新型小城鎮建設與鄉鎮財政政策支撐

馬云峰

（無錫商業職業技術學院，江蘇 214153）

新型小城鎮建設與鄉鎮財政政策支撐

馬云峰

（無錫商業職業技術學院，江蘇 214153）

新型小城鎮建設是整個新型城鎮化建設的基礎。在新型小城鎮建設中，鄉鎮財政面臨著諸多任務和繁重壓力，必須在科學規劃、體制創新、轉移支付、完善機制、產業支撐、人才保障等方面充分發揮財政的作用。

新型城鎮化小城鎮建設鄉鎮財政

黨的十八屆三中全會提出“完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”。2014年3月，國務院出臺的國家新型城鎮化規劃（2014年-2020年）提出“有重點地發展小城鎮”，“按照控制數量、提高質量，節約用地、體現特色的要求，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務‘三農’相結合”。新型城鎮化建設成為當前政府的重要任務。在小城鎮建設過程中，鄉鎮財政面臨的任務相當繁重，也存在諸多問題。本文對此試加以分析，并提出針對性的財政對策。

一、新型小城鎮建設在整個城鎮化建設中的地位和作用

1.聚集人口的基礎。2012年中國城鎮化率達到52.57%，但只實現了35%的戶籍人口城鎮化率。城鎮化建設重要意義之一是解決農業人口的轉移問題，新型城鎮建設吸納農業人口比城市更具優勢。一是小城鎮距離農村最近，區域性的民風民俗相同，消費水平與農村差距不大，最適合周邊農村人口的聚集。二是要素成本相對城市偏低，適宜大量農村進城務工人員用其幾年的積累在小城鎮創業，結束候鳥式的生活，實現安居樂業。三是隨著人民生活水平的不斷提高，回歸自然休閑安靜的生活方式成為漂流城市年齡較大人員的重要選擇。所以新型小城鎮將成為整個城鎮化聚集人口的基礎。

2.社會穩定的基礎。一是通過新型小城鎮建設，緩解人口流動的壓力，可以較好地促進社會穩定。二是新型城鎮化建設以人為本，實現公共服務均等化，提高人口素質，有利于社會穩定。三是新型城鎮化建設將帶動農村和農業發展，縮小城鄉差距，實現社會穩定。

3.產業發展的基礎。通過新型小城鎮建設，會帶來更大規模的引致投資，將會成為中國投資發展新的增長點。一是新型小城鎮建設帶動新農村建設，帶動農業投資。國民經濟的基礎產業有了保障，整個產業的發展就有了保障。二是新型小城鎮建設需要大量的公共投資，如基礎設施投資、醫療、教育投資。三是引導更多的私人投資，如創業投資、住宅投資、產業投資等等。

4.農業生產方式變革的基礎。以家庭聯產承包責任制為代表的中國農村改革已經進行了30多年，改革到今天，中國農業與規模化、集約化、商品化、生態化、科學化的現代化大生產的要求還相距甚遠。通過新型小城鎮建設，在吸引農業人口轉移的同時，必然帶來農村土地管理方式的變革，進而推動農業生產方式的又一次變革。

二、新型小城鎮建設鄉鎮財政所面臨任務

1.基礎設施投資。主要用于城鎮道路和交通、通訊、內河治理、供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、綠化、公共場所等設施的投資。基礎設施投資關系到新型小城建設的規模和承載能力。

2.公共服務保障。主要用于醫療衛生、文化教育、社會保障等方面的支出。這部分支出是鄉鎮財政支出的核心部分，直接體現新型城鎮化“以人為本”的主要內涵和小城鎮建設的質量。

3.扶持產業發展。主要是用于支持產業發展的稅式支出、財政貼息、研發補貼、人才引進補貼、服務保障等方面的支出。這項支出既關系到新型小城鎮能否做大做強和可持續發展，也是關系到鄉鎮財政能否處理好財政與經濟關系的重要問題。

4.帶動“三農”發展。新型小城鎮建設必然產生對“三農”的多方面需求，自然帶動“三農”的發展，但新型小城鎮發展速度超過了“三農”發展的速度，小城鎮建設目標也難以實現。為此，鄉鎮財政在支持鄉村道路建設、農村科技推廣、農民培訓、農業合作組織建設、農業產業化經營、農村生態建設等方面應該發揮重要的作用。

