我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治問(wèn)題研究

丁愛(ài)俠

（寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江 寧波 315211）

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治問(wèn)題研究

丁愛(ài)俠

（寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江 寧波 315211）

農(nóng)村環(huán)境污染治理已經(jīng)刻不容緩，而以政府為主導(dǎo)的治理模式并沒(méi)有收到理想的效果，主要原因在于忽視了農(nóng)民的力量。村民自治是農(nóng)村群眾管理公共事物的制度創(chuàng)新，是服務(wù)“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容和手段，它有助于提高農(nóng)民環(huán)保意識(shí)，控制農(nóng)村污染情況，改善新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。文章闡述了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，并提出了充分發(fā)揮村民環(huán)境自治的措施建議，包括從立法上賦予村民自治組織環(huán)境管理權(quán)力，培育村民環(huán)保意識(shí)，政府提供政策支持和財(cái)政保障，制定并完善農(nóng)村環(huán)保自治村規(guī)民約等。

農(nóng)村地區(qū)；村民自治；環(huán)境

1 引言

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民人口占全國(guó)總?cè)丝诘?63%以上，即2/3以上的社會(huì)成員是農(nóng)民。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染已經(jīng)伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一種普遍現(xiàn)象，是人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染形勢(shì)更加嚴(yán)峻，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，極大地阻礙了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。農(nóng)村環(huán)境污染治理已經(jīng)刻不容緩，而以政府為主導(dǎo)的治理模式并沒(méi)有收到理想的效果，最主要原因在于傳統(tǒng) “自上而下”的農(nóng)村環(huán)境治理模式已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)際需求。社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入權(quán)力分享的時(shí)代，黨的十八大報(bào)告中明確提出要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。實(shí)際上，農(nóng)村環(huán)境從其屬性來(lái)看屬于典型的農(nóng)村公共產(chǎn)品，村民環(huán)境自治是村民自治的一個(gè)范疇和延伸，是村民自治組織在管理農(nóng)村環(huán)境保護(hù)這一公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的具體體現(xiàn)，是村民“自下而上”實(shí)現(xiàn)自我管理，保護(hù)環(huán)境資源和自身環(huán)境權(quán)益的重要途徑。

2 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治的理論基礎(chǔ)

2.1 符合多中心社會(huì)治理理論

多中心社會(huì)治理理論是由美國(guó)學(xué)者文森特·奧斯特羅姆及其同事率先在公共行政領(lǐng)域進(jìn)行研究時(shí)提出的。多中心治理體系顛覆了單中心治理的傳統(tǒng)模式，政府部門、社會(huì)組織和公民個(gè)人都是治理主體，都擁有社會(huì)治理的話語(yǔ)權(quán)。政府部門、社會(huì)組織和公民都是社會(huì)治理的主體，社會(huì)組織和個(gè)人逐漸擺脫與政府單向的管理與被管理的關(guān)系，形成平等對(duì)話協(xié)商網(wǎng)絡(luò)型的治理結(jié)構(gòu)。在世界范圍內(nèi)多中心治理模式中公民自治作用的趨勢(shì)日益明顯，我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量多，且長(zhǎng)期在農(nóng)村居住，所以，農(nóng)村環(huán)境污染最直接的危害群體是農(nóng)民。同樣，農(nóng)村環(huán)境資源的收益人也是農(nóng)民。所以，農(nóng)民毫無(wú)疑問(wèn)是農(nóng)村環(huán)境治理的主體，應(yīng)該積極承擔(dān)起治理農(nóng)村環(huán)境，維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的重任。村民自治是廣大農(nóng)民成為環(huán)境管理主體積極從事農(nóng)村環(huán)境治理的重要組織形式。

2.2 符合依法治國(guó)理念

依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要通過(guò)各地方、各行業(yè)和各基層廣泛開(kāi)展依法治理活動(dòng)來(lái)逐步推進(jìn)。農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治是村民自治的政治延伸，是依法治國(guó)系統(tǒng)工程的重要組成部分。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致農(nóng)民沒(méi)有平等享受到社會(huì)主義建設(shè)的成果，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，農(nóng)民在教育就業(yè)、醫(yī)療保障以及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等方面都與城市存在較大的差距，而且，這種差距有不斷被拉大的趨勢(shì)。[1]因此，村民環(huán)境自治行使農(nóng)民依法治國(guó)的權(quán)力是《憲法》賦予農(nóng)民的神圣權(quán)力，是農(nóng)民獲得平等發(fā)展機(jī)會(huì)，依法獲得農(nóng)村環(huán)境權(quán)益的合法途徑。

