關于省級義務教育學校辦學基本標準的思考

●趙雄輝 湯宇婷

關于省級義務教育學校辦學基本標準的思考

●趙雄輝 湯宇婷

義務教育學校達到本省（區、市）義務教育學校辦學基本標準是義務教育發展基本均衡縣（市、區）評估認定的前提條件。在省部聯動推進義務教育均衡發展的背景下，各省份陸續出臺義務教育學校辦學基本標準。本文從標準制定的目的、內容等方面進行思考，以期深入了解義務教育學校辦學基本標準，幫助基本均衡縣（市、區）評估認定工作的開展。

義務教育學校辦學基本標準；義務教育均衡發展；督導評估

依據教育部《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》做出的規定，義務教育學校達到本省（區、市）義務教育學校辦學基本標準是國家進行義務教育發展基本均衡縣（市、區）評估認定的基本前提。因此，深入思考各省（區、市）義務教育學校辦學基本標準，對于依據標準推進基本均衡縣（市、區）評估認定工作、促進義務教育均衡發展很有意義。

在基本完成“兩基”任務之后，人們對于基礎教育的需求逐漸從“有學上”轉變為“上好學”，義務教育領域開始以“均衡”理念引領發展。2011年3月至2012年9月期間，教育部與全國除港澳臺地區之外的全部31個省（區、市）簽訂了義務教育均衡發展備忘錄。在備忘錄中，教育部與各省（區、市）明確了各自的責任、目標任務和措施，以推進義務教育均衡發展。備忘錄的簽署，標志著省部聯動推進義務教育均衡發展機制的形成，省級政府以及教育行政部門承擔更加明確的責任。義務教育學校標準化建設是各省（區、市）備忘錄中明確規劃的發展舉措，以此改善薄弱學校辦學條件，均衡教育資源。推進學校標準化建設，其前提是有標準可依，因此2011年前后形成了各省（區、市）制定并頒布標準的高峰期。

一、明確省級義務教育學校辦學基本標準制定的目的

標準是現代社會有序活動必不可少的一項內容，對于市場經濟來說，標準是其有序化發展的技術基礎，[1]對于教育領域來講，標準亦是促進教育有序化發展的技術基礎。具體到省級義務教育學校辦學基本標準，便是要充分有效的利用標準，以達到有序推進義務教育均衡發展的目的，這樣一種有序性，體現為公平與質量的統一。實現公平與質量的統一是制定省級義務教育學校辦學基本標準最根本的一致性目的。

（一）教育有序發展：公平與質量的統一

公平與質量本身并不存在沖突，兩者皆是教育發展追求的目標，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020）》明確把“形成惠及全民的公平教育”與“提供更加豐富的優質教育”作為教育發展的戰略目標。但是在教育發展的實踐過程中，由于時間與資源的有限，往往造成兩者的對立。在過去一段時間內，由于追求短期快速的提高教育教學質量，而導致資源的過度集中，教育公平受到損害，高校中貧困地區生源所占比例越來越低，薄弱學校與優質學校間的辦學條件差距越來越大。對于公平與質量的追求，是教育發展的動力源，是支撐起教育前進的兩條腿，只有兩條腿的力量都足夠強大，才能走出和諧健康的步伐。

（二）制定標準是促進公平與質量相統一的有效途徑

標準具有一定的強制性，省級義務教育學校辦學基本標準的制定實際上是省域內教育教學資源分配方式的重新規定，保障了薄弱學校辦學的基本條件，能夠有效的縮減校際間辦學基本條件的差距，從整體上提升教育教學質量、保障教育公平。制定標準能夠促進公平與質量的統一，主要體現在以下幾個方面：

第一，強化政府職能。政府在義務教育均衡發展中，職能存在著一定的缺位、越位問題，影響了政府在義務教育均衡發展中應發揮的作用。[2]自教育部與各省（區、市）簽訂義務教育均衡發展備忘錄以來，省級政府職能得到了進一步的明確。在義務教育學校規范化建設過程中，政府具有規劃、籌資、管理的職能，[3]制定義務教育學校辦學基本標準是政府職責所在，同時也進一步強化了其在推進義務教育均衡發展中的職能。各級政府可以依據標準規劃辦學，突破學校用地等難題；依法籌資，切實保障每一位學生享有基本的教育教學資源；加強管理，全面提高義務教育學校辦學的整體水平。

