韓國加入《政府采購協議》的經驗與啟示

楊雪婷+殷軍

[摘要]韓國加入GPA的經驗對中國有較大的參考價值。從韓國政府采購體制和制度入手，深入分析韓國在GPA項下的開放承諾：政府采購實體范圍、采購對象、門檻價等，以及韓國加入GPA后政府采購的實際情況，評估韓國履行GPA承諾的實際效果，這將給中國加入GPA提供一定的經驗和啟示。

[關鍵詞]韓國；政府采購；GPA承諾；中國

[中圖分類號]F713[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2015）01-0047-04

[作者簡介]楊雪婷（1992-），女，漢族，安徽蕪湖人，碩士研究生，研究方向：工商管理；殷軍（1990-），男，漢族，安徽當涂人，碩士研究生，研究方向：政府采購。

一、引言

《政府采購協議》（以下簡稱GPA）是WTO的附屬協議之一，但它有著自身的特殊性，主要表現在WTO成員國可以本著自愿的原則加入GPA。中國于2007年底申請加入GPA，中國快速增長的政府采購市場及其巨大的潛力，使得美歐等貿易伙伴對這一問題日益關注，并不斷催促我國啟動談判，盡快加入。目前，中國已于2014年1月13日向WTO提交了第5份出價清單。由于我國政府采購制度建立時間較短，國內政府采購體制和實踐都存在諸多問題和困難，從客觀上說，還未做好加入GPA的充分準備，所以不得不以謹慎的態度進行談判。

1994年4月15日，韓國在GPA上簽字，成為GPA的成員國。但是韓國為正式履行GPA爭取了近3年的過渡期，直到1997年1月1日，韓國政府采購才對國際市場開放，GPA正式生效。和中國一樣，韓國政府在經濟發展中扮演了非常重要的角色。另外，從經濟發展水平上看，當時的韓國屬于發展中國家，因此，韓國加入GPA的經驗對中國來說具有較大的借鑒和參考價值。

二、韓國政府采購體制和制度

在亞洲，20世紀90年代韓國作為新興發展中國家，其政府采購制度具有較強的代表性。韓國政府采購制度建立較早，經過數次變革目前已較為完善，主要表現在以下四個方面：

1比較集中的采購管理體制

公共市場集中采購制度是世界上多數發展中國家實行的一種采購管理體制，韓國也不例外。中央公共采購廳是韓國唯一的政府采購專職機構，中央對地方實行高度垂直管理。公共采購廳不僅負責組織招標采購活動，包括簽訂合同前后的各項工作，如質檢、倉儲、運輸以及供貨的監督和追查，而且還負責確定采購物資的價格、規格和標準等。

2較為完備的法律體系

韓國政府采購法律對資金撥付、合同履行、信息披露等運行程序做出了明確規定，法律體系總體上較為獨立完備。目前，韓國政府采購相關法律法規細則達60多種，主要包括四大制度層次：

一是韓國政府采購的基本法律框架，主要由《政府合同法》《政府合同法實施細則》和《關于特定采購的<政府合同法>實施細則》等構成。其中，《政府合同法》于1995年由國會頒布實施，對政府采購的基本原則、招標程序和實施范圍等做出了規定，在政府采購法律體系中處于母法地位。

二是關于國家招標的特殊規定，如《招標采購細則法》《標底制度程序與方法》《投標商資格管理辦法》《供應商或制造商登記程序與資格規定》等法律細則。

三是關于政府采購具體實施中的規定，如《地方財政法》對地方政府部門采購的程序和標準作了相關規定；《政府投資機關法》對由政府投資的企業的采購和程序作了規定。

四是國家投資企業的政府采購會計準則。

另外，《電子交易法》和《電子簽名法》對韓國網上政府采購活動做出了特別法律規范。

3獨具特色的采購模式

韓國政府采購方式與GPA規定的三種采購方式基本一致，分別為公開招標、邀請招標和限制性招標。這三種采購方式都通過電子化政府采購系統網站進行，電子化政府采購是韓國獨具特色的采購模式。

