我國企業帶薪休假制度存在的問題與對策

□文/周東蓮

（宜賓學院政府管理學院 四川·宜賓）

帶薪休假是指工作具備一定工作年限的員工每年可以享受保留工作和工資的假期。我國的帶薪休假制度始于1991年6月由中共中央、國務院下發的《關于職工休假問題的通知》，2008年1月1日起正式施行《職工帶薪年休假條例》（以下簡稱《條例》）標志著這一制度以勞動法規的形式得以完善，成為我國休息休假制度的重要組成部分。

一、我國企業帶薪休假制度實施中存在的問題

（一）帶薪休假制度在不同單位的落實情況迥異。《條例》第2 條規定，“機關、團體、企業、事業單位、民辦非企業單位、有雇工的個體工商戶等單位的職工連續工作1年以上的，享受帶薪年休假”。但是在實際落實過程中，由于不同單位其性質差異，落實情況迥異。

2012年11月，鳳凰網上一篇名為“帶薪休假制度落實情況調查：旱澇不均私企情況差”的報道再度讓帶薪休假成為公眾熱議的話題。報道就我國帶薪休假制度實施4年來的現狀進行了調查。通過對國企、外企、私企等不同性質的企業進行走訪，得知自《條例》實施以后，少數國企的員工基本能完全享受帶薪年休假，且企業根據自身的實際情況，不斷地完善的企業中的帶薪年休假規定，既能保障員工的休息休假權利，又能不影響企業的正常生產發展。在外企中，帶薪休假制度更為規范休假程序比較嚴格，需要經過嚴格的申請和審批程序，企業鼓勵員工休假，保障員工的合法權利。與部分國企和外企截然不同的私企成為帶薪休假制度實施的重災區，私營企業職工和派遣工，多數無法享受帶薪休假待遇。一些行業勞動力結構性過剩比較突出，勞動者在勞資關系中常常處于弱勢，帶薪休假成為難以企及的“奢侈品”。

（二）應休未休帶薪休假補償比例不高。《條例》第5 條規定，“單位確因工作需要不能安排職工休年休假的，經職工本人同意，可以不安排職工休年休假。對職工應休未休的年休假天數，單位應當按照該職工日工資收入的300%支付年休假工資報酬。”但是在實施過程中，勞動者應休未休的年假天數，極少單位按照《條例》規定的補償標準對勞動者進行資金補償。2009年10月，國家旅游經濟在搜狐網上進行的至今有效的“職工帶薪年休假”調查顯示，在接受調查的人員中56.42%表示雖然《條例》及相關實施辦法自2008年相繼出臺，但單位并未落實帶薪年休假制度，且在這些未享受帶薪年休假的勞動者中，因未休假獲得過規定的資金補償的比例僅占14.98%。由此看來，我國勞動者享有的法律規定的應休未休帶薪年假補償實際所獲補償比例不高。

（三）職工對帶薪休假相關制度知悉度不高。黃平在《帶薪年休假及實施現狀研究——以上海市調研為例》一文中針對上海帶薪年休假情況進行了調查。結果顯示，有7.83%的受訪者根本沒聽說過帶薪年休假；受訪者對我國現行的職工帶薪年休假待遇政策，如實施范圍、對象和假期待遇等情況“不了解”所占比例為23.49%；“有些知道”所占比例為62.65%；“很清楚”所占比例為13.86%。從這組數據來看，上海勞動者對帶薪年休假制度知悉程度較低。如果擴展到全國范圍來看，不知悉職工帶薪年休假相關制度的勞動者可能更多。

二、我國企業帶薪休假制度執行不力的原因

（一）立法原因

1、累計工作年限缺乏計算標準?！稐l例》第3 條規定，“職工累計工作已滿1年不滿10年的，休假5 天；已滿10年不滿20年的，年休假10 天；已滿20年的，年休假15 天?！薄镀髽I職工帶薪年休假實施辦法》（以下簡稱《辦法》）第3 條規定，“職工連續工作滿12 個月以上的，享受帶薪年休假”。雖然二者都提到了享受帶薪休假的條件，但都沒有具體說明“累計”和“連續”在實際操作過程中如何界定，也沒有給出判斷工作時間間斷的具體標準，這就在客觀上導致企業在具體實施帶薪休假制度時難度增大。

2、補償基數標準缺乏差異性?！稐l例》中規定，應休未休年休假的補償資金標準應按照該職工日工資收入的300%支付?！掇k法》也規定，企業、單位計算未休年休假工資報酬的日工資收入按照職工本人的月工資除以月計薪天數（21.75 天）進行折算。在實際的實施過程中，由于不同企業在工資薪金的計算方法和發放方式上都不盡相同，這樣對應休未休年休假的職工進行經濟補償時，其補償基數“日工資”的標準缺乏差異性。

