新預算法背景下的地方政府融資平臺風險分析

[摘要]《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》有限制地賦予了省級地方政府自主發行債務的權力。但是地方政府融資平臺作為地方政府中最大的一部分，絕大多數集中在縣級平臺，需要經過省級政府在有限額的范圍內代為舉借，并不能解決目前融資平臺債務的宏觀及微觀風險。從宏觀經濟運行角度和微觀風險管理角度對地方政府融資平臺風險進行分析。建議在地方政府債券管理制度框架尚未建立之前，要解決好融資平臺的債務存量問題，創新融資平臺管理模式，防范債務風險，提升融資平臺盈利能力。

[關鍵詞]地方政府融資平臺；新預算法；債務風險

[中圖分類號]F8123[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2015）01-0112-03

[作者簡介]鄒劍鋒（1987-），男，湖北荊州人，教師，助教，碩士研究生，研究方向：地方政府債務。一、引言

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，賦予了地方政府自主發行債務的權力。但新預算法只是賦予了省級政府發債權，發債規模限額需要經過國務院確定并報全國人大或常委會批準，需由財政部根據地方債務風險及償還能力進行測算并報國務院批準。省級政府只能在本地區限額內發債，此種非市場的行政管制的債務資金調配必然會造成租值消散、效率低下。

目前地方政府融資平臺債務作為地方政府性債務中最大的一部分，存量巨大、層級過低，且資金投向多集中于長期項目，需要持續資金投入。同時縣級平臺占絕大多數，若需舉債，只能由省、自治區、直轄市政府代為舉借，難免造成手續繁瑣、交易費用增加。而且地方政府尚無獨立舉債經驗，針對地方政府債券的信用評級、發行渠道等尚未建立，制定科學的地方政府債券管理制度框架尚需時日。綜合分析看來，地方政府融資平臺存在的和可能引發的風險：一是宏觀經濟運行；二是微觀風險管理。

一、地方政府融資平臺宏觀經濟風險分析

（一）債務軟約束增大財政風險

經濟學家科爾奈注意到公有制企業在經濟活動中缺乏硬性預算約束的現象，即企業在生產過程中一味追求產出，不注重效率，力圖突破預算限制。在出現虧損或資源短缺時，可以不斷地向上級部門索取資源來彌補虧空。即“預算”條件沒有起到約束的功能，表現為“軟預算約束”。

地方政府作為中央政府在地方的代理人，在垂直集權的人事行政體制和以黨政領導為權利核心的“行政預算體系”下，地方領導官僚實際成為政府間委托代理關系的實質要素。在預算軟約束背景下，由于信息不對稱和中央政府的“父愛主義”，地方政府在考核競爭機制下會不顧財政風險過度負債。

（二）地方政府職能向預算外轉變

地方政府承接銀行資金的最主要工具就是地方政府融資平臺，在現有金融體制下，各大商業銀行愿意將貸款貸給地方政府融資平臺。國有商業銀行或城市商業銀行基于同質公有產權偏好，愿對有政府信用的公司進行放貸，銀行業的流動性充足情形，同行業的競爭環境，銀行有較強的放貸意愿，自然會降低放貸的條件。在預算軟約束和商業銀行放縱的背景下，地方政府為了爭取可以自由支配的資金用于GDP競賽，會通過地方政府融資平臺進行大量融資。地方政府負擔基礎設施部分，發達國家平均為35%，發展中國家平均是13%左右，而我國的地方政府承擔了超過一半的責任。地方政府的預算外職能已經大于其列于財政預算外的公共職能，地方政府更多的是在扮演一個一級土地開發商的角色和城市基礎設施建設商的角色，政府取代市場與市場經濟的大背景顯然不相適應。

（三）擠壓中小企業資金，降低社會資金投資效率

地方政府融資平臺在中小企業競爭中和與銀行的博弈中，占有絕對的優勢地位。銀行出于風險考慮，也會優先考慮有政府背景和政府信用擔保的地方政府融資平臺。截至2011年6月末，五大行地方政府融資平臺貸款余額如下：中行達5315億元；建行達5800億元；工行達9310億元；農行達5301億元；交行達3083億元。其中，平臺貸余額最大的為工行。融資平臺擠占大量信貸額，中小企業融資艱難。而地方政府融資平臺管理不規范，況且縣級平臺較多，資金使用效率堪憂。

（四）壓制股市，影響經濟運行

2013年7—12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占2292%和2189%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占1706%、1158%和779%，2018年及以后到期需償還的占1876%。現在正值融資平臺債務償還期。

在近期大的國際環境和市場環境下，政府短期內不會出臺強刺激的經濟政策。目前樓市下跌預期已然形成，土地財政難以為繼，地方融資平臺資金更加緊缺。面對資金緊缺的局面，地方政府或許通過減持手中的國有股來解決問題。

若國有股一直減持，將會對A股市場造成很大的壓力。如果地方政府靠股息分紅所得現金流無法覆蓋債務本息，那么通過減持國有股來充實地方融資平臺資金池，將會引起市場大波動。股市作為國家經濟的晴雨表，也是企業向市場融資的平臺，過度下行，將會對實體經濟造成影響。

（五）擠壓宏觀政策調整空間

前期大量上馬的基建項目和公益項目客觀上讓地方政府融資平臺擠占了大量信貸資源。這些啟動的大型基礎設施建設，不是短期就能建完，而是需要持續的后續資金補充。因此地方政府不可能讓這些項目在明年或者后年因為信貸緊縮而使其成為“半拉子工程”，這些項目的上馬會倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對較高的水平上。央行的宏觀貨幣政策效果將會大打折扣，制約了貨幣政策的調整效度。

