建設占用耕地的耕作層剝離與再利用模式研究

廖 莎，肖 海

（湖南省第二測繪院，湖南 長沙 410119）

耕地質量建設與管理是落實最嚴格的耕地保護制度的重要內容，是提高農業綜合生產能力、確保國家糧食安全的根本保障，是優化利用土地資源、構建國家生態安全屏障的有效途徑，也是各級國土資源部門的重要職責和任務。

1 耕作層剝離再利用及國內外實踐經驗

土壤是歷經漫長年代演化而來的寶貴物質資源，是農業生產必須的物質要素。非農建設在占用耕地的同時，也對優質土壤的耕作層進行了毀滅性破壞，而土壤耕作層是土壤中的精華，如何合理利用非農建設用地的耕作層是當前耕地質量保護中最迫切的問題。將被占用耕地耕作層的土壤剝離并合理利用，對有效保護耕地資源，提高補充耕地質量，保護生態環境，促進農業增產和農民增收都具有十分重要的意義。目前，標準農田建設中因土地平整而耕作層破壞的新造農田、宅基地整治中新造的耕地、土層瘠薄的低丘緩坡改造、中低產田改造等均需大量的客土進行土壤改良。據測算，土壤肥力較高的耕作層厚度一般為20cm左右，一畝土地的耕作層總重量為150t左右，將耕作層挖掘、并搬運至指定位置，其工作量不是很大，對建設單位的建設成本增加有限，而對培育地力、發展農業生產作用重大。

（1）國外耕作層土壤剝離實踐及其特征。發達國家早在20世紀初即著手進行礦山環境治理的科學探索，而到了20世紀中葉已有不少國家制訂了涉及表土剝離和再利用的環境控制法規。如澳大利亞從1980年開始組織對開采礦區進行大規模復墾，1997年形成了“最佳實用采礦環境管理”系統，出版了用于指導礦山生態環境保護、復墾和管理的系列手冊，要求采礦活動結束時，此前剝離的表土要放回以準備栽植植被。美國于1997年出臺了《露天采礦管理與復墾法》，要求在露天采礦過程中要合理搬移表土并在其他地方存貯起來，待礦產資源開發活動結束后及時復原礦區地表。國外在表土剝離和再利用的研究和實踐方面呈現較為一致的特征，主要表現在：強化行政手段建立成熟的管理體制、規范表土剝離程序、健全完善相關法律體系、嫻熟應用各種經濟手段、不斷創新表土剝離技術及表土剝離的生態化特征日益明顯等方面。

（2）我國耕作層土壤剝離利用主要做法及經驗。我國建設占用耕地耕作層土壤剝離工作始于20世紀80年代末，歷經20余年的探索與實踐，積累了一定經驗。1998年，吉林省在長余高速公路建設中首次進行了取土場表土剝離復墾。長余高速全線共設了35個取土場，總占地328.4667hm2，有關部門與施工單位簽訂了復墾協議，施工單位繳納復墾保證金，由國土部門負責監理。由于設計了嚴密的復墾方案，采用工程和生態復墾等多種方式，復墾面積達到79.2%，僅這一個項目就為沿線農民留下了近266.6667hm2肥沃土地。2006年6月起，在國家部委的支持下，重慶市和湖北省在三峽庫區139～175m水位線實施了兩期移土培肥工程，移土培肥工程將三峽水庫即將被淹沒的優質耕（園）地的耕作層土壤剝離轉移到交通便利、海拔＞182m、距庫岸一定距離內的瘠薄耕（園）地上。重慶三峽庫區移土培肥工程共涉及巴南區、渝北區、長壽區、開縣、奉節縣和巫山縣等12個區縣，工程項目取土面積4153.80hm2，取運土總量 871.89萬 m3，覆土面積 7647.45hm2；同時配套了坡改梯項目19個，實施規模達5907.78hm2，初步探索了一套工程選點、實施和管理的方法。2012年初，貴州省對開展非農建設占用耕地耕作層剝離利用試點工作進行了部署，明確了剝離、存儲、利用、監督管理、資金落實、獎懲措施等內容。目前，該省有16個縣（市、區）開展耕作層剝離利用試點，其中5個縣（市、區）實質性開展了剝離利用工作，完成剝離面積111.496hm2，產生土方32.29萬m3，改良耕地36.5733 hm2。

2 湖南耕地資源現狀及耕作層利用潛力

（1）耕地資源現狀。湖南人均耕地少、相當部分耕地質量不高、耕地后備資源不足，耕地保護形勢仍十分嚴峻。作為農業大省，人均耕地為0.06hm2（0.9畝），僅為全國人均耕地（1.52畝）的59.2%，不到世界人均水平的20%。湖南二次土地調查主要數據顯示，湖南耕地413.50萬hm2（6202.5萬畝），占全省土地總面積的19.5%。湖南全省部分耕地位于最高洪水位控制線范圍內或25度以上陡坡，其中一些需要根據國家退耕還林、還濕和耕地休養生息的總體安排作局部調整；長株潭地區、湘南地區有部分耕地受到中、重度污染，不宜耕種；還有一定數量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞，已影響正常耕種。

