論我國憲法解釋的主體

呂曉明，李美香

(山東理工大學法學院，山東淄博255049)

論我國憲法解釋的主體

呂曉明，李美香

(山東理工大學法學院，山東淄博255049)

全國人大常委會作為我國的憲法解釋主體，雖然有一定的優勢，但在理論上和實踐中都顯示了其不足，而我國法院的地位又決定了其不宜作為憲法解釋的主體。因此，在全國人民代表大會之下設立具有獨立法律地位的憲法法院作為專司憲法實施與解釋的機構，是一種比較理想的方案。

憲法解釋；憲法解釋主體；憲法法院

黨的十八屆四中全會公報中明確提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。”黨的十八屆四中全會強調依憲治國，前提是正確地解讀憲法，這就必然需要一個權威的法定機構按照法定程序對憲法進行解釋。符合立法原意的憲法解釋可以在不修改憲法文本的情況之下，準確闡明相關條文的含義，消除憲法實施過程中的理解分歧，在保證憲法規范穩定性的同時能夠適應不斷變遷的社會現實。確立合適的憲法解釋主體有利于充分發揮憲法解釋的作用。

一、我國當前憲法解釋的主體是全國人大常委會

本文憲法解釋的含義，是指依照憲法規定享有憲法解釋權的國家機關或其他特定的主體對正在生效的憲法規范的含義所作出的說明。憲法解釋機關之外的國家機關、社會組織以及學者對憲法所作的不具有法律效力的解釋，不屬于本文所探討的憲法解釋的范疇。世界各國確立的憲法解釋主體主要分為三類：立法機關、司法機關或法定的專門機關。一個國家憲法解釋主體的確立，主要由該國的憲政體制、政治傳統等因素決定。根據我國憲法第六十七條第一款第一項的規定，“解釋憲法，監督憲法的實施”是全國人民代表大會常務委員會的職權，這表明作為立法機關的全國人大常委會是我國法定的憲法解釋主體。

由全國人大常委會作為解釋憲法的主體有明顯的優點。首先，對憲法的解釋是對憲法規范含義的說明，對憲法規范含義的正確說明必須要正確了解憲法制定者的意圖，而要保證對憲法的解釋能正確反映出制憲者的意圖，憲法解釋的權力由立憲機關掌握應是最為合適的，畢竟，立憲機關比其他國家機關更能了解立憲的原意和精神，其解釋也更能符合憲法的要求。因此，由憲法制定者行使憲法解釋權符合憲法創制活動的特點。[1]34其次，從理論上講，立法機關創制法律、司法機關適用法律是法治社會的基本規則。解釋往往有創制的含義在內。憲法解釋權歸屬于立法機關，符合法治的分工觀念，并能有效防止其他國家機關以解釋憲法的名義在事實上創制憲法規范。

在憲法的實施過程中，可能需要對憲法規范的含義作出大量的解釋。全國人大常委會主要通過兩種途徑解釋憲法，這兩種途徑在理論上和實踐中都顯示了其不足。

全國人大常委會對憲法進行解釋的第一種途徑是通過制定法律或法律性文件來表達對憲法的理解。我國憲法規范往往是綱領性、原則性的，憲法規范需要法律或法律性文件來落實，法律或法律性文件是憲法規范的具體化，在這個意義上法律或法律性文件可以被視為是對憲法的解釋。[2]57法律或法律性文件具有普遍適用性和效力的后及性，所以稱為對憲法的一般性的解釋。這種解釋途徑在憲法的實際運作中表現出很大的弊端：人數眾多的立法機關想對某一憲法條文取得一致意見非常困難；立法機關的憲法解釋工作一般不是按照制憲程序，而是依據立法的程序進行，其法律效力等同于普通法律，造成了立法權和憲法解釋權的混淆，無法突出根本法的最高法律效力及最高法律地位。[3]266

