居家養老服務體系財稅政策空間及頂層設計——基于上海市的實證研究

伍德安，楊翠迎

(上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433)

一、引 言

居家養老是指老年人在家中居住但卻享受社區為老年人提供的養老院式服務的一種社會化養老模式，即以家庭為核心、以社區養老服務網絡為外圍、以養老制度為保障的養老方式，也被稱為“沒有圍墻的養老院”(鞠秋錦、鄧衛華，2004)。相對于機構養老，居家養老貼合中國傳統的養老文化，滿足老人的家庭親情需求，幫助老人融入環境、維系現有的社會關系網絡，為老年人所普遍接受。中國居家養老服務發展大致經歷了2000－2005年的探索試點，2006－2010年的體系化建設及2010年以來的完善發展三個階段。全國已有不少城市在積極推行居家養老服務，可歸為以成都、哈爾濱為代表的政府主辦模式，以北京、杭州為代表的政府資助模式，以上海、溫州為代表的政府購買服務模式三種類型。這三種模式，對保障城市老年服務起到了積極作用;但是客觀上都存在一個共性的問題，即財政投入資源局限，保障對象非常有限，多數地區重點保障高齡老人、困難群體。此外，服務內容層次低，服務水平不高，覆蓋面窄。大多空巢老人、獨居老人、健康活動能力差的老人尚處政策之外。本文基于上海“9073”養老服務格局①“9073”，即90%的老年人家庭自我養老、7%的社區居家養老、3%的機構養老。，討論居家養老財稅政策空間維度及頂層設計。

二、上海居家養老服務需求及財稅政策空間

(一)上海居家養老服務需求分析

1．居家養老服務老年人口預測。上海是老齡化程度最高的城市，老年人口比重長期高于全國均值。據筆者預測，未來10年上海老齡人口以年均15萬人的速度遞增，至2030年老齡人口將達到530萬峰值，老齡人口比重40%。同時，老年人口健康狀況不容忽視，隨著人口老齡化、高齡化的加速及老年人身體機能下降，假設各年齡段老人健康狀態不變，根據健康數據測算，上海未來10年有近15%的半自理、失能老人需要獲得應有的服務(見表1)。從現有的養老服務格局來看，不考慮家庭自我養老的服務需求，“9073”服務體系之外，仍然有5%左右20多萬老人不到應有的服務，這些基本上要以居家養老服務的方式提供。

表1 上海2013－2025年半自理、失能服務需求預測

2．居家養老服務資金需求預測。為了計算居家養老資金需求，首先要計算服務工作量與服務價格。假設生活不能自理的老人，每天需要照顧的時間為5小時左右，生活半自理的老人每天需要照顧的時間為2小時左右①《上海市養老機構管理和服務基本標準》對護理員與住養老人的比例規定，護理員與專戶(完全不能自理和癱瘓)老人比例為1∶1.5至2.5。。據市場調查，一般護工的月工資在2800元左右，高級護工的月工資則可達5800元。在此，將老年護工的小時工資定位為低檔(10元/小時)、中檔(15元/小時)、高檔(20元/小時)三個檔次②假設數據計算方法:按照一個月工資2800元，每月工作26天，每天工作11小時，計算得每小時工資9.79元，取近似值10元，作為低檔標準。其他條件同前，按照一個月工資5800元計算，得每小時工資20.28元，取近似值20元，作為高檔標準。低檔和高檔標準差額10元，取中位數15元，作為中檔標準。。再計算服務工作量，考慮家庭子女照顧資源，老人在休息日和節假日可以由子女或者其他親友照顧，因此老人需要接受服務的時段為工作日。進一步考察空巢家庭，上海市2010年底統計數據顯示，60－69歲的老人中有38.9%的人群處于空巢家庭，70歲及以上的老人中有29.5%處于空巢家庭①數據來源:上海市統計局網站http://www.stats-sh.gov.cn/fxbg/201108/229547.html。，人口加權的平均空巢率34.22%。據此，老人平均每年需要服務的時間為301天。最后，根據上述老齡人口服務缺口數據，假設服務價格以每年9.37%速度增長②2012年上海服務價格增長率9.37%。，可以計算得出上海市居家養老的資金(缺口)需求。