第二，整合區域內教育教學資源。義務教育不均衡主要體現在教育教學資源配置的不均衡，改善資源分配不均的現狀是制定省級義務教育學校辦學基本標準的目的之一。教育資源的配置是計劃方式與市場方式的結合，[4]制定標準是政府運用計劃方式調節資源分配的重要手段。《北京市中小學校辦學條件標準》在總則中寫到：“要加強本區域內教育資源的統籌規劃。充分利用和整合各種社會資源，推進教育資源的優化配置，注重資源共享，提高資源使用效益。”對于校舍面積、生均圖書冊數以及師資隊伍等基本的辦學條件進行了規定，促使不達標的學校向政府、社會尋求資源、進行改建，督促新建學校保證建設標準，促進農村學校布局調整，整合分散的教育教學資源，提升區域內整體的辦學水平。

第三，利于均衡發展督導評估。制定標準是督導評估必備的技術條件，科學、完善的標準體系有利于督導評估工作的開展，督導評估工作的順利開展則有助于深入推進義務教育均衡發展。標準簡明扼要的說明了義務教育學校辦學需要達到的基本條件，其內容維度便是督導評估主要的指標對象，其形式以表格為主更是便于督導評估的操作與執行。以《福建省“義務教育標準化學校”建設基本標準》為例，全篇只一個表格，分為項目、分值、評估標準以及評估辦法四個部分，項目部分又細分為A級指標和B級指標兩塊，完全便于義務教育均衡發展督導評估工作的開展，具有很強的操作性。

第四，促進學校有序發展。在市場經濟中，不良競爭以及馬太效應的顯現，皆容易導致寡頭的形成。在教育領域，也存在這樣處于資源鏈頂端的超級學校，它們汲取區域內的優秀資源，導致其他學校陷入發展的困境。教育是公益性事業，政府調控是控制不良競爭的有效手段。通過制定標準這一政府行為，將有助于保障學校的最低發展水平，控制校際間對于生源、師資等的不良競爭，促進區域內學校的有序發展。另外，《標準》還將影響學校辦學的消極物質條件（如網吧等）進行控制，保證學校教學的正常秩序不被打擾，有序進行。

二、科學界定省級義務教育學校辦學基本標準的主要內容

省級義務教育學校辦學基本標準內容豐富，一般通過借鑒理論成果、總結實踐經驗、參照已有標準等方式進行反復推敲、征求意見直至形成最終的文本并付諸實踐。

（一）標準主要內容的分類

根據標準制定內容表述的方式與目的來看，可分為操作性內容與導向性內容；根據標準內容的一致性來看，可分為一般性內容與特色內容。

1.操作性與導向性內容

標準的操作性內容是指主要以便于督導評估，即“達標”所需要的具體規定為主的內容，主要以表格的形式出現，如《山西省義務教育階段中小學辦學標準（試行）》中含有10個附件，全都以表格的形式對于建設用地、音樂設備等做出了詳細的規定。導向性內容是指主要以體現義務教育未來發展導向的標準內容，多表現為文字，寫在標準的開頭。例如《北京市中小學校辦學條件標準？第一部分“總則”的內容，便是強調“基礎教育高標準高質量均衡發展”的基本導向。一般說來，標準既有便于督導評估的操作性內容，也存在教育未來發展的基本價值理念導向，只是各省份對于兩者的傾向不一，部分省份更注重理念導向，而有些則強調便于操作。

2.一般性內容與特色內容

不同省份制定的義務教育學校辦學基本標準主要內容比較一致的包括辦學條件、隊伍建設、教育教學以及學校管理四個方面。辦學條件指辦學所需要的最基本的硬件設施以及規模要求，包括學校規模、學校設置、用地面積、校舍面積、設備設施等，是保障教育教學活動正常開展的物質基礎；隊伍建設指辦學所需要的人力資源，包括領導班子、教師隊伍以及其他員工，為開辦學校提供了組織條件；教育教學是學校辦學最主要的工作，涉及到辦學方向、德育工作、教學工作、評價考核等多個方面；學校管理部分的標準內容主要為辦學的各項規章制度，涉及到辦學的一些基本原則。這四個方面的具體要求依據省情而定，表現出各自的特點。以辦學條件中設施設備包含的生均圖書冊數為例，要求最高的為天津市，小學要求30冊，初中要求40冊，最低要求的為甘肅、福建等地，小學為15冊左右，初中為20冊左右。

