社會評價介入大學治理：價值、路徑及條件

□ 余小波 陸啟越 周 巍

隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和知識經濟的發展，大學與社會的關系日益密切。社會資源參與大學治理是評價大學治理能力的重要指標，體現了大學治理的新內涵，是建設中國特色現代大學制度的關鍵[1]。社會評價是社會參與大學治理的重要方式，積極探索社會評價介入大學治理的價值、路徑及條件，吸引社會資源參與大學治理，逐步構建起一種多主體共治、社會參與的大學治理模式是我國高等教育當前面臨的一項重要的任務。

一、社會評價介入大學治理的價值

當前我國大學處于高度行政化的運行狀態，大學內外部行政力量在大學的決策、管理和實際運行中處于“一股獨大”的地位和近乎“一家獨斷”的態勢，單中心化和泛行政化特點十分明顯[2]。這種大學治理體系造成政府集舉辦者、辦學者和管理者于一身，大學沒有真正意義上的辦學自主權，社會力量也難以有效地介入大學治理并發揮評價、監督和鞭策的作用，大學的辦學質量、社會效益均易受到公眾質疑。社會評價作為社會參與大學治理的重要方式，能有效地遏制我國大學行政化的趨勢，平衡政府與大學之間的權力結構，緩解大學辦學與社會需求之間的矛盾，并引導大學之間的公平競爭。具體來說，社會評價介入大學治理的價值主要體現在以下三方面：

1.有利于平衡政府與大學之間的權力結構，促使政府的管理方式由直接管制轉向宏觀管理。大致來說，外部對大學的控制主要有兩種方式：一種是政府對大學的直接管制；另一種是通過大學之間的競爭形成的聲譽約束[3]。當前我國的大學治理體系過多地依賴于政府的直接管制，這種集權化的政府控制模式是我國大學處于高度行政化運行狀態的根源。孟德斯鳩曾經指出：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了”[4]。培育社會力量參與大學評價，以權力制衡權力是防止權力越界的有效手段。通過社會評價這一外部制約機制來壓縮政府的權力空間，能有效地改變政府統管一切的狀況，促使政府作為大學的管理者與大學的舉辦者、辦學者角色相分離，促使政府對大學的管理由直接管制轉向宏觀管理；同時還能增強政府的協調功能，把集權結構轉變為扁平的、多元參與的治理結構，最終實現大學與政府之間關系的和諧。

2.有利于緩解大學辦學與社會需求之間的矛盾，促進大學有效地關注社會需求。長期以來，我國大學沒有足夠的辦學自主權，無法真正實現面向社會自主辦學，大學辦學質量與社會需求之間矛盾突出，大學無法有效回應社會需求。隨著我國市場經濟的快速發展以及公民社會的發育成熟，社會力量參與大學評價的程度日益增強、形式日趨多樣，督促大學關注社會公共利益，回應社會合理需求。社會評價將廣大的社會公眾納入到高等教育評價中，使高等教育與廣泛的社會相聯系，把高等教育與國家需要、社會需要和個人需要緊密地結合起來；使“高等教育不僅是國家、學校的事，而且更是全社會、每一個公民的事”這一觀念深入人心，多渠道地為高校提供各種信息；使高等教育在服務對象、培養目標、教育內容諸方面表現出主體性、靈活性和適應性，有利于加強高校與社會的聯系，促使高校主動適應社會需求，服務社會發展。

3.有利于引導大學之間的公平競爭，促使大學之間從無序競爭走向合作共贏。發達國家高等教育的辦學經驗表明，通過大學之間的公平競爭來約束大學的行為是推動大學健康發展的有效方式，是實現大學理念的保證。在美國，社會輿論參與了大學評價，從而促使大學格外注重自己的社會形象，進而引導著大學之間的良性競爭，使大學內部保持適度的張力，從而激發了大學內部的創造力[5]。英國通過引入激烈的競爭機制和市場取向達到駕馭高等教育走向的目的，從而使大學系統形成靈敏的社會回應機制并相互競爭[6]。市場經濟的基本法則是公平競爭、優勝劣汰。社會評價以“第三人”的立場對大學的辦學質量與水平作出公正、合理的價值判斷，有利于充分發揮“第三人”價值無涉的優勢，提高評價結果的信效度和公信力。在我國高等教育領域引入社會評價，將高等學校置于公平的競爭環境之中，評價的結果直接影響政府和社會教育投資的流向，讓競爭產生正的外部性，促使每一所大學去追求卓越。同時，在知識經濟時代，大學之間在滿足社會多樣化的需求以及促進國家教育事業整體發展方面也需要相互協作、共同提高。大學之間通過規范而公平的競爭，發揮著各自的獨特優勢與能力，相互依存、相互促進，進而實現互利共贏。

