善治視域下我國非營利組織參與突發事件研究
——以紅十字泰山救援隊為例

□王園園 紀新青

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善治視域下我國非營利組織參與突發事件研究
——以紅十字泰山救援隊為例

□王園園 紀新青

自20世紀90年代以來，善治理論與實踐蓬勃興起。善治是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。它表示國家與社會或者政府與公民之間的良好合作。隨著公民自主意識不斷提高，非營利組織作為政府和市場之間的“第三部門”正在迅速地發展壯大。當今社會突發事件頻發，非營利組織以其在緊急救助、資源籌措、信息支持以及專業服務方面的獨特優勢，日漸成為政府治理過程中不可或缺的一部分。然而，在現實中非營利組織參與突發事件仍有亟待解決的問題，研究非營利組織在突發事件中的參與問題具有非常重要的現實意義。

突發事件；非營利組織；紅十字泰山救援隊；善治

突發事件的應急管理是維護社會穩定的重要手段，也是建設社會主義和諧社會、完善社會管理制度必不可少的一部分。當下是我國公共危機頻發的社會轉型的關鍵時期，單憑政府自身的力量來應對復雜多變的危機遠遠不夠。在突發事件中，非營利組織的參與大大彌補了政府功能上的不足。非營利組織的積極作用使其在應急管理中的參與主體地位日漸凸顯，各類非營利組織應運蓬勃發展起來。山東省泰安市紅十字泰山救援隊于2013年10月在泰安市民間組織管理局正式注冊，屬于民辦非企業單位。它作為一支專業的救援隊伍，以非營利組織的身份，已成為泰安市政府在應急救援中不可缺少的合作伙伴。它是地方政府推進治理創新、實現“善治”的實踐范例。

一、我國非營利組織參與突發事件的現狀

(一)我國非營利組織參與突發事件的主要困境分析

1.缺乏獨立自主性

現實中非營利組織從建立到活動方式、管理體制各個方面都受到政府的管制,其發展很大程度上依賴政府,無法發揮其獨立自主作用。政府首先

在所有重要的領域內建立了自己的官辦組織，基于功能替代策略，在不斷發展壯大官辦組織規模的同時，嚴格禁止民間成立此類組織。官辦組織在工作人員的招募、負責人的任命、重大決策，甚至日常活動方面，都由政府來決定。對于民間發起成立的非營利組織，政府采取收編或者歸口管理的策略，處處對非營利組織進行控制。[1]非營利組織在突發事件中缺乏獨立性的主要原因是我國沿用了傳統的危機管理模式，即政府的絕對主導地位始終不變。

以2013年雅安地震為例，4月22日泰山救援隊8名隊員在隊長王寶泗的帶領下緊急趕往重災區蘆山縣城。這次抽調的8名隊員都有著豐富的救援經驗，這8名隊員中，有心理醫生、專業醫療救助人員、無線電專業技術人才以及專業搜救人員，其中兩人在國家救援隊接受過培訓。為了方便在災區中救助婦女兒童，還有2名女隊員參加。為了不給當地救援增加負擔，泰山救援隊準備了救災帳篷、擔架、醫療急救藥品等，自備充足食物與水，并用一輛依維柯小客車裝滿各種災區急需物品和食品。23日傍晚，泰山救援隊組成的救援小分隊抵達災區，并與藍天救援隊總隊以及中國紅十字會匯合，領取救援任務。泰山救援隊這次的任務主要是盲區的搜救，包括自然村以及山區鄉鎮挨家挨戶的細致排查。另外，除了發現傷情，現場處理以外，泰山救援隊小分隊還擔負著搜集信息，及時向指揮部匯報以及發放救災物資的任務。據隊長王寶泗介紹，此次救援的主導力量是政府，非營利組織到達災區后受政府統一指揮與安排，按照政府安排的任務進行救援。雅安地震的案例充分體現出我國政府與非營利組織之間的不對等關系和政府的主導優勢。