2.3 符合民主原則

農(nóng)村地區(qū)村民基層自治組織集中代表了村民的意愿，村民環(huán)境自治是村民對(duì)本村或臨近地區(qū)環(huán)境事務(wù)行使民主管理、民主決策和民主監(jiān)督權(quán)力的公眾參與形式。村民環(huán)境自治是農(nóng)村地區(qū)環(huán)境民主的集中體現(xiàn)，最大可能地顯現(xiàn)了民主的原則，能夠得到廣大農(nóng)民的積極支持，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投入新農(nóng)村建設(shè)的熱情，從而維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

3 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

3.1 農(nóng)村地區(qū)污染特點(diǎn)適合村民環(huán)境自治

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)居民相對(duì)分散，且地域遼闊，污染物相對(duì)分散隱蔽，不容易監(jiān)測(cè)，再加上農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)人員缺乏，城市環(huán)境治理的模式和農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀不相適合。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染是典型的“面源污染”，污染源種類比較多，污染面積相對(duì)較大，污染物相對(duì)分散，這和我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活方式有關(guān)。多年來(lái)，農(nóng)村一直濫用農(nóng)藥和化肥，嚴(yán)重污染到土壤和地下水。國(guó)際公認(rèn)的化肥安全施用上線是225kg/hm2，而我國(guó) 2013年平均化肥施用量已經(jīng)達(dá)到225kg/hm2，是國(guó)際安全上線的1.93倍。另外，村民養(yǎng)殖的禽畜糞便也是一個(gè)重要的本地污染源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)78%的地下水遭到污染，80%以上的河流受到不同程度的污染，農(nóng)村1.7億人的飲用水受到有機(jī)污染，7億人飲用水中大腸桿菌超標(biāo)。[2]近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口的快速增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的不斷增加導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾大量堆積，特別是很難降解的塑料垃圾嚴(yán)重威脅到農(nóng)村的環(huán)境。更為重要的是，農(nóng)村不同地區(qū)因?yàn)榈乩砦恢煤凸I(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況不同，當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的情況也會(huì)有很大的不同。以浙江省寧波市為例，觀海衛(wèi)鎮(zhèn)從事塑料加工的中小企業(yè)非常多，廢塑料污染困擾該鎮(zhèn)多年；黃家埠鎮(zhèn)和小曹娥鎮(zhèn)的榨菜加工業(yè)非常發(fā)達(dá)，榨菜廢水是這兩個(gè)鎮(zhèn)的主要污染源；澥浦鎮(zhèn)的主要污染源來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)小化工廠排放的污水。所以，以村民居住地為單位村民自治更適合農(nóng)村環(huán)境的污染特點(diǎn)。

3.2 政府職能轉(zhuǎn)變需要村民環(huán)境自治

2006年我國(guó)在廢除《農(nóng)業(yè)稅條例》進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革進(jìn)入黨中央的重大戰(zhàn)略部署。十七大報(bào)告提出“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開(kāi)，村務(wù)公開(kāi)等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。”黨的十八大報(bào)告對(duì)深化行政體制改革進(jìn)行了總體部署，明確提出要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由領(lǐng)導(dǎo)式管理向服務(wù)式管理轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)位置更加突出。一方面，農(nóng)村人口多，面積大，污染情況嚴(yán)重，環(huán)保工作任務(wù)重；另外一方面，我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，環(huán)保人員數(shù)量急劇減少，無(wú)法把農(nóng)村“低、小、散”的環(huán)保工作監(jiān)管到位。加強(qiáng)村民環(huán)保自治可以在一定程度上彌補(bǔ)政府職能轉(zhuǎn)變形成的農(nóng)村環(huán)境管理能力的不足。

3.3 農(nóng)村環(huán)境資源配置的特點(diǎn)要求村民環(huán)境自治

農(nóng)村環(huán)境資源包括土地、河流、湖泊、山林和荒地等，土地屬于村民集體所有。村民自治組織由村民選舉產(chǎn)生村民自治組織，擁有對(duì)土地占有、使用、收益和處置的權(quán)力。村民自治具有靈活性和創(chuàng)造性，在處理具體環(huán)境事務(wù)中更加了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，能夠代表村民的意愿，可以成功調(diào)動(dòng)各種本地環(huán)境資源投入到農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中去,還可將村內(nèi)相關(guān)單位和個(gè)人置于環(huán)保監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)之下。另外，村民環(huán)境自治對(duì)于本村環(huán)境污染的治理具有規(guī)模效益，可以大幅度減少治理成本。

