性、非營利性和法治性，在預算管理改革中都得到了不同程度的體現。反過來，預算管理制度改革實踐，也不同程度地推動著我國傳統計劃經濟體制下的建設財政開始了向市場經濟體制下的公共財政過渡。

1995年實施的《預算法》，本身就包含了積極的法治性因素。盡管它成文于計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，免不了帶有一定的傳統體制的色彩，但它對政府收入形式、中央與地方財政關系以及預算制度的一些規定，為構建公共財政體制提供了法律基礎和法律保障。《預算法》及其《預算法實施條例》將各級政府預算“分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算”，可以被解讀為政府的預算活動，是以非營利性為目標的。公共預算、社會保障預算的非營利性特征不言而喻；國有資本經營預算是促進國有資本的保值、增值，防止國有資產流失，這表面上似乎有營利性的考量，但政府的這種資本性活動，實質是通過“有進有退”、“有所為和有所不為”，從滿足社會公共需要出發為市場經濟的發展創造良好的發展環境，而非與民爭利，因此它的落腳點是追求非營利性。而且，1998年后，預算管理制度改革的步伐在逐漸加快，部門預算、國庫集中收付、政府采購以及政府收支分類改革等，在充實預算管理制度改革內容的同時，更重要的是，與上述的法治性、非營利性一道，實質上都可歸結為滿足社會公共需要，即具有公共性的特征。從這個意義上，預算管理制度改革，積極推動了我國傳統財政體制向公共財政體制的轉變。

3.初步形成了預算管理的良性機制。1994年分稅制實施后，我國預算管理制度改革的重點是預算支出資金的管理。1996年，我國開始政府采購的試點工作，并自1998年開始全面推行政府采購制度。1999年7月，財政部向國務院報送了《關于落實全國人大常委會意見，改進和規范預算編制工作的請示》，提出了編制部門預算的構想；經國務院批準，財政部制定了《關于改進2000年中央預算編制的意見》。由此，部門預算改革拉開了序幕。2001年，經國務院批準，財政部會同中國人民銀行聯合印發了《財政國庫管理制度改革方案》，決定從當年起在中央實施國庫管理制度改革試點，選擇水利部、科技部、國務院法制辦、財政部本級、中科院、國家自然科學基金會6部門作為首次改革的試點部門，從而啟動了國庫管理制度改革的進程。2007年，我國開展了政府收支分類改革，這是繼1994年分稅制改革、2000年部門預算改革后預算管理制度方面的又一次重大調整，是對政府采購、部門預算、國庫集中收付制度等改革的重要補充。在部門預算、政府收支分類、國庫集中收付制度改革的支撐下，根據《財政部關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預[2010]88號）的有關規定，從2011年起，除教育收費納入財政專戶管理外，其他預算外資金全部納入預算管理。此舉意味著從2011年開始，盛行多年的預算外資金終于走入歷史。

預算管理制度改革的一項重要成果，則是實行全口徑預算管理。所謂全口徑預算管理，是指政府所有的收入和支出都應納入預算管理體系。2003年10月，黨的十六屆三中全會所通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，第一次明確提出了“實行全口徑預算管理”。此后，國務院在《關于2005年深化經濟體制改革的意見》中進一步提出，要“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理”。黨的十八大報告再次明確提出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。我國政府預算管理改革的進程，從部門預算、國庫集中收付、政府采購、政府收支分類等預算管理技術、手段的改革入手，對政府預算管理進行重點重構。2007年開始，中央開始編制國有資本經營預算；2010年，財政部首次對外公布2010年中央國有資本經營預算收入表、支出表及說明。國有資本經營預算作為重要的內容列入了每年全國人民代表大會的審議和表決程序。2010年是我國試行編制社會保險基金預算的第一年；2013年全國社會保險基金預算首次提交全國人大審議，從而使目前所有政府預算——公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算——都提交到全國人大審議。這標志著當前在中央一級，我國政府的全部四項預算都已進入人大審議的視野，全口徑預算管理的格局初步形成，使政府預算管理進入了一個新的發展階段。

（二）問題與不足：預算權配置的失衡

1.人大的預算權有待進一步加強。《預算法》誕生于計劃經濟向市場經濟體制轉軌之際，當時分稅制改革才剛剛起步，公共財政體制改革尚未拉開大幕，全面的預算管理制度改革方向仍處于探索階段，這導致了《預算法》的法律規定是粗線條的、概括性的，而將具體的預算實踐交由行政機構，即政府去執行，《預算法實施條例》就是一個很好的佐證。這表明，在預算管理方面，政府具有實際的權威，而人大的權力更多地是象征意義。盡管近些年來人大強化了對政府預算活動的監督，也取得了積極的效果。但總的來看，行政主導預算的傾向依然存在，人大常常是對政府的預算活動“照單全收”。新修訂的《預算法》使這一情況從法律意義上有了明顯改善，但實際執行效果還有待進一步觀察。