全國人大常委會對憲法進行解釋的第二種途徑是通過直接適用憲法處理個案對憲法進行解釋。根據憲法第六十七條第一款第七項和第八項的規定，全國人大常委會有權審查并撤銷與憲法、法律或上位法相抵觸的行政法規、地方性法規和決議等規范性文件。在判斷行政法規、地方性法規和決議等規范性文件是否違憲時，不可避免地要對憲法進行解釋，因此，違憲審查的過程實質上就是對憲法解釋的過程。這種解釋途徑在理論上和實踐中也有不足。首先，從理論角度來看，全國人大常委會在我國是立法機關，如果同時又作為違憲審查機關，那么就是由自己對自身頒布的法律進行自我審查，違背了“自己不能作自己的法官”的法理，其公正性值得懷疑，其所作的憲法解釋難免有偏袒自身利益的嫌疑。其次，從實踐中來看，違憲審查制度的缺陷造成了憲法解釋的稀缺。一方面，我國違憲審查的范圍狹窄，效力位階較高的法律沒有納入違憲審查的范圍。按照憲法的規定，全國人大常委會將憲法與具體的個案聯系在一起的情形僅僅限于對行政法規、地方性法規和決議等規范性文件的合憲性進行審查。憲法解釋發生在違憲審查過程中，違憲審查對象不寬泛，違憲審查的數量就受到限制，憲法解釋因此也難以發生。另一方面，憲法沒有規定全國人大常委會對行政法規、地方性法規和決議等規范性文件的審查程序。如果相關主體認為行政法規、地方性法規等規范性文件與憲法相抵觸的，可以要求全國人大常委會進行審查，但是，由于全國人大常委會最主要的日常工作是對立法議案的審議，基本無暇顧及違憲法律規范的審查；即便想對法律規范進行違憲審查，也因沒有法定的啟動程序和審查程序而難以開展。上述兩方面違憲審查的不足造成了我國憲法解釋的稀缺。當然這并不是說我國的憲法不需要解釋。我國憲法與法律、法規的原則性強，往往缺乏可操作性，而且憲法與法律之間缺少統一，法律與法律之間缺乏協調，種種狀況都需要憲法解釋，只是現行憲法的規定難以滿足現實的需求，限制了憲法解釋的進行。

在我國現有的國家政治理論和體制框架內，憲法解釋主體確立為全國人大常委會是必然的結果。但很顯然，全國人大常委會作為憲法解釋主體，畢竟存在著以上所述理論上和實踐中的不足。這些不足說明現有的憲法解釋體制已經成為抑制憲法解釋制度發展的主要因素。憲法解釋制度的種種困境，又進一步制約著憲政理論與實踐的發展。

全國人大常委會不適合作為我國唯一的憲法解釋主體，并不意味著我們應當突破現有的法律制度框架尋求更合適的憲法解釋機構。我們可以將憲法解釋權分解成憲法的最終解釋權和司法適用解釋權。司法適用解釋權發生在適用憲法裁判案件的過程中。全國人大常委會享有憲法解釋權，可以理解為享有的是憲法最終解釋權，并不排除其他國家機關可以享有司法適用解釋權。從全國人大常委會的職責和工作方式上來看，全國人大常委會的最終解釋權表現在對其他機關解釋憲法的最終監督決定權，即經過法定程序審查，如果認為它們的憲法解釋不符合憲法，可以宣布更正或廢止其憲法解釋。[4]2而對于憲法在適用過程中的解釋，應當在全國人大常委會之外，尋找更合適的憲法解釋機構。

二、我國法院的地位決定了其不能成為憲法解釋的主體

“解釋法律乃是法院的正當與特有的職責。而憲法事實上是，亦應被法官看作根本大法。所以對憲法以及立法機關制定的任何法律的解釋權應屬于法院”。[5]392-393以上論述表明在三權分立背景下法院自然享有憲法解釋的職責。那么在我國，既然由全國人大常委會作為憲法解釋的主體有很大的局限性，那么，法院可否作為憲法解釋的主體呢？回答是否定的，原因有以下幾點。