表2 半自理老人及失能老人居家養老資金(缺口)需求預測 單位:億元

3．上海居家養老服務資金缺口預測。上海市老年人口養老資金最直接的來源仍然為老年人收入，占老年收入來源的85.28%③上海市2010年第六次人口普查資料。，另有一部分來自政府及家庭內部的轉移支付。據筆者2013年3月參與上海城區的一項社會調查發現，79.96%的老年人的收入來源養老金，73.88%的老人月收入在2001－4000元之間，17.86%的收入在2000元以下，9成老年人處中低收入水平。養老金或退休金是保障老年基本生活一項制度安排，結余部分可以用來兌換或購買服務。在生活成本上升，物價上漲的雙重壓力下，養老金用于日常生活已所剩無幾，老年服務保障尚無經濟或制度上的落實和安排。因此，不考慮養老、醫療保險基金以及民政福利資金的介入，上述表2中數字就是居家養老服務資金需求的缺口值。

(二)上海居家養老服務財稅政策空間分析

1．財稅組合，加強財力保障。居家養老服務是應對人口老齡的有效舉措，財稅政策理應在適度空間支持和引導。養老公共服務具有較強的外部性，養老服務初期，供應不足，市場失靈，應以直接補貼為主;之后，為避免政府失靈，則要加大政策扶持力度。上海未來時期養老服務需求剛性擴張，資金缺口壓力較大，要綜合運用稅收、財政金融工具，形成直接補貼、資金補助及政策引導的財稅組合輻射體系，為居家養老服務提供多層面的財力支持。

2．政策傳導，優化資源配置。居家養老服務具有社會性和福利性，政府代辦包辦行不通，不干也不行;而應發揮行政和市場兩只手的調節功能，運用政策傳導機制，建立以老年人群養老需求為導向，家(庭)、(財)政、市(場)共擔的資源配置網絡，緩解服務資金不足的壓力。

3．政策聚焦，發揮杠桿功能。靈活運用稅收、財政支出、預算等多種手段，多層次支持居家養老服務事業。(1)實施稅收優惠及財政補貼，提高養老服務業市場提供的能力。一是通過減輕稅負、降低企業經營成本;二是通過改革完善稅收制度、采用稅收優惠政策等，引導資金、資本和人才等流入養老服務業。(2)運用財政支出手段，增加對服務從業人員的教育和技能培訓資金支持，保護服務從業人員的合法權益、提高勞動者的素質、加強服務業人力資本建設等。(3)建立政府購買服務制度，由政府向有實力、信譽好的服務公司定向購買服務，為需要政府特殊幫助照護的群體提供服務，發展養老服務產業鏈條。

(三)財稅投入支持能力分析

1．財政收支狀況。財政收入與國民經濟增長具有較強的正相關關系，隨著國民經濟的持續健康發展，經濟綜合實力進一步增強，上海財政收入規模不斷擴大，2006年－2011年均增長14.9%，2011年財政收入3429.83億元，比上年增長19.4%，財政支出增長較快，過去10年支出大于收入。在社會民生公共財政領域，經濟發展水平與社會公共服務水平兩者間具有正向互動關系。隨著社會轉型，公共財政的民生保障力度將進一步加強，財政壓力增加。相對而言，與強大的地方財力相比，養老服務所需要資金規模小。根據現有的“9073”格局或將來的服務擴圍體系，公共財政重點集中為10－15%的人群提供服務資金支持，但隨著老齡程度的增加以及兼顧全民服務質量的提高，養老服務是一項長期的任務，財稅政策有必要對此作好長期預算管理、統籌規劃。

2．市、區縣財政差異分析。2004年2月上海市政府出臺的《關于市與區縣財稅體制改革的實施意見》，分步推進以“稅收屬地征管、地方稅收分享”為目標模式的市與區縣財稅管理體制改革。根據“十一五”期間資料顯示，區縣級財政收入與市級財政收入基本勢均，但區縣支出較大。2009－2011年社會保障與就業財政支出比例分別達到11.2%、11.0%、10.7%，遵照公共事物屬地管理，財權與事權對應的原則，公共養老服務區縣財政責任更為重要，人口老齡化發展將會對公共財政形成一定的壓力，特別是財力較弱的地區。因而市級財力要作好補充平衡，另外上海地域廣闊，區縣經濟發展差異比較大，要加大公共服務轉移支付力度。

3．財政資金投入能力關聯分析。養老公共服務基本目標和內容就是通過社會系統“人、財、物”的合理配置安排保障老年人“養、醫、康、護、住、樂”的基本需要。與養老服務直接銜接的社會系統有社會保障、民政、就業、NGO等社會組織。財政難以獨自擔當養老的責任，民政、社保部門應積極參與，養老保險、醫療保險金可以與服務進行實質轉換對接，福利事業、就業服務工程、服務就業能力建設也能在養老服務領域發揮更大作用，社保、勞動就業與民政福利等服務關聯投入構成財政支持能力的重要組成部分，居家養老服務財政、社保、民政等關聯大財政亟待建立。