（2）農用地整治潛力。農用地整治主要是通過完善田間道路、田坎歸并、零星土地的開發利用，增加有效耕地面積，提高耕地質量，加大耕地產出。本次潛力分析依據《湖南省土地利用總體規劃（2006～2020年）》和《湖南省土地整治規劃（2011～2020年）》成果，湖南省現有農田待整治面積為256.53萬hm2。據2006～2010年湖南省農用地整治項目統計分析，建設總規模達到14.64萬hm2，通過扣除2006～2010年已實施項目面積后，分析得出2011～2020年，湖南省待整理面積為241.89萬hm2。對各市州新增耕地潛力的分析，湖南省農用地整治新增耕地總潛力為11.13萬hm2，根據相關統計分析，全省共有84.67萬hm2的中低產田需要進行耕作層剝離再利用，平均覆土厚度20cm，共計需要耕作層土壤169340萬m3。

（3）宜農后備土地資源開發利用潛力。根據湖南省耕地后備資源調查評價結果，湖南省土地開發一等地、二等地、三等地耕地后備資源潛力分別為 21138.78hm2、124344.92hm2、272554.61hm2，占全省耕地后備資源比重分別為4.64%、27.30%、59.85%。根據湖南省耕地后備資源調查數據統計，結合各縣（市、區）土地開發平均新增耕地系數，得出全省各縣（市、區）土地開發新增耕地潛力總計為36.84萬hm2。我省共有455406.83hm2的土地需要進行耕作層剝離再利用，按平均覆土厚度25cm，共計需要耕作層土壤113851.71萬m3。

（4）土地復墾利用潛力。根據《湖南省土地整治規劃（2011～2020年）》成果，通過將全省2006～2010年土地復墾項目進行分析統計，從中選取損毀土地可復墾為耕地的，并扣除數據統計不齊全的相關項目，對85個項目進行統計分析，復墾規模為2025.47hm2，新增耕地達1189.16hm2，綜合確定全省平均宜耕土地復墾新增耕地系數為58.72%。因全省可復墾為耕地的損毀土地面積為2.37萬hm2，根據新增耕地系測算出湖南省新增耕地潛力為1.37萬hm2。平均覆土厚度25cm，共計需要耕作層土壤5925萬m3。

（5）農村建設用地整理利用潛力。根據《2009年湖南省土地利用變更調查分析報告》及湖南省各市州農村居民點面積，根據抽樣調查，湖南省農村建設用地閑置率為10.00%。根據土地利用總體規劃中有關土地整治、農村建設用地整治、土地開發與復墾項目的申報要求及條件，農村建設用地整治的凈增耕地面積不低于項目區面積的60%，確定農村建設用地整治新增耕地比例為60%。根據農村居民點人均用地面積大小綜合分析確定各市州農村居民點整治比例，進而得出我省農村居民點整治規模為81387.11hm2，平均覆土厚度20cm，共計需要耕作層土壤16277.42萬m3。

3 湖南耕作層土壤剝離與再利用模式

耕作層土壤剝離與再利用是一項涉及部門廣、工作量大，需要投入資金多的系統工程，實施可分為剝離、儲存和再利用三個環節。

（1）耕作層土壤剝離的實施程序。①落實責任主體。耕作層土壤剝離工作的責任主體按照“誰占用，誰剝離”的原則，可將建設占用耕地耕作層的建設單位或個人確定為耕作層土壤剝離的責任主體。剝離土壤面積超過2hm2以上，可由縣級國土資源局統一組織招投標確定施工單位，施工單位按照相關標準將剝離出來的耕作層統一運送至指定地點，交由縣政府統一調配管理。②實地評估。任何單位和個人進行建設，需要占用土地的，其中涉及非農業建設項目確需占用耕地及其他農用地的，必須辦理農用地轉用為建設用地審批或土地征收審批程序。因此，省級國土資源管理部門在收到用地單位或個人報批申請后，可組織對所占用耕地及其他農用地的土壤質量、厚度、面積等情況進行評估。經評估適宜剝離的耕作層，均應剝離再利用。25°以上坡耕地耕作層不納入剝離范圍。③耕作層剝離方案制定。經國土部門會同農業部門的評估認定后，對于確實需要進行耕作層剝離的地塊，省級國土部門可要求非農建設占用耕地的任何單位或個人在報批用地的同時，根據該宗地的質量情況，提交一份耕作層土壤剝離和再利用方案，并由國土部門組織相關專家進行評審。對于國土部門會同農業部門認定為不納入剝離范圍的地塊，用地單位或個人需將國土部門會同農業部門出具的不納入剝離范圍地塊的評估報告送省級國土資源管理部門備案后，方可辦理農用地專用審批手續。④簽訂協議。工作方案評審通過后，建設用地單位或個人須與項目所在地政府簽訂《建設用地項目表土剝離協議》，該協議必須規定耕作層表土剝離的時間、剝離土壤送達地點；建設單位或個人在簽訂完《建設用地項目表土剝離協議》后還需向財政部門繳納一定數額的耕作層剝離保證金，國土資源管理部門收到《建設用地項目表土剝離協議》和耕作層剝離保證金憑證方可下達耕作層土壤剝離和再利用工作方案的批復，建設單位或個人取得批復后，才能辦理建設用地報批手續。⑤指導施工。在實施耕作層表土剝離時，可由國土部門會同農業部門組建一個專門的工作小組，負責現場耕作層土壤剝離的實施。在施工過程中，工作小組人員一經發現施工沒有按《工作方案》設計執行，有權要求施工單位停工整改。⑥驗收。建設用地單位完成耕作層表土剝離后，可向國土部門提出書面驗收申請，國土部門接到申請后，安排專人驗收并出具驗收證明。建設用地單位憑驗收證明辦理建設項目施工許可證，并領回耕地耕作層表土剝離保證金。驗收不合格的，限期整改，整改不合格的不退還其保證金。