地方政府主要依靠土地出讓金來償還地方政府融資平臺的債務，主觀上愿意推動高地價策略，通過行政手段干預市場，從而會影響房地產市場的自我調節，助長房地產泡沫的形成。endprint

在市場經濟環境下，如果地方政府替代企業成為主要決策者，地方政府官員關于政治收益的盤算往往融入其制訂和實施的地區發展戰略中，地方保護主義也不僅僅是企業為謀求高額利潤的市場行為，各地方之間的相互較勁、對于一個行業的蜂擁而上等，導致了很多無謂的浪費和損失。從目前很多地方新建的項目看，不可避免地出現了超前的基礎設施投資和加劇產能過剩的投資，阻礙了產業升級和產業結構的調整，影響了國家有保有壓的產業調控政策實施效果。

二、地方政府融資平臺微觀風險分析

（一）地方政府融資平臺層級過低、運作不規范

近年來，地方政府融資平臺層級逐漸下移，最開始只有省級政府設立融資平臺，緊接著，地市級政府融資平臺和縣級（含縣級市）政府融資平臺相繼成立，甚至有的集鎮、鄉村也設立了融資平臺。截至2010年末，全國地方政府融資平臺有一萬余家，其中縣級平臺占到了70%。而受政府財力的約束，融資平臺層級越低，其潛在風險就越大。

過低的融資平臺層級設立使得融資過于分散，負債很嚴重。部分地方政府財力有限，同一筆資金作為幾個公司的注冊資本金和項目資本金，甚至有的挪用貸款，將通過融資平臺承接的資金又轉入關聯公司作為資本金。而融資平臺的高管中以官員居多，缺乏必要的市場經營和企業管理經驗，并且一些平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現象。據審計署2011年調查披露，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，涉及金額24415億元；由于融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有2637%共計1734家融資平臺公司出現虧損。

（二）商業銀行信貸資金的信用風險和流動性風險

地方政府融資平臺與主要資金供給者商業銀行之間存在信息不對稱，商業銀行在與地方政府的互動中處于相對劣勢的地位，地方政府融資平臺的融資狀況不透明，不僅商業銀行難以對融資平臺風險進行評估和管理，部分地方政府自身尚不清楚各融資平臺之間挪用資金、交叉擔保的具體情況。在當前財政預算體系下，銀行對地方政府融資平臺的風險管理手段難以落實，這些信貸資金存在相當的信用風險。

自2011年以來，個別地方政府融資平臺公司信用風險惡化，一些地方政府融資平臺相繼出現違約，盡管經過當地政府與銀行的協調，風險均得到化解，但是一些縣級融資平臺潛在流動性風險依然較大。從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占2292%和2189%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占1706%、1158%和779%，由于一些債務的期限結構與所投資項目的投資回收期不匹配，償債高峰期的到來會使部分地方政府資金面臨流動性風險。

（三）地方政府融資平臺的法律風險和道德風險

地方政府融資平臺在為項目承接商業銀行資金的時候，需要滿足銀行貸款所必需的條件，也就是銀行要求地方政府以承諾函、經人大決議同意的支持性文件、建設—移交（BT模式）下的回購協議等形式作為地方政府融資平臺的擔保。但是我國《擔保法》明確規定，國家機關不得作為擔保人，為他人的債務提供保證。2014年新修訂的預算法規定，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。也就是說當違約發生時，這些擔保行為不能成為銀行向法院請求債務追索的依據。

地方政府融資平臺存在道德風險，地方政府的努力程度和自然狀態是無法觀測的，但是上馬大型項目的產出水平是顯而易見的，因而支持地方政府融資平臺擴張是地方政府當然的選擇。為了在經濟競爭中獲得有利地位以增加政治晉升的機會，地方官員會動用一切政策手段（包括財政和金融工具）支持企業和其他商業擴張，這種只重數量而非質量的擴張很容易形成企業經營績效底下和政府財政赤字和負債。

三、結論

賦予地方政府債務發行權是大勢所趨，也是公共財政改革的必行之路，有利于推動地方財政信息的公開，促使地方政府公布更為詳盡的地方經濟狀況數據。但是在地方政府債券管理制度框架尚未建立之前，當務之急要解決好兩個問題：一是融資平臺的債務存量問題，防止融資平臺債務惡化，傳導至政府。二是提升融資平臺盈利能力，缺乏盈利能力、運作機制效率低下的板塊要通過政策支持鼓勵社會資金參與運作，創新融資平臺管理模式，提升融資平臺盈利能力。有盈利能力的融資平臺亦向社會資金開放。有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范債務風險，促進國民經濟持續健康發展。

[參考文獻]

[1]Janos KornaiResource-Constrained Versus Demand Constrained Systems[J] Econometrica，1979（47）：801-19

[2]江依妮，曾明中國政府委托代理關系中的代理人危機[J]江西社會科學，2010（4）

[3]祝志勇，高揚志財政壓力與官員政績的牽扯：細究地方政府投融資平臺[J]宏觀經濟，2010（12）

[4]徐麗梅，王貽志地方政府基礎設施融資模式創新研究[J]社會科學，2009（11）

[5]周黎安晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因，經濟研究[J]2004（6）

[6]詹向陽辯證看待地方政府融資平臺發展[J]中國金融，2010（7）

[7]吳瓊地方融資平臺“熱”中的“冷”思考[D]吉林大學，2010

[8]周黎安中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J]經濟研究，2007（7）

[9]2010中國區域金融運行報告[R]

[10]2011年第35號地方債審計報告[R]

[11]2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果（責任編輯：劉潤婉）endprint