5.財政管理創新。傳統的鄉鎮財政為生產型財政，后又轉向吃飯財政，公共財政的作用發揮不足，財政管理不規范，管理手段落后。新型小城鎮建設使得鄉鎮財政收支規模、支出范圍、支出項目將發生變化，公共財政的特征更加明顯，預算更加規范，管理更加嚴格，法制化、科學化、信息化管理將成為鄉鎮財政管理新特點。

三、新型小城鎮建設中鄉鎮財政面臨的問題

1.財力緊張。當前鄉鎮財政困難具有很大的普遍性。具體表現：一是財政的經濟基礎薄弱，大部分鄉鎮工業不發達，商業規模較小，稅源少且不充裕。二是現行非稅收入極其有限，國家規范收費之后，鄉鎮原有的收費項目所剩無幾。三是營業稅提高起征點和大部分企業營改增后，現行分稅制體制下，鄉鎮財政收入下降。四是鄉鎮政府無權發行城鎮建設債券。

2.剛性支出。一是保吃飯的壓力。鄉鎮財政供養人員盡管收入不高，但對財政來說仍然是一項剛性的首要支出和沉重壓力，養人支出目前仍占鄉鎮財政支出的70%左右。二是鄉鎮基礎設施落后，維修改造、擴建、配套任務繁重，財政無力承擔，拖欠工程款在鄉鎮是一種普遍現象。三是公共服務支出不斷增長，財政處于低水平保障，甚至難以保障。

3.政策缺陷。一是改革開放后，特別是近些年來，國家土地政策的紅利基本上被大中城市所獨享，土地財政成為城市財政的主要特征。城市建設用地指標基本上是擠占鄉鎮非農業用地，在國家更加嚴格控制建設用地的今天，新興城鎮用地也隨之納入嚴控之中，大量的土地收益將成為歷史，土地非稅收入在新型小城鎮建設中將看不到優勢。二是國家對“三農”的支持，僅限于農村的基礎設施、農業生產、農民的生活上，而對農業人口轉移中所發生的費用并沒有納入顯性支出之中，農民享受不到市民化待遇，如低保、失業等支出，增加了農民改變身份的風險，抑制了農業人口的轉移。三是農村土地難以實現流轉，農民沒有改變身份的本錢，城市人口回流農村又受到農村房屋產權轉移的限制，城里居民與農村居民消費資金相互融通的渠道沒有打開，導致新型城鎮建設難以聚集農業人口。三是分級分稅財政體制下，鄉鎮財政很少獲得以公共服務均等化為依據的國家財政轉移支付和公共基礎設施投資。鄉鎮財政自身無力解決新型小城鎮化建設的財政壓力問題。

4.理念僵化。國家實施城鎮化戰略以來，小城鎮建設出現“重口號、輕行動，重外延、輕內涵，重眼前招商、輕整體規劃”的現象。小城鎮建設中遺留下來環境欠賬、生態欠賬、公共服務欠賬很多。近年來很多人片面認識“公共財政”，財政配置資源的職能沒有有效發揮，財政與生產的關系幾乎被割裂開來，開辟財源的意識淡薄，財政扶持支柱產業的杠桿作用幾乎殆盡。

5.管理粗放。由于鄉鎮發展落后，長期缺乏優秀的管理人才。人才是事業發展的基礎，新型小城鎮建設也不例外。盡管近些年，包括鄉鎮財政部門在內的管理部門吸納了部分大學生充實到管理隊伍，但特別優秀人才少見，長期扎根鄉鎮的干部不多。在產業中專業技術人員和優秀管理人才更是缺乏。鄉鎮人才的匱乏，導致各方面管理的粗放，嚴重影響了新型小城鎮建設和發展的質量。

四、新型小城鎮建設的財政政策支撐

1.財政部門積極參與新型小城建設規劃制定。新型小城鎮建設的核心理念是“以人為本”。滿足人的需求，適應人的生存，是新型小城鎮建設的出發點，也是歸宿。目前國務院已出臺了國家新型城鎮化規劃，但是在國家層面上具體的新型小城鎮建設規劃還沒有出爐，地方層面上的新型城鎮化建設和新型小城鎮建設具體規劃和實施方案也未見頭緒。加快新型小城鎮建設規劃和制定規劃內的新型小城鎮建設實施方案，是科學建設新型小城鎮的前提。首先是確定重點建設的鄉鎮。對聚集人口潛力大、產業基礎好、鄉鎮財政狀況優的鄉鎮優先建設。特別是交通便利的縣城與縣城之間，輻射區域廣、跨度長、流動人口多的鄉鎮，更要作為重點發展對象。在制定新型小城鎮發展規劃和實施方案中，財政部門必須作為主要部門參與制定。財政部門既要積極保障新型小城鎮建設的公共支出，也要使新型小城鎮建設控制在財政可承受的范圍內。