2.財政部門尚難統攬全部政府收支。在政府體系中，財政部門是預算的主管機構，負責財政資金的收支管理。換言之，行政部門的預算權應統一集中于財政部門。然而，在實際中，除財政部門行使預算權外，其他政府部門，如發改委、教育、科技等部門，也擁有相應的預算權。分散的預算權影響了預算的完整性、權威性和法律性。像是教育支出、農業投入和科技投入這三大強制性法定支出，固然對于促進教育、農業和科技發展有積極作用，卻沖擊了《預算法》作為財政主導性法律的地位，對預算權統一于財政部門形成挑戰：當公共資金分配出現沖突時，如何斷定《預算法》和相關部門性法律哪個為先、為準。

3.預算權向中央財政傾斜。從分稅制財政體制誕生至今，中央與地方的預算權配置一開始就具有不對稱性的特點，即預算權是由中央主導的。即使新修訂的《預算法》，對預算權在中央與地方之間的分配也無具體明確規定。當前，中央不斷強化汲取財政收入的能力。例如個人所得稅從當時的地方稅而今已變成中央與地方共享稅；企業所得稅從原來按企業隸屬關系分別劃歸中央稅與地方稅到目前已演變為實行中央與地方按比例分享，導致以前的地方企業所得稅已不復存在，代之以中央與地方共享形式的企業所得稅。在財力不斷向上集中的情形下，地方財政，尤其是基層政府財政陷入財力緊張的窘境。預算權向中央集中，固然有助于維護中央的權威，提高中央的宏觀調控能力，卻以預算權在中央與地方之間的失衡為代價。

4.公眾參與預算的權力未得到有效保障。現階段，公眾預算權力的重要體現是對預算的知情權，即預算應具備相當程度的公開性與透明度。中央與地方各級政府部門預算的公開，使公眾參與預算得到了一定的改觀，是公眾參與預算方面的實質性進步。雖然近年來政府每年向人大提交的預算報告內容有了較大的進步，但仍顯簡單，沒有細化到具體的支出項目上；即便是比過去相對豐富的預算數據信息，也因技術性較高、易懂性較差而使公眾難以了解，這也影響到公眾的知情權；對于一些較敏感的預算數據，如政府債務信息，包括顯性債務和隱性債務、直接債務和或有債務，公眾更是難以從預算報告中獲得詳實的披露。這反映在預算實踐中，我國政府的預算透明度還不高，既達不到國際組織對預算透明度的要求，也使公眾很難具體了解預算資金的收支情況以及預算執行的效果如何。

三、進一步改革預算管理制度的設想

通過上述的定性評估可知，1994年以來的預算管理制度改革，促進了1994年分稅制改革的順暢實施；盡管還存在某些不足與問題，但基本上實施并完成了預算管理制度改革的階段性任務；也更有助于構建符合現代財政制度要求的財政管理制度。十八屆三中全會提出“建立現代財政制度”，無疑為當前及今后一段時期內的預算管理制度改革明確了方向。未來的預算管理制度改革，要以《決定》精神為指導，按照《深化財稅體制改革總體方案》規劃的時間表，促進2020年各項改革基本到位，現代財政制度基本建立。為此，需將以下幾個領域作為改革重點。

（一）繼續深化全口徑預算管理

全口徑預算管理，是實施全面規范、公開透明的預算制度的基礎。在前期全口徑預算管理取得積極成效的基礎上，未來還應繼續深化改革。全口徑預算管理包含兩層涵義，一是在行政層次上所有政府收支都應由財政部門統攬，即必須應由財政部門統一行使所有政府收支的日常管理權，這是全口徑預算管理的階段性目標。二是所有政府收入必須接受立法機構的控制，也就是所有政府收支規模、收入籌集、支出用途都必須由各級人大授權，接受人大及社會公眾的監督，這是全口徑預算管理的最終目標。

為此，一是在厘清政府各相關部門職責權限的前提下，高度強調財政部門對所有政府收支的統攬權，在行政層面上把分散在相關政府部門的預算權統一集中到財政部門手中，清理規范涉及教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育等與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出，使所有政府收支都歸口集中由財政部門管理，最終實現財政部門可以統籌安排全部預算資金。二是提高人大在預算管理中的話語權，減少預算管理中存在的人大向政府較多授權的現象，對預算管理的各具體事項都應盡可能地做出明確的法律規定，使人大在預算編制、審批、執行以及預算調整、決算審查中享有充分的決策權，在預算管理的全過程中能夠行使全方位的監督權，實現四本預算在接受人大審查批準時都適用相同的標準與程序，從而最終確立全口徑預算管理的立法控制。