(一)法院作為憲法解釋的主體與我國的政治理論不符

憲法解釋發生在違憲審查過程中，憲法解釋主體通過對憲法的解釋來判斷行為是否合乎憲法，所以憲法解釋機構實質上為解決違憲問題的機構。[6]按照我國的政治體制，各級人民法院均無權對法律、法規、地方性法規等法律文件進行違憲審查。首先，根據我國憲法的規定，全國人大及地方各級人大是我國的權力機關，法院由人大選舉產生并接受人大的領導，法院怎么可能會審查它上級機關行為的合憲性呢？即便審查，怎么可能做到公正有效？其次，從民主性上看，人民代表大會由人民選舉產生的民意代表組成；而法官是由人民代表大會選舉、任免的，即由民意的代表來選舉、任免的，如果賦予人民法院對法律、法規、地方性法規等法律文件的違憲審查權，即是由非民選的機關來審查由民意代表機關按照民意表達程序制定的法律文件的合憲性，顯而易見，其民主正當性略顯不足。[7]上述原因使得人民法院行使違憲審查權違背了我國現行的憲法基本架構，突破了我國現行的基本理論。既然法院不能進行違憲審查，那么自然也不能享有憲法解釋權。

(二)法院作為憲法解釋的主體與法院的職責不符

法院的職責在于適用法律，而解釋憲法的目的在于明確立憲者的立憲意圖，往往有創制的含義在內，司法權如果在對憲法的解釋中事實上創制憲法規范，則會侵犯到立憲權，成為凌駕于立法權之上的權力。司法權是法治社會的最后一道防線，其任意行使將會是對法治社會秩序的最大破壞。

(三)法院作為憲法解釋的主體沒有法律依據

《法院組織法》第三十三條規定：“最高人民法院對于在審判過程中如何具體應用法律、法令的問題，進行解釋。”1981年通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》的第二款規定：“凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。”從以上規定來看，這兩部法律文件都沒有明確賦予法院以憲法解釋權，法院包括最高人民法院因為沒有憲法解釋權，對因憲法規范的適用而直接產生的糾紛就沒有受理和審理的標準，實際上也就無權受理憲法糾紛。

(四)我國憲法具備司法適用性的條件還不成熟

法院可以對憲法作出解釋必須以法院可以適用憲法為前提，在適用之中解釋憲法。而我國憲法之中關于公民基本權利的規定都是綱領性、原則性的，缺乏可操作性，缺少相應法律與之相配套。如果允許各級人民法院都能夠適用憲法作出個案判決，那么各法院對憲法的解釋肯定會存在較大差異，對公民基本權利的保護力度可能會不一致，因此對公民基本權利的保護可能會出現混亂，這有損憲法的統一和尊嚴。

綜上所述，法院作為憲法解釋的主體違背了我國的人民代表大會制度，突破了我國的政治體制框架，難以獲得合憲性基礎。因此，法院不宜成為我國憲法解釋主體。

三、我國應建立憲法法院

從以上分析可以看出，全國人大常委會作為我國唯一的憲法解釋主體，雖然有一定的正當性，但在理論上和實踐中都顯示了其不足，而我國法院的地位又決定了其不宜作為憲法解釋的主體，因此，構建新的憲法解釋機構成為必然。首先，新的憲法解釋機構應符合我國的政治體制，不突破現有的政治體制框架。其次，因為需要憲法解釋的場合是多樣的，如進行違憲審查時，必然要求進行憲法解釋；公民起訴的涉及憲法的訴訟案件，也需要對憲法進行解釋來說明裁判理由。所以，為保障對憲法規范的理解和解釋在不同場合的一致性，憲法解釋機構應當只有一個，而且這一憲法解釋機構應有足夠的權限享有不同情況下的憲法解釋權。

基于此，本文作以下構想：在全國人民代表大會之下設立一專司憲法實施的專門機構，可以稱之為憲法法院。憲法法院應具有獨立的法律地位，享有獨立的法律職權、職責，并獨立承擔法律責任。之所以稱為憲法法院，是因為這一機構的基本職能是居間對與憲法有關的個案進行判斷，屬于司法權范疇。雖然憲法法院具有司法性，但不與我國的法院同序列，與最高人民法院沒有行政隸屬關系。憲法法院的成員由全國人民代表大會從具有較高等級法官資格的人大代表中選舉產生并由中華人民共和國主席任命。與其他國家機關成員不同的是，為保證憲法法院成員的穩定性，憲法法院的成員一經任命，除非有重大過錯，并經憲法法院本身的決定，不得免職。成員的人數有一定的限制，全國人大只能在空缺名額內選舉產生新的成員。憲法法院的組成及職權與職責必須能夠保證該機構的獨立地位，從而確保其能獨立地行使職權。