2.資金匱乏

我國非營利組織面臨的最大困境就是資金方面的匱乏。非營利組織活動經費的來源非常有限，主要有會費、會員捐贈、政府資助、社會捐贈和服務收費。[2]由于服務手段缺乏，很多非營利組織通過會員的捐贈或者贊助費及政府資助來維持運轉。政府雖然有心支持非營利組織的發展，但畢竟資源有限，不能為為數眾多的非營利組織解決財務困境。因此拓寬資金來源渠道是非營利組織提高自身發展的首要任務。資源的不足導致非營利組織參與突發事件的能力有限，不能夠更有效地彌補政府應急管理職能方面的不足。

3.人才困境

由于非營利組織的公益性特點，導致其對人才的吸引力非常不足。有些非營利組織發展了相當多的成員，但能夠參與突發事件應急的專業人員非常少。一旦發生大型的突發事件，政府需要從多個非營利組織召集人員協助。非營利組織之間缺乏合作經驗也是政府面臨的一大難題。

(二)非營利組織參與突發事件的優勢

眾多非營利組織雖然在組織類型、發育程度、治理方式和發揮功能等方面具有多樣化的差別，但歸結起來其活動主要表現在四個方面，分別是緊急救助、資源籌措、信息支持與專業服務。[3]

1.緊急救助方面

紅十字泰山救援隊主要進行山野救援和水域救援。突發事件一旦發生，可通過兩種方式得到救助，一種是撥打全國統一救援電話，總部立刻轉接通知到當地救援隊；另一種是撥打110，消防隊出動并根據需要聯系救援隊。山野救援方面，泰山地形復雜多變，登山愛好者走非常規路線極易迷路或意外受傷，武警、消防隊雖然具有非常好的體能，但年輕的外地戰士并不熟悉泰山地形，搜救難度大。而紅十字泰山救援隊具有多年的登山經驗，經過技能培訓，能根據登山者的登山時間、起始點、測算的行進速度以及周圍的參照物鎖定事故發生的范圍，以最短的時間找到求救者。水域救援方面，救援隊通過訓練具備專業的水上救援技能，能夠協助消防隊進行緊急救援。

2.資源籌措方面

非營利組織具有慈善動員能力以及志愿服務動員能力，他們與政府部門相比，更貼合社會，其公益性能夠更好地獲取公眾的信任，號召群眾參與到志愿服務中來。可以為公共危機管理提供重要的人、財、物等保障性資源。

紅十字泰山救援隊由社會各階層人士組成，有醫生護士、大中小學教師、機關企事業單位工作人員、個體工商業主和自由職業者。當危機突發時，隊員們能夠迅速提供自身具備的所需的人力、物力和財力，投入到救援當中。非營利組織的資源籌集力雖遠不及政府的集中投入，但它獲取資源的渠道廣泛，能夠根據事故發生地的具體需求提供多元化和多樣化的服務。

3.信息支持方面

非營利組織所提供的信息專業性和針對性強，雖然在信息渠道上比不上政府正式，但能夠向公眾傳達更豐富、具體的信息。同時，他們能與媒體合作，幫助公眾發揮輿論監督作用。有些非營利組織專門為利益相關者提供信息支持。

紅十字泰山救援隊將搜救的專業性的知識、實踐經驗通過媒體和自建的網站向社會各界進行傳遞，使公眾能夠獲得來自服務于事故現場的志愿者及公民個人掌握的信息，將災區的具體需求與情況更真實地反饋給外界，憑借信息的快速發布與溝通來提高救助效率。

4.專業服務方面

相對于政府正式的科層制度，非營利組織更具有靈活性和彈性，使其在專業服務方面更具優勢。政府的宏觀調控能力只允許其滿足社會大多數人的需求，提供基本的公共物品與服務。在危機應對與處置時刻無法針對具體的個人或群體提供彈性化和多樣化的服務以滿足小眾的特殊需求。而非營利組織能通過專業化的服務有效彌補政府的不足。