二、社會評價介入大學治理的路徑

社會評價是指除政府和高校之外的第三股力量——社會力量，對高校的人才培養、科學研究與社會服務等滿足社會和受教育者個人需要的程度作出價值判斷的過程。根據評價主體和組織形式的不同，可分為三種基本模式：評議模式、排名模式和認證模式[7]。社會評價介入大學治理的路徑是由社會評價主體及其所采取組織形式決定的。因此，社會評價介入大學治理主要也有三種基本路徑：利益相關者的質量評議、新聞網絡媒體的大學排名和社會中介組織的院校（或專業）認證。

1.利益相關者的質量評議。利益相關者的質量評議屬于社會評價中普遍的個人評價的組織形式，是作為社會成員的個人或群體，普遍地參與對高校的評價，是個別的、分散的高校社會評價。它不同于純粹的個人評價，而是作為社會評價主體的評價，主要包括學生家長對大學的評價、用人單位對大學的評價以及社會慈善或捐贈機構對大學的評價。雖然這種質量評議以評價主體的立場、意愿和價值觀為限，還未達到整體的、系統的高度，但它卻是理性化和統一的社會評價的感性材料來源，是社會評價不可缺少的基礎環節和最迅速的表達方式。同時，由于利益相關者的普遍介入，它能夠比較直觀地反映社會公眾對高等教育質量問題的基本看法，多渠道地為高校辦學提供各種信息，引導高校的質量行為，推動高校的質量發展。

當前的大學已經成為典型的利益相關者組織，大學的發展以及大學發展的質量不僅直接涉及利益相關者的切身利益，而且也有賴于利益相關者的支持與參與[8]。利益相關者質量評議能有效地動員與大學息息相關的學生家長、企事業用人單位和社會慈善或捐贈機構參與大學評價，有利于在全社會營造良好的質量氛圍，表達社會公眾的質量觀念，規范高校的質量行為。隨著互聯網技術的迅速發展所帶來數據收集的便利，利益相關者的質量評議在大學治理中的作用將會逐漸受到人們的重視。例如，臺灣地區的《Cheers》雜志已連續19年（1997年開始）針對畢業生的業務素質和綜合能力，組織“企業最愛大學生”調查，持續關注臺灣企業與人才的變化，在企業界與學界的溝通之間發揮著橋梁作用，并已發展成為企業評價大學辦學績效及用人時的重要參考標準[9]。

2.新聞網絡媒體的大學排名。大學排名，是指一些社會機構（主要指新聞和網絡媒體、研究所等學術機構），通過使用一些主客觀指標和來自大學或者公共部門的數據，對大學按照各自之間的相對水平進行“質量評定”[10]。它是全球范圍內社會參與大學評價最為普遍的、最為通用的一種形式，幾乎所有高等教育規模較大的國家都有大學排行榜的存在，并且全球性大學排行榜也逐漸成為一種世界趨勢。大學排名的初衷是為學生及家長擇校提供信息服務，但經過30年左右的發展，民間機構組織的大學排名日益成為發達國家高等教育評價體系不可或缺的重要組成部分。例如，最早開始大學排行活動的《美國新聞與世界報道》的“全美大學排行榜”已成為學生擇校、政府決策以及社會捐助的重要參照依據。

大學排行榜之所以發展迅速并成為一種世界趨勢，原因在于大學排行榜是社會需求的自然產物，它滿足了學生及其家長對高校的信息需求，解決了高校信息不對稱的難題。更重要的是，大學排行榜將大學置于社會之中，用公眾的眼光來評價大學，有利于增進社會公眾對高校的了解，增加高校辦學的透明度，重視大學的社會效益，加強高校與社會之間的聯系。同時，大學排行榜將高校之間的差距以一種直觀的方式公布于眾，這客觀上有利于引導高校之間的競爭，促進高等教育的發展。隨著高校信息數據庫的不斷完善以及排名指標體系的日趨合理，大學排行榜的社會認可度和公信力將會逐步提升，并在加強社會與高校之間的聯系，引導高校的之間的競爭，影響政府決策和社會捐助方面將發揮越來越重要的作用。

3.社會中介組織的院校（或專業）認證。美國高等教育認證委員會將“高等教育認證”界定為：為了進行質量保障和質量改進而對學院、大學和專業進行審核的一種外部質量審查過程，成功通過審查則獲得認證[11]。社會中介組織的院校（或專業）認證作為高等教育質量保證與評價的一種獨特模式和手段，是實施非政府的教育社會化管理制度的最主要和最有效的形式，廣泛存在于西方教育發達國家。它是社會力量參與高等教育保障最規范、最成熟一種模式，具有認證主體中介性、認證過程規范性、認證標準專業性和認證結果權威性等特點。社會中介組織的院校（或專業）認證采取以高校自評為基礎、同行專家現場考察及評議為核心、社會公眾共同參與為組織形式的科學認證方式對高等院校（或專業）教育質量的合格與否作出判定，并在此基礎上診斷高校教育質量存在的問題，進而服務于高校的質量改進，發揮高校教育質量“規范標”與“推進器”的作用。