韓國的網上金融服務非常成熟，并且政府辦公普遍實現網絡化，韓國政府利用自身優勢，于2002年9月建立了“國家賣場”網站，由采購廳在該網站上管理各種采購活動，傳統的政府采購人際交易模式從根本上被改變。傳統的采購模式以單純的招標、投標、中標為核心，從2005年起，韓國開始實施“多重供應合同制”，即由采購廳與多家供應商簽訂合同，數家供應商和需要采購的公共機關可以同時登錄“國家賣場”電子購買平臺，采購方自行選擇和購買由供應方提供的性能、品質相同或相似的產品。政府采購網絡交易的整個過程更加透明高效，杜絕了暗箱操作。

4有效的申訴處理機制

韓國建立了有效的申訴處理機制，來解決政府采購中發生的爭議。國內政府采購中發生的投訴由招標單位處理，若投標人認為不公，可直接向法院起訴，由法院解決；在國際招標中，投標人與招標單位爭取通過協商解決，否則投標人可向韓國國際合同糾紛調解委員會提出申訴，請求裁決。在接到投訴后，調解委員會一般在50日內進行調查并做出調解決定，投訴人和被投訴人在接到調解決定后15日內未提出異議的，調解決定生效。韓國國際合同糾紛調解委員會為有效處理國際性采購糾紛提供了保障。

三、韓國在GPA中的承諾分析

GPA文本對一些有關政府采購的基本原則和程序做出規定，各參加方的政府采購市場實際開放程度一般由出價清單決定。各國出價清單由該參與方與已經加入GPA的成員方通過談判確定，一般包括六個附件，附件1：受GPA約束的中央采購實體；附件2：次中央實體；附件3：其他實體；附件4：服務清單；附件5：工程清單；最后一部分是總注釋。

韓國出價清單中附件1、附件2和附件3的最新更新日期為2010年10月13日，附件4最新更新日期為2009年6月20日，附件5最新更新日期為2000年3月1日。根據韓國最新的出價清單，其政府采購市場實際開放范圍如下：

1采購實體開放范圍endprint

2008年韓國對政府部門進行了大規模的改組，在精簡部門的同時也新增設了幾個部門，因此，2010年開放實體范圍也進行了相應的修改。目前，韓國仍有9個中央實體未納入開放范圍，分別為：國家情報局、檢察院、消防防災廳、行政中心復合都市建設廳、放送通信委員會、公平交易委員會、國民權益委員會、國家科學技術委員會、原子能安全委員會。韓國的中央實體開放的覆蓋范圍比較全面，開放范圍約為80%，開放程度相對較高。

韓國有16個一級行政區（即廣域自治區），包括一個特別市、六個廣域市、八個道及一個特別自治道。出價清單附件2列出的次中央實體囊括了15個一級行政區，不包括蔚山廣域市這一行政區劃，所以一級行政區的開放程度為9375%；韓國廣域自治團體以下的即為二級行政區，分別為73個自治市、86個郡、69個自治區，但二級行政區并沒有向GPA開放。因此，韓國次中央實體的開放層級并不高。

在附件3中，韓國列出了受GPA約束的19個公共公司，包括：韓國開發銀行、韓國產業銀行、韓國鑄幣和安全印刷公司、韓國電力公司、韓國煤炭公司、韓國資源公司、韓國國家石油公司、韓國通用化學公司、韓國貿易投資促進局、韓國高速公路公司、韓國國家房屋公司、韓國水資源公司、韓國土地公司、韓國農業和農村基礎設施公司、農漁產品銷售公司、韓國電信、韓國國家旅游組織、韓國勞動者福利公司、韓國煤氣公司。這些公司或機構多以“韓國”命名，可見它們都是韓國中央政府所控制的國有企業。但是，關于其他實體的列舉并非窮盡式的。韓國可以根據實際需要立法建立新的國有企業，特別是在進行一些重大的公共工程建設時，韓國政府會通過立法的形式建立新的公共公司來負責這些項目的運營，而這些公司并不在GPA規定的采購實體范圍內。因此，附件3的正面列表法為韓國保留了一定的政策空間。