比如對志愿者進行協調和專業化培訓，紅十字泰山救援隊重視對志愿者的培訓和技術演練，志愿者專業化水平非常高。隊員長期利用周末和晚間進行醫療救護、無線電知識、搜救技能等各項培訓，以提高隊員的救援能力為目的，加強與紅十字會培訓中心、消防支隊等合作，開展多種形式的培訓和演練活動，提高隊員的救護能力。80余名骨干隊員每周末都要進行體能鍛煉和繩索技術訓練。經過培訓，61名志愿者獲市紅十字會培訓頒發的《急救員》證書；40余名隊員通過無線電管理機構考試，取得中國無線電運動協會頒發的個人電臺操作證書。

二、造成非營利組織參與突發事件困境的原因分析

(一)政府全能主義使參與受限

我國政府習慣于扮演包攬各項社會事務的“全能政府”角色根源于長期的計劃經濟體制以及以政府為主導的經濟增長戰略。政府在社會公共事務的處理中一直處于主導核心地位，注重對非營利組織的監管而忽視了對非營利組織的培育和引導。政府在突發事件應急中無法滿足災區的多層次需求，也不能為非營利組織參與應急管理提供足夠的空間和平臺，致使非營利組織在參與和動員能力上處于劣勢。在全能型政府的管治下，非營利組織只能被動地聽從政府的指揮和安排，由此極大的限制了各類非營利組織在突發事件中所能發揮的作用。

(二)非營利組織自身發展不成熟

我國非營利組織起步較晚，內部管理機制不夠完善，管理的失策會導致非營利組織不能有效地運用組織力、適應力。組織在管理上不規范，做不到透明化和民主化，缺乏績效評估和社會監督，它們將很難得到社會的廣泛認同和信任，嚴重阻礙其積極作用的發揮。同時，非營利組織內部的人才專業培訓機制不夠完善，專業人員匱乏，影響了內部人員專業化服務能力的提高。另外，缺乏內部激勵機制的非營利組織的成員積極性較低。這些短板都不能有效留住人才，從而嚴重影響了非營利組織在突發事件中的反應能力，不能發揮應有的積極作用。

(三)我國突發事件應急管理的協調機制不完善

在突發事件中政府與非營利組織之間，非營利組織與非營利組織之間能否及時有效地溝通救災信息，協調各方面的力量把所需人力、物力合理分配到救災現場，將直接影響到應急管理的時效性與可行性。在實際救援過程中，政府與各參與主體之間缺乏有效地溝通與聯系，特別是非政府組織之間因為缺乏及時溝通與分享救災信息，將大部分救災物資送到同一受災現場，不能協助政府高效合理地進行資源配置，資源浪費的同時還導致救災工作混亂無序。以政府為主導的救災指揮部致力于對各參與主體進行統一指揮與協調，然而不完善的協調機制使各組織之間難以在短時間內建立起一支合作互助的救災團隊。

三、善治理論的基本內涵

所謂善治,就是良好的治理,西方治理理論中對于善治的表述是“goodgovernance”。治理并不是萬能的,參與治理的各主體存在利益沖突，導致共同目標無法達成，而原有目標已經不能適應新形勢的變化,但新目標尚未能重新界定等都可能引發治理的失靈。而善治,正是對于治理失效的衍生。自20世紀90年代以來，善治理論與實踐蓬勃興起。我國著名學者俞可平首先嘗試了將善治的中西含義巧妙結合起來,他對善治的總結在學術界具有里程碑的意義。他指出,善治是使公共利益最大化的社會治理進程,它的本質特征是政府與公民對大眾生活的合作治理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是二者的最好的狀態。合法性、法治性、透明性、責任性、回應性、參與性、有效性、穩定性、廉潔性、公正性是善治的十個基本要素。[4]

政府和公民的相處模式和關系是能否做到善治的關鍵。首先,政府需要將一部分管理職能和權力回歸社會,無論是主動還是被動,需要承擔為善治提供一個制度的框架或者環境的責任,這樣才能成為一個具有善治能力的政府。正如俞可平所說,走向善治的關鍵是善政,只有實現了善政才能達到善治。其次，公民要參與公共事務。善治的根本就在于還政于民,實現政府與公民的良性互動,滿足公民的需求,而非營利組織則為公民參與提供了平臺。