社會中介組織的院校（或專業）認證源于高等教育質量保障的需求，而這種需求從根本上說，是源于教育資源稀缺與教育生存、發展這一對基本矛盾博弈的結果。從美、英、日等發達國家高等教育大眾化質量保障的經驗來看，建立社會中介組織的院校（或專業）認證，將高等學校（或專業）教育質量認證的權利移交至社會中介組織，借助社會中介組織的獨立性、中介性、專業性和權威性，協調政府與學校、社會的關系，保證高校的辦學質量和水平，已成為世界共同趨勢。當前，我國高等教育規模快速增長，高等教育內容日趨多樣，高等教育規模與質量之間的矛盾非常突出。培育獨立性、專業性較強的社會中介組織，發揮社會中介組織認證在保障高等教育基本質量水平，診斷高校教育質量問題，并推進高校教育質量持續改進過程中的重要作用刻不容緩。

三、社會評價介入大學治理的條件

社會評價是社會參與大學治理重要途徑，符合教育自身規律和教育現代化的客觀要求，能有效地推進教育治理體系和治理能力的現代化，并且它以其良好的社會認可度和廣泛的社會參與性越來越受到高等學校和社會各界的普遍關注。然而，就我國當前大學社會評價的實際情況來看，其發展還很不成熟。要發揮社會評價在我國大學治理中的重要作用，必須做好以下幾點：

1.轉變政府職能，建立“管、辦、評”相分離的教育治理體系。首先，政府必須轉變在公共事務管理方面的職能，要從管得太大、統得太死的“劃槳者”形象中退出來，對大學的管理要從“政府控制模式”轉向“政府監督模式”，由原來的控制者轉變為大學的組織者和服務者。其次，政府要與大學合理分權，實行政校分開，充分給予高校足夠的辦學自主權，充分尊重高校面向社會依法辦學，自主管理。第三，政府應積極引導社會力量參與高等教育質量評價，充分發揮社會力量對高等教育的評價、監督以及教育決策科學化方面的作用，逐步樹立教育評估中介組織的權威，并借助社會中介評估組織的獨立性、中介性、專業性和權威性等特點，協調政府與學校、社會的關系，保證高校的辦學質量和水平。

2.加強教育法制建設，為社會參與高等教育評價提供法律保證。法律是權力的載體，以法護權、依法治權是法治社會的客觀要求。在西方國家，社會團體及公眾參與教育管理的權利，在專門的教育法律法規等規范性文件中得到了較為明確、具體的表達。這些法律文件不僅規定了社會參與教育管理的權利，而且也明確了參與的范圍、方式、職責等內容[12]。然而，由于我國當前的教育法制建設是在社會轉型的大背景下進行的，各法律關系主體的利益關系復雜多變，原來制定的法律、法規中的一些條文已經過時，或與現行的新制度相抵觸，難以起到保障教育持續發展，促進教育現代化的作用[13]。因此，要強化我國高等教育評價的社會參與，立法部門應首先處理好政府、社會、大學以及市場四種力量之間的關系，明確社會力量在我國大學評價中的地位，同時出臺相應的法律規范和相應的實施細則，為社會力量參與高等教育評價提供明確規范的法律保障，切實做到有法可依、權責一致。

3.高等教育多元評價主體文化環境的培育。“一切問題都是由文化問題產生，也都該從文化問題來求解決”[14]。文化不僅對社會發展具有導向、規范和調控作用，文化的作用還表現在對社會的發展具有整合組織、匯聚力量的作用。這種匯聚來源于不同群體對文化的認同性，從而起到統一、匯聚社會力量的作用[15]。大學作為研究高深學問與培養專門人才的文化組織，具有追求卓越的文化傳統。大學本身的功能就是鼓勵人們對真理的追求。這種對真理的追求的一個重要要素就是我們愿意將我們的思想及信念交給公眾來評判，包括學校內外的公眾[16]。大學追求卓越的文化傳統以及作為典型的利益相關者的組織特性決定了政府不能壟斷大學的評價權，不能用單方的意志代替多樣化的社會需求，而應呼吁多元主體平等參與、協商制定。因此，我們應積極營造多元主體參與高等教育評價的文化環境，并融合利益相關者的視角，全力發揮社會力量在高等教育質量評價中的作用，使大學教育不斷從優越邁向卓越。

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