3、“確因工作需要”缺乏界定標準?！稐l例》頒布的目的在于保障《憲法》賦予勞動者的休息休假權利的基本權利，完善勞動法對帶薪休假制度的規定。帶薪休假是勞動者所擁有的法律賦予的權利而不是企業和勞動者可以協商的權益和福利。但《條例》第5 條規定，單位確因工作需要不能安排職工休年休假的，經職工本人同意，可以不安排職工休年休假。這條規定又間接地說明帶薪年休假是企業和勞動者可以協商的權益。顯然，這與《條例》頒布的本意自相矛盾，同時也導致這一規定被一些企業利用，為其不執行《條例》提供了法律空缺。

（二）執法原因

1、執法被動。為了保障帶薪休假制度的順利實施，《辦法》第15 條規定，“縣級以上人民政府勞動行政部門應當依法監督檢查用人單位執行本條例及辦法的情況?！边@就要求相關部門要主動地監督企業執行《條例》的有關規定，但由于我國執法部門長期存在“坐等上門”的守舊執法觀念，基本上屬于民不舉，官不究。在帶薪休假制度立法至今，鮮有聽說政府執法部門查獲企事業單位負責人不落實帶薪年休假制度，侵犯勞動者的休息休假權利的案例。由此可見，監督檢查部門執法的被動性導致了企業敢于頂風作案，公然不遵守帶薪休假法律制度。

2、執法不嚴。目前我國正處于轉型時期，經濟環境復雜，各級政府存在嚴重的功績主義問題，再加上由于缺少相關實施細則，一些地方政府在當前經濟的特殊環境下，為保GDP 增長與市場穩定，執法部門與企業同流合污，置勞動者的休息休假權利于不顧，對企業侵犯勞動者的休息休假權視而不見，聽而不聞，“放任”企業的違法行為。這就直接導致了帶休假制度難以執行。

（三）企業原因

1、節約人力成本。依法實施帶薪年休假制度使得企業不僅要支付享受帶薪休假的職工在休假期間正常工作的福利待遇，還要支付因彌補勞動者進行休假造成的崗位空缺費用，這無疑會增加人工成本。因此，作為以盈利為目的的企業，絕對會選擇效益成本率最低的方案。

2、降低管理難度?！稐l例》只明確規定了年休假可以在一個年度內集中或分段安排，也可以跨年度安排，但最多只能跨一個年度安排，沒有明確規定休假的最小單位（小時或天）和年度內分段休假次數的限制。因此，當員工提出以小時為單位或年度內多次休假時，企業無法按法律規定給予答復，不便于企業統籌安排職工的年休假以及休假期間工作的接替，從而增加了管理的難度。

3、違法有利可圖。有些單位不實行帶薪年休假，不是因為他們不懂法，而是因為他們違法成本過低甚至為零。雖然《條例》對企業職工的休假以及補償等做出了規定，但是由于勞動者相對企業而言處于弱勢地位，話語權很小，勞動者為了保住工作很容易放棄本屬于自身的權利。

（四）員工原因

1、勞動者處于弱勢地位。我國目前勞動力市場處于買方市場，就業競爭處于白熱化狀態，勞資雙方地位的不平等，勞動者處于弱勢地位，沒有話語權。許多勞動者為避免失去工作機會，寧愿有假不休，放棄休假權利。

2、勞動者維權意識淡薄。由于我國普法教育還有所欠缺，部分勞動者特別是進城務工人員本身文化素質不高，法律知識淡薄，防范意識差，不懂得利用法律武器來維護自己的正當權益，所以當勞動者在自己的休息休假權受到侵害時不善于通過合法渠道來尋得幫助。勞動者維權意識淡薄無疑是帶薪休假制度落實難的重大障礙，也是該制度運行不力的重要原因之一。

3、勞動者維權成本高。我國《勞動法》規定，對勞動爭議的處理實行一調、一裁、二審的制度，即在發生勞動爭議后，首先由勞動者和用人單位進行協商，如果協商不成，在勞動爭議發生之日起60日內向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對于仲裁裁決不服的可向人民法院提起民事訴訟。勞動者嚴格按照法律程序進行維權，需要支付高額的仲裁費和訴訟費。據北京青少年法律援助與研究中心調查統計，農民工為了索要不足1，000元的工資，需要直接支付至少920 元的各種花費，花費時間至少11～21 天，折合誤工損失550～1，050 元。由此可見，維權道路的時間成本和金錢成本太高，使得勞動者對維權望而卻步。

三、完善我國帶薪年休假制度的對策

（一）立法層面

1、按單位性質完善立法。完善帶薪休假制度在立法層面主要在于完善立法，細化法規。為保障勞動者的帶薪休假權利，我國自2008年元旦開始實施了《條例》，并相繼出臺了《機關事業單位工作人員帶薪年休假實施辦法》和《辦法》，具體的規定了機關事業和企業工作人員的實施辦法。因此，要真正落實帶薪休假制度，保障勞動者的帶薪休假權利，應根據不同單位的性質進行分類，更加細化立法，避免因為立法適用面的籠統而使帶薪休假難以落到實處。