（2）剝離土壤存儲。剝離耕作層應就近集中統一堆放。具體堆放地點由縣級人民政府確定，可將政府收儲且近期不開發建設的土地、大型工程棄土場等作為臨時存儲場地。

（3）剝離土壤利用。將耕作層土壤剝離與土地整治項目建設相結合。主要是將耕作層土壤剝離與土地開發整理、土地綜合整治、工礦廢棄地復墾等項目結合起來，將剝離的優質耕作層土壤用于臨近的土地整治項目，提升補充耕地質量，確保真正實現耕地“占優補優”。

4 資金籌措與保障措施

（1）資金籌措。①耕作層剝離費用：按照“誰用地，誰剝離”的原則，將耕作層剝離、存儲管理所發生的費用納入建設項目開發成本。②耕作層利用費用：耕作層剝離再利用工作將結合土地整治工作完成，耕作層利用費用將在土地整治資金中支出，積極爭取省、州級土地整治項目資金。建設占用耕地耕作層剝離與再利用相關工作經費可由財政承擔，按相關標準在耕地開墾費、土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費收入中提取，設立資金專戶，實行集中統一管理，專項列支，接受財政監督和審計。

（2）行政保障措施。縣級政府應加強統一領導、促進部門協調，建立由主要領導任組長、縣相關部門組成的常設耕作層剝離再利用工作領導小組或辦公室，實行全過程負責。縣相關部門給予技術、資金等方面的支持，鄉鎮具體負責實施。國土、農業、林業、水利、交通、電力、城市規劃、環保等部門要加強協調和配合，部門規劃要彼此銜接，重大工程要統一論證，具體項目要盡可能組合配套。

（3）技術保障措施。建立土地后備資源數據庫、耕作層剝離數據庫、土地整治項目庫等，以便于對建設項目耕作層剝離再利用進行高效的管理。加強交流與合作，學習借鑒先進技術和經驗，加強對技術人員的業務培訓，提高土地整治專業隊伍素質。

5 效益分析及前景預測

（1）經濟效益。耕作層土壤剝離與再利用工作的實施，切實保護了耕地資源，提高了項目區土地的產出率，保證農作物穩產、高產、增產，從而使經濟效益大幅提升。一般情況下，培育新的耕作層土壤無論從技術上還是資金上成本都很高，而且需要的時間也很長，至少需要一至兩年時間，如果采用建設占用耕地耕作層土壤剝離后搬運與再利用，不論從時間上還是經濟上都更可取。

（2）社會效益。增加農民收入，推動農村經濟發展。非農建設占用耕地耕作層剝離再利用結合土地整治項目實施，有利于農業產業結構調整，有利于土地流轉，有利于發展現代農業、特色農業，有利于推進農業現代化、規模化進程，這對解決“三農”問題，促進農村經濟的發展有著重要的意義。

（3）生態效益。非農建設占用耕地耕作層剝離再利用結合土地整治項目實施，95%以上的歷史遺留損毀土地得到治理，100%的生產建設活動新損毀土地得到及時復墾，綠色礦山格局基本建立；形成良好的防護林體系，改善農田小氣候，提高林木覆蓋率，增強洪澇災害抗御能力；通過土地整治和生態系統建設，提高農田的生物多樣性保護功能，減少甚至防治整理開發區的水土流失。

（4）應用推廣前景預測。建設占用耕地耕作層土壤的剝離再利用是一項系統工程，做好此項工作需要進行配套制度的建立健全及政府部門的共同努力。積極開展耕作層表土剝離再利用，能有效利用珍貴的耕作層表土資源、保證新增耕地質量，為提高現有耕地總體質量，實現耕地數量、質量占補平衡目標提供了新的方向。搞好耕作層土壤的再利用工作，用足用好每寸土地，要作為一項利國利民的政策實施，以便為子孫后代留下更多更好的土地資源。

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