（二）著力構建公開透明的預算制度

除繼續深化全口徑預算管理外，還應在制度、機制建設上，深入推進政府和部門預算、決算公開。公開透明的方向是社會各界都能依法了解并掌握預算資金的來龍去脈。為此，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區公開；細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出；在按功能分類公開的基礎上，擴大政府預決算和部門預決算按照經濟分類的公開內容，預決算數據背后的原始數據和信息也應逐步向社會公開；預決算報告應盡可能地做到通俗易懂，普及預決算知識，能夠讓非專業人士清晰便捷地知曉預決算相關內容；創造條件，積極探索公眾參與預算決策過程的機制與渠道，使財政資金能夠最大限度地滿足社會公共需要。

（三）建立跨年度預算平衡機制

改變現行的單一年度預算平衡機制，在政府預算編制、執行等環節，實現合理的跨年度平衡機制，改進年度預算控制方式，以便更好地發揮財政宏觀調控作用。對于當年的超收，原則上不安排使用，削減財政赤字、化解政府性債務，或補充預算穩定調節基金，用于納入以后年度預算統籌安排使用；對于當年的短收，應按程序通過調入預算穩定基金、消減支出或擴大赤字來解決；弱化對收入預算的考核，收入預算從約束性轉向預期性；強化支出預算約束，加強對支出政策和支出預算的審查；借鑒國外經驗，試編跨年度預算，確定合理的時間跨度和價格基準；跨年度預算的基本內容，除了包括傳統年度預算中的財政收支，還應包括宏觀經濟形勢的分析與預測以及為實現既定政策目標所可能采取的政策措施。

（四）健全政府財務報告制度

隨著市場經濟的發展以及公共財政管理水平的逐步提高，建立更為全面的、符合國際慣例的政府財務報告制度將是一個必然的趨勢。《國際公共部門會計準則第1號——財務報表的列報》指出，一套完整的政府財務報告體系應包括：（1）財務狀況表（又稱資產負債表）；（2）財務業績表（又稱收益表、收入與費用表等）；（3）凈資產/權益變動表；（4）現金流量表；（5）會計政策和財務報表附注。為了能夠完整地反映政府財務狀況，可考慮根據上述所列內容，結合我國實際，形成包括資產負債表、財務業績表、現金流量表等在內的政府財務報告體系，從而能夠全面真實地反映政府財務狀況。政府財務報告的主體應有三部分構成：第一部分是各級政府，第二部分是與政府直接發生預算繳、撥款關系的行政事業單位，第三部分是包括國有獨資企業、國有控股（參股）企業等的政府相關單位。在此基礎上，總匯形成統一的政府財務報告。為了適應加強政府性債務管理的需要，真實反映各級政府的應債能力，編制各級政府的資產負債表應是當務之急。

（五）繼續完善財政管理的技術性措施

深化預算管理改革，離不開預算管理技術手段的支撐。下一階段的深化預算管理制度改革，應在總結經驗的基礎上，繼續深化已有的預算管理技術手段，這方面包括政府采購、部門預算、國庫集中收付、國庫現金管理、財政管理信息化系統、預算績效等內容，并積極探索新的管理技術手段，如探索權責發生制的政府會計、試編稅式支出預算、建立績效預算等等。

〔1〕財政部.中國財政情況（2012－2013）.財政部網站，2013年.

〔2〕鄧淑蓮，于洪，馬國賢.關于中國<預算法>修訂的若干重大問題研究——基于預算縱向關系視角的研究.財政研究，2009年第9期.

〔3〕高培勇主編.中國：啟動新一輪稅制改革（中國財政政策報告2003/2004）.中國財政經濟出版社，2003年版.

〔4〕高培勇主編.中國財稅體制改革30年研究——奔向公共化的中國財稅改革.經濟管理出版社，2008年版.

〔5〕高培勇主編.實現全口徑預算管理（中國財政政策報告2008/2009）.中國財政經濟出版社，2009年版.

〔6〕高培勇主編，張德勇副主編.“十二五”時期的中國財稅改革（中國財政政策報告2010/2011）.中國財政經濟出版社，2010年版.

〔7〕高培勇，楊志勇主編.將全面深化財稅體制改革落到實處（中國財政政策報告2013/2014），中國財政經濟出版社，2014年版.

〔8〕張德勇.“十二五”時期的財政管理改革.財政研究，2010年第11期.

【責任編輯 連家明】

F812

A

1672-9544（2015）02-0041-06

2014-12-18

張德勇，財經戰略研究院副研究員，經濟學博士，研究方向為財稅理論與政策。