4 充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治作用的措施

4.1 賦予村民自治組織應(yīng)有的環(huán)保職權(quán)

我國(guó)早在1989年12月就頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)入新世紀(jì)后國(guó)家更是環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的高度，但是環(huán)境污染問(wèn)題仍然沒(méi)有得到徹底有效的解決。相對(duì)于城市環(huán)境治理情況的逐步好轉(zhuǎn)，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管仍然舉步維艱，一些村落的污染甚至愈演愈烈。究其原因是多方面的，既有歷史和社會(huì)的原因，也有發(fā)展體制的原因，更有法律制度本身的原因。《憲法》沒(méi)有給予農(nóng)民環(huán)境治理的足夠支持；《環(huán)境保護(hù)法》中地方政府農(nóng)村環(huán)境治理方面的責(zé)任沒(méi)有得到應(yīng)有的重視；當(dāng)前的《村民委員會(huì)組織法》中只規(guī)定了村民委員會(huì)有教育農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利或權(quán)力性規(guī)定。[5]用立法的形式確立村民自治組織成為農(nóng)村合法環(huán)保機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予其對(duì)本村生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管的基本職權(quán)是充分發(fā)揮村民環(huán)境自治作用的重要保障。村民自治組織應(yīng)該擁有制定相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)在本村內(nèi)實(shí)施準(zhǔn)則的權(quán)力，參與農(nóng)村涉污項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估和環(huán)境監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)違反國(guó)家和地方性環(huán)保法律法規(guī)以及村規(guī)民約的行為人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的權(quán)力，對(duì)侵害本村生態(tài)環(huán)境的行為人進(jìn)行批評(píng)教育的權(quán)力等。

4.2 培育村民環(huán)保意識(shí)

農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)保公共政策制定和社會(huì)環(huán)境群體性事件治理的重要主體，必須具備強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)，能夠在合法謀求個(gè)人利益的同時(shí)兼顧到其他村民、社會(huì)組織和國(guó)家的利益。村民環(huán)保意識(shí)是權(quán)利意識(shí)和義務(wù)意識(shí)的有機(jī)統(tǒng)一，村民或村民自治組織在環(huán)境事件維權(quán)中要有執(zhí)法、懂法、用法和守法的法律意識(shí)，通過(guò)對(duì)話協(xié)商解決利益糾紛的民主意識(shí)。[6]農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題從根源上得到解決的途徑就是培育農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)不僅僅是一項(xiàng)任務(wù)，更是一種健康的生活理念，一種積極向上的文化，一種主流的社會(huì)價(jià)值觀。[4]環(huán)境保護(hù)意識(shí)的培育可以引導(dǎo)農(nóng)民從事環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民追求健康綠色的生活方式。與政府和環(huán)保職能部門自上而下的宣傳教育方式不同，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的培育是自下而上的思想內(nèi)化行為，農(nóng)民在自我教育的同時(shí)更容易感化他人，形成全民環(huán)保的良好社會(huì)氛圍。

4.3 政府提供政策支持和財(cái)政保障

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)需要政府給予足夠的政策支持和財(cái)政保障。政府需要在加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，盡可能縮小城鄉(xiāng)差距的同時(shí)完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。近年來(lái)，農(nóng)村環(huán)境污染加劇的重要原因之一是城市污染向農(nóng)村的快速轉(zhuǎn)移，加大了農(nóng)村的環(huán)境成本。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民賴以生存的重要資源，環(huán)境消耗和環(huán)境補(bǔ)償之間的極度不平衡導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間產(chǎn)生極度的不信任。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮輿論引導(dǎo)和公共安全保護(hù)作用的同時(shí)要給予農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的財(cái)政和技術(shù)的保障。另外，還應(yīng)該充分信任農(nóng)民，并積極鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與到農(nóng)村環(huán)境公共政策制定和環(huán)境監(jiān)督的過(guò)程中來(lái)，加強(qiáng)政府和農(nóng)民兩大主體間的橫向交流和良性互動(dòng)。