2、明確條款具體內容。我國帶薪休假制度相關的法律法規中，有些條款籠統不清（如《條例》第6 條中的“單位確因工作需要”），給帶薪年休假制度的落實遺留了法律空缺，許多雇主利用這個法律空缺侵犯勞動者的帶薪休假權利。因此，在完善帶薪年休假立法時，應明確規定單位“確因工作需要”的條件，以防止企業利用法律空缺規避侵權責任。

（二）制度層面

1、充分發揮工會的作用。在我國，工會是集體談判的主體，因此，要完善集體談判制度，就要充分發揮工會的作用。首先，各級政府一定要認識到工會在維護勞動者的權利過程中的重要作用，加強對企業工會的指導和服務，積極為企業建立工會組織和開展工作創造條件；其次，保證工會經費。企業工會組織除了獲取會員繳費和工資總額的2%劃撥額以外，政府也應給予一定的財政補貼，確保工會活動正常運行的資金；再次，提高工會會員的素質。工會會員的素質直接關系到集體談判的效果，因此在組建工會的時要嚴格工會會員的素質要求，并定期對工會會員進行相關法律知識和談判技巧的培訓。

2、完善集體談判制度的立法。目前我國集體談判制度難以發揮作用、不能有效運行的一個重要原因就是立法的缺失。時至今日，我國還沒有針對勞動報酬、工作時間、休息休假權利、社會保險和福利等有關勞動者切身利益方面的內容制定的集體談判制度的法律法規，使得勞動者在具體使用集體談判方式維權時無法可依。因此，要充分發揮集體談判制度的作用，保障勞動者的帶薪休假權利，必須通過立法方式，將有關勞動者切身利益的內容寫入相關的集體談判法律當中去，通過明確的法律規定提供法律保障。

（三）政府層面

1、加強執法監督和懲處力度。帶薪休假制度在我國執行不利，一度成為“紙上權利”，一個非常重要的原因是我國執法監督機制不完善，使得企業有機可乘。因此，政府應當建立有效的監管機制，人事、勞動等主管部門要切實擔當起監管的職責，制定具體可行的操作計劃，并配備相關的專門機構和執法人員，加強監督和管理。與此同時，制定配套的懲罰制度，對于企業侵犯勞動者帶薪休假權利的違法行為，給予嚴厲的處罰，提高企業的違法成本。

2、對企業進行觀念的引導。不少企業不執行帶薪休假制度的原因主要在于其未充分認識到實施這一制度給企業帶來的利益，認為該制度只會增加成本降低收益。因此，政府首先要加大對職工帶薪休假權利的宣傳，在企業面前明確對落實帶薪休假制度的態度，讓企業高度重視帶薪年休假制度；其次，政府通過政策等方式引導企業特別是民營企業、非企業單位和有雇工的個體工商戶，讓其看到保障職工帶薪休假權利，放松員工身心對提高勞動者的工作效率、增加企業的盈利、吸引人才、營造良好企業文化、增強企業競爭力與凝聚力等方面所發揮的重要作用。

（四）企業層面

1、實施人本管理。當前，以人為本的管理理念已成為企業管理的重要目標及各類工作進行的向導，同時也是提高企業管理水平的基礎。依法保障員工的帶薪休假權利是企業以人為本的重要內容。除此之外，員工是企業發展壯大的基礎，企業如果將帶薪休假作為一種福利，可大大提高員工的幸福度和歸宿感，降低人員流動率，使企業更具競爭力。

2、增強法制理念。在帶薪休假制度實施的過程中，許多企業忽視勞動者的帶薪休假權利，侵犯勞動者的合法權益，一部分企業是為了降低企業的成本，提高企業利潤而知法犯法，還有一部分企業因為本身法制觀念不強，對法律法規不了解。因此，企業要增強法制觀念，明確在維護員工帶薪休假權利的過程中自己和員工的權利和義務，知曉如何按照《條例》及相關的實施辦法去落實勞動者的帶薪休假權利，以及違反相關規定企業將會受到的處罰。企業只有具有強烈的法律意識和法制觀念才能更好地遵紀守法，真正落實帶薪休假制度。

（五）職工層面

1、增強維權意識。維護勞動者的帶薪休假權利，不僅需要國家對立法的完善，更需要勞動者增強自己維權意識，主動依法爭取自己合法權利。首先，各級政府做好法律普及教育，定期在本轄區內組織勞動者進行法制教育，請相關法律人士進行法律基礎知識的講座，提高勞動者的法律素質。同時上級政府定期對轄區內各基層組織的法律普及教育工作進行檢查，以防止基層組織搞形式主義；其次，勞動者要利用空余時間學習與自己切身利益相關的法律知識，提高自身的法律素質，增強自己的維權意識。

2、提高就業競爭力。勞動者在勞資關系中始終處于弱勢地位，許多勞動者為了保住工作機會而放棄向雇主維護自己合法的帶薪休假權利。產生這一現象除了勞動力市場供過于求之外，還有一個原因就是勞動者對自身能力的不信任，在就業機會面前處于被動狀態，失去就業機會選擇權。因此，勞動者應保持一種學習充電狀態，不斷提高自身的工作能力，使自己在勞資關系中能有話語權，能和雇主平等地協商自己的權利。

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