2.加快創新鄉鎮財政管理體制。地方各級財政分得的蛋糕有多大，不僅取決于本級全口徑的財政收入規模，更取決上級政府如何切割蛋糕。小城鎮發展緩慢不僅僅是市場經濟下資本選票決定的，在某種程度上決定于國家的產業政策、生產要素政策、財政政策等，財政狀況制約著未來經濟社會發展狀況。為了從財力上保障新型小城鎮公共建設需要，應完善現行財政體制，實施更加有利于新型小城鎮建設的中央、省、市、縣和鄉鎮的分稅制以及土地收入分成制度，擴大鄉鎮財政留成比例。必要時，對國家規劃建設的非城市周邊鄉鎮的新型小城鎮實施分成比例倒置，土地收入全部留用（彌補近些年鄉鎮土地紅利的流失），省級和市級規劃的新型小城鎮上繳的財政收入全部留用。只有通過讓鄉鎮財政獲得更多的可支配財力，才能保障新型小城鎮建設的速度和質量。

3.加大對鄉鎮的轉移支付力度。推進新型小城鎮建設，必須增加小城鎮對農民轉移的吸引力。這種吸引力來自于兩個方面：一方面，通過科學的城鎮規劃、完善的基礎設施、高質量的社會文化生活，增強基本生活設施和精神生活保障，提高農民進城吸引力；另一方面，通過提高養老、就業、醫療、教育等社會事業發展水平，增強生存和發展的保障，提高農民進城吸引力。為此，對困難鄉鎮應增加上級財政轉移支付。一是在保障社會保險和教育統籌的基礎上，提高鄉鎮社會保險、社會救濟、失業補助的標準，實現鄉鎮居民與城市居民的同等生存和生活待遇，確保社會保障資金按時足額補助到位，堅決消除拖欠、挪用現象。二是增加鄉鎮的財政專項補貼，特別是公共基礎設施、醫療衛生、教育科學、環境保護、生態平衡的補助，改善鄉鎮公共服務落后狀況，提高鄉鎮居民公共服務水平和生活質量，縮小鄉鎮與城市的差距，實現公共服務均等化。三是絕大多數鄉鎮缺少具有本地特色、可持續發展的支柱產業，國家壟斷產業（電信、電力、石油、鹽業等）又從鄉鎮掠走稅收和高額壟斷利潤。在新型小城鎮建設過程中，中央、省、市財政應在預算單列新型小城鎮建設專項資金，實行專戶管理，確保資金專款專用，真正實現城市對鄉鎮的反哺，使為城市發展建設做出貢獻的農業勞動力和農村人口實現本地化的安居樂業，真正解決農民工候鳥式的生活，實現社會的穩定。

4.積極探索新型農業人口轉移成本分攤機制。在農業人口向新型小城鎮轉移過程中，城鎮增容必然帶來城鎮基礎設施建設、就業、教育、醫療衛生、社會保障等方面的財政壓力，為此探索建立科學的農業人口轉移成本分攤機制將成為新型城鎮化建設的難題，破解這個難題的唯一辦法就是解放思想，進行體制機制創新。一是嘗試用農民土地流轉收入換入城安置費用。二是嘗試農民住宅面向城市殷實富戶開放流通，實現農民住房財產與城市居民收入的轉換。三是農村土地在確保集約化農業生產的前提下面向城市資本開放，吸引更多的非農資金投入農業，既實現國民經濟基礎產業發展維持國家糧油安全，又增加農民收入，實現更多農民在新農村建設中就地轉換身份，或有能力進入新型城鎮享受市民待遇。四是增加上級財政投入，對小城鎮新安置農業人口實施補貼政策，緩解鄉鎮財政壓力。五是設立農民在小城鎮創業扶持政策，包括稅收減免政策、財政補助政策、小額貸款貼息政策等等，增加轉換農民收入，自力更生承擔進入新型小城鎮的成本。