善治理論的要求是政府轉變職能,形成政府與公民社會合作的新型治理模式。因此，善治與非營利組織的發展具有內在統一性。善治要求治理主體的多元化,體現在政府要促進非營利組織的健康發展,幫助其走出發展困境。非營利組織的發展正好與善治的理念契合,有利于實現政府善治,能夠更有效地提高公民的福利。另外,從實踐上來看,非營利組織有著四方面的治理效應:降低治理成本、實現社會公正、推動組織創新、促進社會溝通。[5]非營利組織是糾正政府失靈和市場失靈的有效途徑,既能增強公共事務的有效性與針對性,又能使地方政府集中精力處理分內事,做好應該處理和能夠處理的事務。

四、地方善治理論的實踐應用——山東省泰安市紅十字泰山救援隊

(一)保持非營利組織的獨立自主性

首先，合作的前提是雙方都保持獨立自主性。多年來，理論界普遍認為非營利組織雙重管理體制弊病重重。雙重體制下，非營利組織既要接受民政部作為登記管理機關的監督和年檢，又要接受由政府授權的其他組織對其進行業務監督。2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，“對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度”。國務院通知要求“2013年12月底前完成《社會團體登記管理條例》等相關行政法規修訂工作”。但改革至今仍未上升到立法層級。[6]山東省泰安市已經開始試點，非營利組織可直接登記注冊，不再需要掛靠業務主管部門。這就降低了非營利組織的準入門檻，使更多的非營利組織可以得到合法地位，有利于提高非營利組織的積極性。

其次，為非營利組織成立正式機構。2013年，為促進全市非營利組織發展，泰安市政府出資在全省率先成立市級非營利組織正式機構，由市社會組織服務中心免費為公益類社會組織提供辦公場所，還提供培訓、交流等服務。如今紅十字泰山救援隊等35家非營利組織正式進駐中心,做公益活動自此有了“根據地”。泰安市政府為非營利組織統一安排辦公場所，方便政府與非營利組織以及非營利組織之間進行互動，加強溝通與合作。

(二)拓寬資金來源渠道

為爭取更多的資源支持，豐富自身服務手段，非營利組織自身加強與社會各界的合作至關重要。紅十字泰山救援隊非常注重與其他組織與機構的合作，與泰安市地震局、民政局、應急辦、精神文明辦、傳媒集團等建立了戰略合作伙伴關系。通過與地震局合作，成立了泰山地震應急救援隊。同時，與泰安市某報社簽訂了戰略合作協議，救援隊外出參與的所有救援活動經費都由報社承擔，報社負責對救援隊的救援進行全程跟蹤報道。通過多方的合作與支持，大大減少了救援隊的財務負擔。

另外，泰安市政府正在積極落實政府購買服務政策，為非營利組織開辟資金來源渠道。為加快推進政府向社會力量購買服務工作，切實轉變政府職能，進一步提升公共服務供給水平和財政資金使用效益，泰安市財政局立足實際，從健全完善制度體系，突出預算績效管理，強化業務指導與培訓等方面積極開展工作，實現了政府購買服務工作良性開局。根據《泰安市人民政府辦公室關于推進政府向社會力量購買服務的實施意見》(泰政辦發[2014]28號)和《泰安市民政局關于申報進入年度承接政府職能轉移和購買服務社會組織名錄的通知》(泰民普[2014]]24號)的有關要求，對申請承接2015年度政府職能轉移和購買服務條件的市級非營利組織進行認真審核，目前已與25家非營利組織簽訂了合約。

(三)加強自身建設，重視人才培養

目前，非營利組織缺少的不是人力，而是專業性人才。紅十字泰山救援隊已發展到志愿者600余人，而骨干隊員只有80余人。對現有志愿者篩選并進行技能培訓是提升非營利組織專業化水平的重要渠道。紅十字泰山救援隊每周末都會進行隊員技能培訓，將資源更多地用到潛力志愿者和骨干隊員的培訓和發展上。救援隊隊員按照自身所掌握的技能，分別屬于秘書組、搜救組、通信組、醫療組和后勤保障組。在組建過程中，救援隊先后組織部分隊員赴北京和香港進行合作交流，與上海城市救援隊等其他大中城市保持聯絡，開展交流培訓活動，開拓了隊員的視野，提高了搜救水平和綜合素質。