由憲法法院作為我國憲法解釋的主體有以下優點。

其一，憲法法院的產生方式既可以保證該機構的民主性，克服現有法院作為憲法解釋主體民主性不足的缺陷，又可以保證憲法法院成員的高素質，有利于憲法解釋工作的開展，而且這也是該機構從屬于全國人大的表現，表明這一機構的設立符合我國國家政治體制。

其二，由憲法法院對法律、法規進行違憲審查進而解釋憲法，可避免立法機關及人民法院作為憲法解釋主體的缺點。首先，憲法法院的獨立性很強，可以避免來自各方面的干擾；其次，監督憲法實施是憲法法院的專門職責，有利于其集中精力開展工作；再次，避免了自己作自己法官的嫌疑，保障了工作的公正性。憲法法院對全國人大及其常委會的法律進行審查，并不是挑戰和沖擊全國人大及其常委會的最高法律地位。我國基本的政治體制不容懷疑和挑戰。憲法法院對于其認為不符合憲法意圖的法律文件只有權宣布不適用，并同時向全國人大常委會提出違憲審查申請。當全國人大常委會不同意憲法法院所作的憲法解釋時，可以通過立法程序以立法的形式對憲法進行解釋。對于全國人大常委會所作的憲法解釋，因其更能代表人民的意志，所以憲法法院必須遵守。由此可以看出憲法法院并沒有凌駕于全國人民代表大會之上，全國人大常委會擁有對憲法最終的解釋權。

其三，憲法法院的地位決定了其能夠享有所有可能需要進行憲法解釋的案件的審查權，從而保證憲法實施和憲法解釋的統一性。除上述對法律、法規的審查案件外，國家機關間的沖突案件也可以在憲法法院得以解決。國家機關間的沖突案件主要表現為國家機關之間權限范圍上的爭議，有關國家機關可以請求憲法法院對此爭議作出裁決。憲法法院通過對因為行使國家權力引起的法律爭議的處理，解釋相關憲法條文，明確權力的界限，從而保障國家權力依法行使。

憲法法院適合解決有關公民憲法權利的訴訟案件。憲法權利一般由法律將其具體化。當沒有法律將公民的憲法基本權利落實時，只有憲法法院可以直接適用憲法條文作為判決相關案件的依據。憲法法院通過對因為憲法權利引起的法律爭議的處理，解釋相關憲法條文，明確憲法權利的內涵，從而使憲法中所規定的公民權利真正成為一種公民所享有的實體性權利。憲法法院較高的人員素質保證了有關憲法權利的案件能夠得到正確解決，并能保證判決的權威性。而且，因為憲法法院是解決有關公民憲法權利訴訟案件的唯一機構，所以能保證憲法適用上的統一性，并保證憲法解釋的統一。當然，我國人口眾多，有關公民憲法權利的案件為數不少，為減輕憲法法院的壓力，可以規定嚴格的受案條件。例如，須用盡其他法律救濟程序；依法選任代理人；有明確的請求內容等。不符合受案條件的，可以駁回訴訟請求。

[1]許崇德．憲法[M]．北京：中國人民大學出版社，1999．

[2]范進學．認真對待憲法解釋[M]．濟南：山東人民出版社，2007．

[3]徐秀義，韓大元．現代憲法學基本原理[M]．北京：中國人民公安大學出版社，2001．

[4]蔡定劍．憲法精解[M]．北京：法律出版社，2004．

[5][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜著．聯邦黨人文集[M]．程逢如，在漢，舒遜譯．北京：商務印書館，2010．

[6]王磊．試論我國的憲法解釋機構[J].中外法學，1993，(6)．

[7]龐凌．我國憲法司法適用的障礙分析[J]．中國律師，2001，(12)．

(責任編輯 李逢超)

2015-01-11

呂曉明，女，山東淄博人，山東理工大學法學院副教授，法學碩士。

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