2采購項目開放范圍

根據韓國出價清單附件1中注釋的列表，韓國GPA開放了23個組中41個品目的貨物，占727個商品貨物目錄的開放比例僅為564%。日本GPA開放的貨物比例約為51%，新加坡約為71%，中國香港的GPA貨物開放比例更高，因此，無論從相對比率，還是從絕對比率來看，韓國GPA貨物的開放程度比較低。

根據韓國出價清單附件4的列表和注釋規定的排除內容之外，韓國的服務開放范圍為：第六節開放了1個組；第七節開放了1個組和另外三個組中3個服務項目；第八節開放了13個組和另外九個組中的30個服務項目；第九節開放了2個組中的8個服務項目。此處的韓國服務項目包括除建筑服務之外的所有服務門類，韓國GPA服務的總體開放程度約為19%左右，開放程度中等。

根據韓國出價清單附件5的描述，韓國僅開放了CPC第51類包含的所有工程服務內容，與中國香港和日本建筑工程服務的開放范圍相同，占比僅為926%，開放程度并不高。

在門檻價方面，韓國中央實體建筑工程及相關服務的門檻價為500萬SDR，貨物及其他服務的門檻價為13萬SDR；次中央實體建筑工程及相關服務的門檻價為1500萬SDR，貨物及其他服務的門檻價為20萬SDR；韓國其他實體的服務采購尚未納入GPA的管轄，貨物的門檻價為45萬SDR，建筑工程及相關服務的門檻價為1500萬SDR。韓國政府在建筑市場上的態度極為消極，建筑服務對次中央政府采購的依賴性要更強，所以韓國在次中央實體的GPA承諾中更加保守。

總體上看，韓國的政府采購實體范圍較大，但是在具體的采購項目上，韓國擅用對內市場嚴格保護、對外積極開辟他國市場的策略，保護本國企業和服務。目前，一半以上的政府采購項目不在韓國承擔的多邊義務的范圍內。

3出價清單總注釋

韓國的出價清單總注釋較為簡單，只有三條。

總注釋第一條規定：“國家鐵路局的采購合同、附件1所列實體關于機場的采購以及附件1和附件2所列實體關于城市交通（包括地鐵）的采購，不對歐盟成員國、奧地利、挪威、瑞典和芬蘭的供應商和服務提供者開放（其中，奧地利、挪威、瑞典和芬蘭目前已加入歐盟）。”

總注釋第二條規定：“附件2附件3不對加拿大的貨物、服務（包括建筑服務）及此類貨物和服務的提供者開放。”

總注釋第三條規定：“服務采購的開放只針對那些在該服務部門同樣做出開放承諾的參與方。”

總注釋主要是GPA成員方在相同領域對韓國所做的例外或排除。韓國在政府采購國際市場開放的過程中堅持互惠原則，沒有涉及所有實體或所有部門，針對特定幾個GPA成員方做出例外和限制。

通過對韓國GPA承諾的分析可知，韓國在其開放承諾上依然較為保守，政府采購市場依然傾向于本國產品和供應商。

四、韓國履行GPA承諾的情況

韓國政府采購規模龐大，其總額度呈現出逐漸增長的趨勢。但是，韓國加入GPA并沒有給外國供應商或產品帶來明顯的機會，實際上，韓國政府采購的自由化程度仍不高。

2008—2010年間，政府采購額占同年GDP和財政預算的比重基本上都分別維持在3%和10%左右。2008年和2009年，本地采購額均占比約93%，2010年韓國政府采購額為343萬億韓元，政府采購額同比下降2367%，但其本地采購額仍高達9661%，外埠采購額占進口額的比重也一直不足1個百分點（見圖1），表明GPA對韓國貿易的影響較小。