三、上海居家養老服務體系財稅政策目標定位及框架設計

(一)財稅服務居家養老的目標定位

1．居家養老服務體系的財稅政策基本原則。圍繞社會管理創新，本著服務和建設上海健康老齡社會、使每一位老人能夠享受到應有的服務照護目標，財稅政策要按照政府與社會、市場合理分責、短期引導和長期支持結合、有限財政責任托底投入等原則，構建與上海社會經濟地位相適應的、符合老齡人口特征的、能夠最大程度滿足居家養老服務需求的財稅政策體系。

2．居家養老服務體系的財稅政策基本思路。在“適當干預”的原則下，從財政、社保、民政等大財政的角度，完善和優化上海現有的居家養老服務財稅政策頂層設計。(1)建立財稅政策全面支撐系統，促進財政、社保、民政政策聯系互動;(2)注重政策效能設計，協調發揮行政、市場“兩只手”功能，促進政策對養老服務市場、養老服務業態培育;(3)完善制度體系建設，從資金統籌、制度安排、政策體系方面建立全方位的支持系統。

3．居家養老服務體系的財稅政策目標定位。(1)政府職能的定位。養老公共服務要堅持社會化發展方向，政府角色中心是規劃養老服務發展目標、通過政策傾斜和資金支持培育和引導市場，由“政府主導”向“政府搭臺，民間唱戲”轉變，通過政策引導，吸引和調動社會力量多元參與。(2)市、區縣各級財政責任分擔。財權、事權相對應，居家養老屬地管理，區縣主導;市級財力轉移平衡。(3)財政與社保(醫保、養老)的邊界。突破養老經濟保障、服務保障二元邊界，民政、養老、醫療衛生、財政政策形成生活保障、醫療保障、養老服務動態聯系拓展機制。

(二)居家養老服務財稅政策框架設計

1．構建居家養老服務政策框架模型。(1)統籌四本預測財政資金。養老服務財政性資金主要有社保、財稅、福利公益金及社保基金四大塊，由財政、民政、人力資源和社會保障部條塊管理。實踐中，社保、民政政策等都有參與養老服務體系建設，目前的很多文件也都聯合發文。因此，應從頂層層面統籌設計，在部門引入政策共商、信息互通機制，共建資金池，發揮資金的協同合力效應。(2)完善制度安排設計。居家養老服務涉及人、財、物、制度政策等多方面，要從戰略高度厘清政策聯系，以服務項目為主線，分類落實各項制度，注重制度體系的可持續性和梯度設計，建立惠及養老服務的政策池。(3)加強政策體系建設。上海市居家養老服務由政府自上而下主導推動，政策體系不完善，政策目標和政策效果相差甚遠。頂層設計要發揮部門政策合力效應，優化養老服務政策環境，保障各項制度的實施。

2．居家養老服務財稅政策設計。為緩解養老服務供需緊張狀況，以相應的政策為依托，從“稅、財、社保、民政福利”大財政及“養、醫、康、護、住、樂”服務關聯融合的視野，建立多層次的養老服務財稅支持路徑。(1)稅收政策著眼于服務企業和個人減支多收，培育和激勵市場的發展。對服務企業經營所得、資源使用稅給予優惠政策;對于個人或家庭親屬提供服務的相應給予所得稅優惠與抵扣。(2)鞏固財政政策在養老服務設施、用工等方面的分類支持政策，加大人力資源隊伍建設投入，在人力資源培訓、職業鑒定考核方面提供資金支持，促進就業。此外，以政府購買、服務外包的形式發展老齡服務經濟;以風險補償等形式吸引商業保險等中介機構為老人提供老年保險。(3)啟動老齡住宅產業，相對其他支出而言，老齡人的居住環境改造以一次性投入為主，而且帶有老年福利性，福利公益金在這些方面可以發揮特殊的作用，也體現了福利資金“關老、愛老、敬老”等社會公益的宗旨。(4)養老、醫療保險基金要對于養老服務提供必要的支持，設計經濟保障和服務保障的聯動轉換辦法，實現“醫、養、住”融合，提高老年生活質量。