特色內容是指在各省份依據自身義務教育發展狀況以及其他社會經濟因素而制定的頗具特色的內容。例如《江蘇省義務教育學校現代化辦學標準》包含“辦學理念與辦學行為”、“學校管理與辦學特色”，是將辦學理念以及辦學特色納入標準內容的唯一省份。辦出學校特色是高階段均衡發展的要求，“著力于引導、鼓勵學校在教育資源均衡配置的基礎上，基于學校辦學的歷史傳統和文化積淀，回歸學校本色，回歸教育培養人的本質”。[7]江蘇省在標準中寫入對于辦學特色的要求，表明義務教育發展已經進入較高水平的均衡發展階段。

（二）標準執行過程中遇到的問題

從全國范圍內來看，大部分省（區、市）在頒布標準之后，辦學條件在總量以及生均層面上均得到了普遍的持續性改善，但同時其執行依舊遇到一些難題。一是標準規定的尺度問題難以把握，過于具體細致的內容不利于學校自主建設，太寬泛又達不到督促建設的操作性要求；二是標準的超前性與辦學實際之間的矛盾，具有超前性是標準能夠促使學校發展的原因，但是對于物質資源的超前要求，導致一些不具備使用條件的學校造成教學設備、儀器等的閑置與浪費，應當嚴格把握省域內教育、經濟、文化等方面的實際情況，把標準的超前要求控制在學校發展的“最近發展區”內；三是在表述上存在不嚴謹的情況，執行過程中難以確切的把握。部分地區考慮類別劃分時沒有涵蓋所有的情況，例如對于生均圖書冊數的要求，重慶市根據班級規模來做區別，分為“12個教學班以上”以及“12個教學班以下”，弄丟了“12個教學班”，有所欠缺考慮。

三、省級義務教育學校辦學基本標準的監督保障機制

省級義務教育學校辦學基本標準的有效運用需要完善的監督保障機制，以督促各級政府按照標準建設學校。一般說來，標準的實施遵循分級負責的原則，每一級的政府以及教育行政部門各負其責以保障標準的有效實施。

省級政府以及省級教育行政部門主要負責統籌協調工作，通過各項政策的制定來保障標準的科學實施。例如黑龍江省將學校標準化建設納入省政府工作的重點工程，頒布了《黑龍江省人民政府關于實施義務教育學校標準化建設工程的意見》、《關于做好義務教育學校標準化建設規劃的指導意見》等配套文件，以統籌指導標準在省內的實施；區縣一級政府負責制定具體的實施規劃并組織實施，立足于各自縣 （市、區）的經濟、教育發展狀況，根據標準的具體內容來制定實施的步驟與年限，承擔建設標準學校的主要責任；教育部則主要以開展義務教育均衡發展督導評估工作來監督保障標準的實施，2013年以來，新一輪的義務教育發展基本均衡縣（市、區）的評估認定工作便是以達到標準為基本的前提條件。

四、省級義務教育學校辦學基本標準的價值轉向

價值取向是指導人類實踐活動的動因，新的教育理念產生及發展的過程，也是價值轉向的過程。均衡發展是我國今后很長一段時間內義務教育的戰略目標，制定省級義務教育學校辦學基本標準是實現這一戰略目標的重大舉措，表現出與以往相關政策、舉措的不同，其內在的價值取向已然發展改變。

（一）從關注效率到注重公平

與過去以效率為先、鼓勵一批學校重點發展不同，省級義務教育學校辦學基本標準的制定以均衡發展、教育公平為導向，聚焦處于不利地位的學校，保障弱勢學校的發展機會，在于保障義務教育發展底線公平。標準作為統一的也是強制性的要求，只對學校辦學基本條件的下限進行了要求，而不會阻礙社會捐資辦學以及學校的高水平發展。