積極參與政府組織的應急演練，提升多主體參與突發事件的協作能力也非常重要。紅十字泰山救援隊經常受邀與泰安市消防隊、公安、武警等進行突發事件應急合作演練。并與泰山風景名勝管理委員會、武警消防支隊、越野E族、無線電愛好者群體等相關部門、團體、組織進行溝通合作，組建了以泰安市匯源出租車公司為主體的“救援出租車隊”，使救援活動能夠快速召集。常態化的訓練與協作演練使專業化的救援隊成為輔助泰安市政府應對突發事件的有力力量。

五、紅十字泰山救援隊的啟示

目前我國非營利組織參與突發事件的范圍亟待擴大，在重大自然災害和公共衛生事件中參與較多，而在事故災害和社會安全事件中參與甚少。參與的形式也很單一，只是停留在籌集資金、捐款捐物方面。非政府組織參與應急管理的程度受到突發事件的特點、類型、級別的限制，更重要的是取決于政府對社會組織的動員態度和力度。從紅十字泰山救援隊的案例可以看出，非營利組織的健康發展既離不開積極加強自身建設，更離不開政府的支持與鼓勵。

從南方雪災、手足口病、膠濟鐵路火車相撞、汶川地震等一系列突發事件的應急管理可以看到，非營利組織在突發事件的處理中扮演的是“拾遺補缺”的角色。政府與非營利組織之間是一種補充關系而非合作關系。隨著我國提出“小政府、大社會”的目標理念，政府越來越重視還政于民、還權于社，政府部門的職能將逐步向經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務轉變，為非營利組織的發展營造更加光明的前景。當前我國正處于大發展、大變革、大調整時期，政府職能轉變是改革的重點及難點，各地方政府也積極響應中央政府的號召，簡政放權，加快服務型政府的轉變步伐。這就要求政府必須轉變危機管理職能，減少“劃槳”過程，增加“掌舵”職能。非營利組織的角色定位也就不能局限于“拾遺補缺”，而應向“合作伙伴”的角色演變。

綜上所述，紅十字泰山救援隊作為泰安市典型的非營利組織，自成立以來，在政府和社會各組織的支持和幫助下，有條不紊地運行著為人民服務的日常工作。在突發事件發生時，能夠很好地承擔起政府“減壓閥”的角色。改革的道路是曲折而艱難的，雖然我國非營利組織參與突發事件還存在合作的深度和廣度上的局限等問題，但目前也有很多具體的可操作性的措施值得借鑒。這就要求非營利組織加強自身管理能力，完善并健全各項制度，提高專業化水平并爭取政府的有力支持。隨著我國非營利組織的迅速發展，管理越來越規范，服務也越來越專業，表明非營利組織不僅可以做好政府的減壓閥，而且還能促進社會的和諧發展。由此可見，非營利組織在社會管理中具有光明的發展前景。

[1]康曉光.中國第三部門觀察報告(2011)[M].北京：社會科學文獻出版社.2011.

[2]徐家良.中國第三部門研究(第五卷)[M].上海：上海交通大學出版社.2013.

[3]王冬芳.非政府組織與政府的合作機制：公共危機的應對之道[M].北京：中國社會出版社.2009.

[4]俞可平.中國公民社會的興起及其對治理的變遷[M].北京：社會科學文獻出版社.2002.

[5]陳廣勝.走向善治:中國地方政府的模式創新[M].杭州:浙江人學出版社.2007.

[6]財新網.社團告民政部二審學者吁廢除雙重管理[EB/OL].http://china.caixin.com/2014-11-25/100755272.html.2014.

2015-09-07

山東農業大學社科重點課題《泰安農村群體性突發事件管理體系研究》(項目編號：13XSKA004)的研究成果。

山東農業大學文法學院，山東 泰安，271018

王園園(1993- )，女，山東濰坊人，山東農業大學文法學院碩士研究生，研究方向：公共危機管理；

紀新青(1965- )，女，山東青島人，山東農業大學文法學院行政管理系教授，碩士研究生導師，本文通訊作者。

C

A

1008-8091(2015)04-0090-05