在符合GPA的前提下，韓國本國產品維持甚至發展在政府采購中的市場份額主要有兩個原因：一是韓國善于利用GPA賦予發展中國家的特殊權利，來保護本國弱勢產業和中小企業。例如韓國的出價清單附件1注釋第三條規定：“本協定不適用于根據《國家合同法》及其總統法令進行的為中小企業預留的采購和單一招標采購，以及根據《牲畜法》《農漁畜產品銷售和價格穩定法》《谷物采購法》及對農漁畜產品的采購。”此外，附件2注釋第3條和附件3注釋第2條都在保護本國農業和中小企業方面做了例外規定。二是在國內政府采購法制中，他國產品或供應商進入韓國采購市場有著嚴格的標準限制。根據2005年國別貿易投資環境的記載，韓國農水產物流通公社的農產品國際招標標準非常嚴格。例如在政府采購招標進口中，在投標前韓國要求參與方繳納一定的保證金，具體金額約為合同金額的10%，而且韓方還可以各種理由扣除中標企業的部分或全部保證金。此外，在招標進口合同中規定：如果韓方認為農產品價格不符合規定要求，韓方可以拒絕裝船。該條文主觀操作性強，如果延誤出貨將直接對保證金的正常返還和合同執行產生威脅。endprint

五、結論與啟示

韓國在正式加入GPA前，組織了專門力量認真研究GPA要求，就政府采購問題進行了全面系統的調查，在此基礎上修改完善國內政府采購相關法律法規、建立新的政府采購程序等，在開放其政府采購國際市場前做了充分的準備。韓國政府采購可以給我們以下三點啟示：

1完善我國政府采購法律體系

根據GPA要求，加入協定后，對本國有關政府采購的法律、規章、管理和操作流程等進行調整是參與方的首要任務。目前，我國關于政府采購的法律主要有兩部：《政府采購法》和《招標投標法》，立法不全面。GPA與我國政府采購體制存在一定程度的不相適應性，所以我們有必要向韓國那樣組織專門力量深入研究GPA規則以及GPA成員方的承諾，修訂與GPA要求相沖突的政策法規，使得我國政府既符合國際慣例，又能實現政府目標。

2加大集中采購力度

從采購實踐來看，無論是韓國等新興發達國家，還是西班牙、美國等老牌發達國家，大部分國家都經歷了一個時間相對較長的政府集中采購階段。目前，我國政府采購存在著分散采購、政出多門的復雜現象，不僅導致嚴重的浪費和腐敗，也阻礙了我國政府采購工作的順利開展。國務院于2014年6月底提出“整合建立統一規范的公共資源交易平臺”的方案，明確要求2015年年底前，各省、自治區、直轄市人民政府公共資源交易平臺整合建設工作要全面展開，公共資源交易平臺體系初步建成，其本質就是一個更大范圍的采購事務集中，不僅符合我國《政府采購法》等相關法律要求，以及行政體制改革精簡、統一、效能的基本原則，也有利于我國正在進行的GPA談判和開放國內市場后的應對工作。

3充分利用GPA發展中國家條款和例外條款

結合我國實際，充分利用GPA賦予發展中國家的若干特殊和差別待遇，在談判中爭取更加有力的條件，如制定更高的政府采購門檻價、延遲過渡期和履行執行期、采取漸進式開放措施等。另外，要善于利用GPA的例外條款，例如GPA沒有對專業性很強的政府采購做出明確的技術性規范，因此許多國家在決定政府采購準入保護制度時，從維護本國利益出發，設定準入標準，如技術性貿易原則、環境保護條款等，這些經驗都值得我國學習和借鑒。

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（責任編輯：郭麗春）endprint