（二）從注重受教育機會的保障到強調教育教學基本質量的保障

義務教育發展的任務從“普及”過渡到“均衡”發展。“普及”在于保障適齡兒童的入學機會，強調兒童的受教育權利，體現公平理念中“機會均等”的思想。盡管一些農村的教學點只有一名教師、教學設備嚴重缺乏，基于保障上學率的要求，這樣的教學點也得以開設。“均衡”則注重保障教育教學的基本質量，在資源有限的情況下，優先保障處境不利學校的發展，體現公平理念中“補償平等”的原則。學校辦學必須達到標準所規定的具體要求，否則不具有辦學的基本資格。

（三）從單項性標準到全面性辦學標準

在頒布省級義務教育學校辦學基本標準前，各省（區、市）多頒布有針對當時教育教學實際，從不同側面進行某一單項內容的規范。以天津市為例，在2008年頒布《天津市義務教育學校現代化建設標準》之前，天津市涉及辦學條件的文件有《天津市中小學教學儀器配備標準》、《天津市義務教育學校實驗室及功能教室設備管理規范》、《天津市義務教育學校信息化建設規范》等。省級義務教育學校辦學基本標準包括建設用地、教師隊伍、教學管理等，具有全面性，能夠涵蓋義務教育學校辦學的基本條件，使其成為一個系統的、整體的范疇。

（四）從管理學校到建設學校

省級義務教育學校辦學基本標準強化了政府的職能，更加突出強調政府在義務教育發展過程中的建設作用，而不僅僅是管理。政府應當按照標準的各項規定建設義務教育學校，避免建造不合格的學校。對于學校自身來說，標準本身具有的適度超前性質給學校提供了一條主動建設的路徑，其中對于辦學物質條件進行適度超前的規定，能夠激活新的教育觀念與教育模式創新，[5]為學校的良好發展提供了各項條件保障與能力基礎，為學校自主性的充分發揮、專心辦學、提高教育質量及優質發展提供了種種可能。[6]

（五）走向現代化建設

省級義務教育學校辦學基本標準依據時代發展而制定，體現了教育現代化的要求。部分省份直接以現代化標準命名，如《江蘇省義務教育學校現代化辦學標準》；更多的則是將現代化的要求體現在具體的標準內容上，例如《北京市中小學校辦學條件標準》中對于現代教育技術設備的規定，要求“各類中小學校應當根據現代化教育教學技術手段發展的實際，配置以網絡技術為代表的現代信息技術設施設備和其他的現代教育技術裝備”。除去設施設備的現代化要求，對于辦學行為與理念的相關規定同樣與時俱進，體現現代化建設的基本要求。

省級義務教育學校辦學基本標準的制定為區域內義務教育均衡發展提供了技術基礎，包括辦學條件、隊伍建設、教育教學、學校管理等辦學的基本內容，體現出追求公平、保障教育教學基本質量、注重全面性評價、強調建設學校以及推進現代化辦學的價值取向。科學有效的運用《標準》，將進一步強化政府職能、整合區域內教育教學資源、利于均衡發展督導評估以及促進學校有序發展。

[1]鄭衛華．標準作用的再認識[J]．標準科學，2003，（6）:4-6．

[2]王麗慧．政府在義務教育均衡發展的職能定位[J]．才智，2008，（11）:248-250．

[3]胡勁松．義務教育規范化學校建設中的政府職能——基于廣東省欠發達地區的研究 [J]．華南師范大學學報：社會科學版，2013，（2）: 33-37．

[4]趙琦.義務教育資源共享的博弈分析[J]．教育發展研究，2014，（6）:35-39．

[5]《北京市中小學辦學條件標準》編制小組．《北京市中小學辦學條件標準》編制和實施的原則[J]．教育科學研究，2004，（2）:13-14．

[6]孫向陽．義務教育學校現代化辦學標準：價值轉向及指標體系建構——以江蘇省義務教育學校現代化辦學標準研制為例[J]．教育理論與實踐，2012，（35）：15-17．

[7]李宜江，朱家存.均衡發展義務教育的理論內涵及實踐意蘊[J].教育研究，2013，（6）:59-64.

（責任編輯：曾慶偉）

趙雄輝/湖南省教育科學研究院副院長，研究員，教育學博士，主要研究方向為教育政策、課程與教學論

湯宇婷/湖南大學教育科學研究院碩士研究生，主要研究方向為教育管理