4.4 制定并完善農(nóng)村環(huán)保自治村規(guī)民約

加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)是提高農(nóng)村社會(huì)控制力的有效途徑，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民自治章程和村規(guī)民約不健全仍是一種普遍現(xiàn)象，它極大地制約了村民自治水平的提高。[5]根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村規(guī)民約是由村民會(huì)議依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)政策，結(jié)合本村實(shí)際情況制定的以調(diào)整自治體內(nèi)部秩序的具體行為規(guī)范，對(duì)自治體內(nèi)的全體村民都有普遍的約束力。當(dāng)前，由于我國(guó)農(nóng)民文化水平不高，環(huán)保法制觀念相對(duì)淡薄，僅僅依靠村民自發(fā)行為來(lái)提升環(huán)境自治水平是部現(xiàn)實(shí)的，還需要村規(guī)民約的約束和引導(dǎo)。首先，環(huán)境自治村規(guī)民約是國(guó)家環(huán)境保護(hù)與本村具體情況的集中體現(xiàn)，更為貼近農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，更容易被村民接受。其次，環(huán)境自治村規(guī)民約有利于培養(yǎng)村民的環(huán)境自治意識(shí)，促進(jìn)村民主動(dòng)參與本村環(huán)境事務(wù)決策。村民是本村公共政策制定和環(huán)境治理的重要主體，必須具備強(qiáng)烈的公共治理意識(shí)，能夠在合法謀求個(gè)人利益的同時(shí)兼顧到其他公民、社會(huì)組織和國(guó)家的利益。村民自治意識(shí)是權(quán)利意識(shí)和義務(wù)意識(shí)的有機(jī)統(tǒng)一，他們?cè)诃h(huán)境事件維權(quán)中要有執(zhí)法、懂法、用法和守法的法律意識(shí)，以及通過(guò)對(duì)話協(xié)商解決利益糾紛的民主意識(shí)。在環(huán)境群體性事件中，能夠保持理性，不會(huì)受到外界的鼓動(dòng)。再次，環(huán)境自治村規(guī)民約有利于完善村務(wù)管理，規(guī)范和約束村民委員會(huì)的權(quán)利。環(huán)境自治村規(guī)民約建立以后，村民委員會(huì)也必須遵守，可以有效遏制村民委員會(huì)直接或者間接危害當(dāng)?shù)丨h(huán)境行為的發(fā)生。最后，環(huán)境自治村規(guī)民約是凝聚民心，實(shí)現(xiàn)村民環(huán)境自治的重要平臺(tái)。

5 總結(jié)

產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代的村民自治是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基層民主建設(shè)的一項(xiàng)偉大創(chuàng)新，由此農(nóng)村社會(huì)治理模式發(fā)生了顛覆性的變化。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的變化對(duì)于政府治理藝術(shù)的變革提出了更為嚴(yán)格的要求，單方面依靠政府的力量推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理工作已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。實(shí)際上，農(nóng)民是農(nóng)村公共政策制定和環(huán)境治理的重要主體，政府不再直接管理農(nóng)村環(huán)保事務(wù)，而是賦予村民環(huán)保自我管理的權(quán)力是社會(huì)管理的進(jìn)步。然而，村民環(huán)保自治在實(shí)踐中也遇到很多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，例如立法層面上村民自治組織在環(huán)境保護(hù)中的作用還沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)，政府對(duì)村民環(huán)境自治的政策支持和財(cái)政保障還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，村民自身的環(huán)保意識(shí)和環(huán)境治理水平不高等。所以，實(shí)踐證明，村民自治是解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的一條行之有效的途徑，希望相關(guān)專家學(xué)者從村民環(huán)保自治的組織培育、治理路徑、效果評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制等多個(gè)方面進(jìn)行更為深入的研究。

[1] 陳葉蘭.論村民自治與農(nóng)村環(huán)境自治的有機(jī)結(jié)[J].池州學(xué)院學(xué)報(bào),2011,25(5):32-35.

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A study on the environmental protection villager autonomy in China's rural area

It urgently needs to combat rural environmental pollution. But the government-led model has not

the ideal effect because of the neglect of the role of farmers. Villager autonomy is the institutional innovation of the public affairs management in rural areas. With the important content and means of three rural issues, Villager autonomy helps to improve the environmental awareness of the farmers, control rural pollution and improve the new rural ecological environment. In this chapter, the theoretical underpinnings and practical basis of environmental villager autonomy in rural areas of China are expounded. And some related measures are also put forward to give full play to the role the villager autonomy including regulating rights of the villager organizations’ environmental management, cultivating the villagers environmental awareness, providing policy and financial support and establishing rules and regulations for the village and villagers pledges.

Rural area; villager autonomy; environment

G416...

A....

1008-1151(2015)08-0182-03

2015-07-11

2014年浙江省社科聯(lián)研究課題“環(huán)境敏感期環(huán)保科普教育模式的構(gòu)建——以國(guó)內(nèi)PX項(xiàng)目為例”（2014N044）；2015年寧波市軟科學(xué)項(xiàng)目“寧波農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治研究”（2015A10070）。

丁愛(ài)俠（1974－），女，江蘇連云港人，寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，碩士，從事公民教育研究。