5.加大財政對鄉鎮特色支柱產業的支持力度。在推行多元化投融資方式、多種所有制形式和多種經營方式的同時，財政應重點支持文化旅游、商貿物流、資源加工、交通運輸等體現鄉鎮特色資源、區位優勢的產業發展，通過規劃引導，市場運作，利用財政的稅收政策、貼息政策、國家參股政策、補貼政策等，充分發揮財政杠桿作用。要重點鼓勵社會資本參與小城鎮公用設施投資運營，通過完善基礎設施和公共服務，發揮引致投資的作用，引導更多的私人資本投資于新型小城鎮，加快新型小城鎮建設步伐，為新型小城鎮實現可持續發展奠定經濟基礎。

6.實施鄉鎮人才引進的財政支持政策。應借鑒城市發展的經驗，制定吸引人才、引進人才、留住人才、借用人才的政策。有條件的鄉鎮應通過技術入股、住房補助、生活補助、創業基金等措施，吸引技術人才、管理人才、創業人才。特別是回鎮或來鎮就業的大學生，應該給予更多的優惠政策。通過培養和引進高素質的生產者和勞動者，提升鄉鎮人口素質，為提升產業層級，實現鄉鎮產業生態、社會生態、環境生態、人口生態的整體協調提供人力資源保障。參考文獻：

〔1〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗--中國共產黨第十八次全國代表大會報告.人民出版社，2012.11.

〔2〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.人民出版社，2013.11.

〔3〕姚永康.論大中小城市和新市鎮的全面協調均衡發展[J].安徽農業科學，2013（35）：1378.

【責任編輯 連家明】

表4 償債能力分析

（五）發展能力分析

如表5所示，筆者追蹤了公司近5年的主營收入增長率和總資產增長率，均發現公司增長率在2009年-2013年呈現大幅下降。說明公司的發展能力在進行“BT項目”投資后下降，大量的投資“BT項目”，并沒有推動公司的成長。

表5 發展能力分析

五、啟示

中國建筑作為建筑行業的龍頭企業，同時也是國企的排頭兵，同樣在BT項目投資中，遇到了一系列的問題，在一定程度上造成了公司業績的下滑，財務風險的加大，后續發展能力堪憂。細究其原因，可能是“小馬拉大車”的地方政府，盲目推進，舉債融資規模迅速膨脹，到了項目回購期，無法支付回購款，造成中央建筑企業應收賬款風險加大。地方融資平臺的負債逐漸轉嫁到中央建筑企業，增大了經營風險和財務風險。中國建筑對于BT項目的投資案例，應該對其它建筑企業有所啟迪。

1.國有建筑企業在進行項目投資時，項目前期，應設定長期目標，做出科學規劃，以合理的戰略為指導，更謹慎的進行項目的篩選和投資。在項目的實施過程中，加強對項目合規的審查，驗證相關建設程序，落實項目各個環節，確保項目順利進行。

2.針對具體項目，特別是當進入新的領域時，企業應當平衡進入新領域的速度與可行性研究和評估的充分性，尤其針對經濟指標的分析，確保企業資產的保值增值與投資收益的取得。針對新型的BT項目，在項目承攬前，就要先對項目回購款資金來源情況進行財務分析，保證回款擔保的落實。要加強項目合同的管理，充分評估費用調整、征地拆遷等各環節點的風險水平。施工期間，加強對項目各環節進度、質量、成本等各環節的把控，保證按照合同約定履約，將項目的經營風險降到最低。項目施工完成后，按照企業的預先制定的收賬政策，確定合理的收賬程序，加強項目賬款的管理與清收工作。

3.具體到建筑企業的財務及資金運營管理方面，首先，是盡力縮短投資項目的回款周期，提高資產周轉率，保證企業的經營性現金流；其次，是合理利用杠桿，避免急劇擴張導致的資金及管理等方面的不匹配，反而阻礙企業的持續成長；最后，通過新型的金融、融資創新，例如引入產業基金、信托基金、民營資本等，合理調配、運用企業資金，努力降低企業財務風險。

【責任編輯 孟憲民】

F812

A

1672-9544（2015）02-0088-04

2014-10-11

馬云峰，教授，研究方向為財政管理。