3．居家養老服務政策效應模擬。本文從資金性質、制度安排、政策體系建設三個維度，建立以四大財政資金類型、八大服務項目、二十六個制度安排、五項政策體系為內核的財稅政策頂層框架(見圖1)。暫以養老保險用于服務支出為例，推導政策支持效果。2013年1月上海再一次提高全市養老金水平，企業退休人員養老金每月平均提高310元左右，月平均養老金達到2600元左右①參見:《關于2013年調整本市城鎮企業退休人員基本養老金通知》(滬人社養發(2013)3號)。。如果老人養老金50%(1300元/月)用于服務支出，假設養老金年增長率15%，服務價格增長率仍為9.37%，進一步測算發現半自理老人的養老服務資金無缺口，在服務價格為10元/時，失能老人服務資金需求基本不存在缺口，老人在改善和提高更高檔次的服務(服務價格高)的資金缺口也大大減少，緩解80%的資金缺口需求壓力。若以老人養老金30%用于服務支出，緩解60%的資金壓力(見圖2)。

圖1 財稅政策框架模型

圖2 居家養老服務財稅政策效應模擬

(三)居家養老服務財稅政策實施的路徑

1．適應老齡人口特征，托底與擴圍并進。人口“雙齡化”以及經濟社會的轉型，最初設計“9073”養老格局的基礎已經有所變化，將其調整為“8515”或“9073”格局中的家庭養老(“90”)與居家養老(“7”)的有機融合更為恰當，以改善和提高老年人生活質量。另外，養老服務需求不斷增加，資金需求膨脹，財稅政策擴圍與投入增加勢在必行。為推動居家養老服務發展，制定政策擴圍與托底投入路線圖。根據服務需求預測，擴圍路線圖一方面要解決每年2萬新增人口的服務需求，另一個方面要解決徘徊在現有養老體系之外需要得到服務的20多萬的老齡人口，未來10每年要再吸納入2－3萬人，預計年新增投入5－8億元。

2．開源匯流，資金來源統籌規劃。為了支持上述擴圍路線圖，資金需開源匯流，統籌規劃。首先，財政部門牽頭做好財政、福利公益金、養老、醫療基金四本大財政口徑資金的年度預算管理和歸口管理，合理安排預算。其次，財政、民政、社保等建立聯席會議和信息溝通制度，協同管好用好資金。最后，加強政策引導，以政府性資金調動保險、銀行信貸、機構服務等社會資源，導入社會資金，促進居家養老服務資金來源多元化。

3．建立養老服務關聯資金聯系機制。一是養老服務與養老保障相結合。在確定多層次的養老服務模式時要考慮養老保障的水平和層次，建立養老保險與養老服務聯動機制，養老金與生活照料、精神慰藉服務對接與兌換。二是老年照料與醫療護理相結合，與家庭養老相結合。鼓勵需要照顧的老年人家屬或親屬，承擔其照顧老人的職責，政府應該提供適當的服務補貼;結合醫療護理保險改革，將老年人照料護理、康復和“臨終關懷”納入養老財政扶持范疇。三是建立財政養老服務財政應急基金。建立福利專項基金，發展老年民政事業，實現資金保障多元化。

4．市、區(縣)合理分責。按照2009年《關于進一步規范本市社區居家養老服務工作的通知》要求，居家養老服務申請、受理和服務提供由各區縣負責管理。在財力分配支持上，根據市與區(縣)財稅管理體制改革意見，市級財力保障主要用于平衡各個區縣差異，對老齡區域差異的區縣給予必要平衡支持。其次，根據地方財政分擔壓力，建立市級轉移支付制度。最后，建立科學、規范的資金使用、管理、監督評估體系，提高資金的使用效率。

四、結 語

人口老齡化及家庭養老功能減弱，個人、家庭的養老問題逐漸演變成全社會大部分老齡人的生活方式，養老的內容從基本生活需求延伸到社區和社會化的老齡服務和關懷，養老服務成為綜合性的社會協調工程。當前養老保障政策、制度分離與分割嚴重，主要表現為養老保險與養老服務分離;醫療保險與康復、護理服務分離;養老保障與醫療保障分離;社會保險與商業保險分離等。實際上，養老服務處于資金保障尚無正規渠道來源，服務功能脫節與缺位的境地。本文基于老齡化程度高企的特大型城市上海的實際研究認為:在我國服務需求快速擴張的情形下，一要凸顯居家養老的基礎功能;二要融合貫通“養、醫、康、護、住”服務關聯系統;三要樹立“財稅、社保、福利”大財政、新的全局統籌理念;四要構造財稅支持政策池，而非財稅部門單肩獨挑;五要鼓勵“家庭、社區、社會、政府、市場”多元力量參與。養老服務政策維度設計及政策效果模擬表明養老、醫療、福利彩票、家庭供給等適當的政策組合，可以緩解養老服務投入不足，保障程度低的困境，完善家庭、社區、社會連續的服務體系。

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