政府綜合財務報告管理層討論與分析的探討
——基于美國政府財務報告的編制經驗

劉寧瀟 梁正偉

隨著權責發生制政府綜合財務報告改革方案的出臺，我國學者也開始了這一新興領域的研究，從目前的研究現狀看，主要集中于對“權責發生制”改革必要性、改革問題和改革建議的探討，主要關注以權責發生制為基礎的的資產負債表、收入費用表等的編制，忽略了“綜合財務報告”的要求，即不僅需要編制以權責發生制為基礎的財務報表，更要讓報告使用者從報告中了解政府目前財務狀況、運營情況，以及國家未來整體發展等重要信息，而這些內容正是管理層討論與分析所披露的。因此，“管理層討論與分析”有必要成為我國政府綜合財務報告的一部分，它不僅是政府對財務狀況、運營情況等的自我評價，也為報告使用者提供了政府財務的全景圖。但是，由于我國沒有編制政府綜合財務報告的經驗，因此最好的途徑是學習和借鑒成熟的經驗。1968年，美國提出“管理層討論與分析”披露制度，成為第一個提出“管理層討論與分析”的國家，在其政府財務報告中也堅持管理層討論與分析的信息披露，在政府財務報告中的管理層討論發展比較成熟。因此，本文以美國政府財務報告的管理層討論與分析為借鑒，探討我國基于權責發生制政府綜合財務報告中管理層討論與分析應披露的信息。

一、 美國政府財務報告的管理層討論與分析披露的信息

美國政府在1997年首次編制政府財務報告時，就將“管理層討論與 分 析（Management Discussion And Analysis）”納入首章披露的范圍，經過多年的發展，已經形成成熟穩定的管理層討論與分析的模式。目前的管理層討論與分析基本包括七個部分：前言，財務狀況，經濟復蘇的進展，長期的財政前景，系統、控制和合法性，財政財務管理情況，以及補充信息。

1.前言

美國政府的管理層討論與分析的第一節為前言，這一節是對整個政府財務報告結構和內容的高度概括，點出整個報告最重要的事項，以及報送、審計的有關事項。同時，提及美國政府的使命和組織結構，通過引用美國憲法體現出美國政府編制財務報告的受托責任觀，將美國政府組織結構以圖的形式展現出來，并明確其他的重要報告主體。美國政府財務報告的管理層討論中的前言部分對報告使用者起到了一個引導作用，也凸顯了政府編制財務報告的責任。

2.財務狀況

第二節是對政府財務狀況的回顧，在展開分析之前，首先披露財政年度的審計報告結果（審計報告由美國審計署負責出具），審計署并沒有對政府財務報告出具相應的審計意見，而是以政府財務報告包含的報告實體為單位分別出具審計意見，披露審計意見有利于增加財務狀況分析的可靠性。在審計意見之后，從三個方面展開對政府財務情況的分析：（1）以總統預算（The President’s Budget）和財務報告(The Financial Report)為基礎，比較以收付實現制為基礎的總統預算和以權責發生制與修正的收付實現制為基礎的財務報表，分析財政赤字和凈支出之間的差額。（2）以損益表(Statement of Operations and Change in Net Position)為基礎，分析收入和費用的增長變動情況，披露政府收入來源的組成部分以及增長情況，政府支出的部門占比情況，支出變動受政府政策變動的影響。（3）以資產負債表(Balance Sheet)為基礎，分析資產和負債的增長變動情況、資產和負債結構的變動情況，重點關注負債中的聯邦債務問題。這一部分的內容占據了管理層討論與分析的大量篇幅，是管理層討論的核心，通過對政府主要財務報表的分析，回顧了財政年度的政府財務狀況，也透射出政府的整個運營情況。

3.經濟復蘇的進展

美國政府通過對實際GDP的增長、住宅投資增長、CPI和穆迪中等評級的債券利率的分析，跳出會計、財務的微觀指標，從國家宏觀經濟的角度，分析自2008年經濟危機爆發以來，政府采取的一系列措施對經濟復蘇的作用，充分體現了政府作為受托者對國家的責任。從內容也可以看，這并不是美國政府財務報告管理層討論的傳統內容，而是自金融危機爆發后，根據重要性原則增加的一部分，體現了管理層討論與分析的必要性與靈活性，它披露了財務報告不能呈現的信息，也能夠根據當前的形勢，增加政府認為的重要的事項。

4.長期的財政前景

美國政府提出目前急需解決的問題以及長期面臨的挑戰，并重點從政府財務可持續性角度，分析并預測政府的原始赤字、利率和負債在1980年到2086年的變化情況，得出目前的財政缺口以及延緩政策改革花費的成本。美國政府對長期問題的關注主要集中在兩大方面：政府債務對政府可持續性發展的影響，醫療保險、公共醫療補助等社會保障問題的可持續發展。

5.系統、控制和合法性

美國政府根據《聯邦管理人員財務完整性法案的要求》，對政府部門財務報告和審計報告兩大系統的有效性進行分析。同時強調內部控制對政府部門的作用，披露政府部門對提高政府內部控制質量所做的努力。并通過審計報告檢查政府部門對法律法規的遵守情況。

6.財政財務管理的成果和首要政策

分析美國政府自《1990年首席財務執行官法案》頒布以來，政府財政財務管理取得的進步，以及為了解決目前部門財務報告中反映出來的主要問題，政府財務管理施加的首要政策。通過對財務管理的成果和首要政策的分析，體現政府財務管理的效率和效果。

二、 編制我國政府綜合財務報告管理層討論與分析的啟示

（一）管理層討論與分析的框架構建

1.構建穩定的框架

美國政府在編制政府財務報告的18年中，管理層討論與分析的基本框架一直保持穩定，披露的信息有很強的延續性，使用者能夠從這個穩定的框架中看出政府歷年的財務情況。目前，我國權責發生制政府綜合財務報告正處于改革階段，披露的內容正在確定中，作為政府綜合財務報告的一部分，管理層討論與分析代表政府對財務情況的自我分析，具有很大的權威性，因此，在改革階段確定一個穩定的管理層討論與分析的框架，一方面有利于減少政府在實際編制中頻繁改動所花費的成本，另一方面也向報告使用者傳遞政府披露財務信息持續穩定的真實性。

2.框架的具體內容

從美國政府的管理層討論與分析的框架可以看出，政府作為報告主體，財務與非財務信息，宏觀與微觀信息的披露并重。美國政府的構建框架對我國有很大的啟發性，結合我國的實際情況，可以構建如圖1所示的管理層討論與分析框架。

美國政府在金融危機后增加了對“經濟復蘇進展信息”的披露，這也是報表所不能體現的信息，可以看出管理層討論與分析有極大的靈活性。我國政府在披露管理層討論與分析時也應該充分利用它的靈活性，適時增加影響政府財政以及國家宏觀經濟的信息。信息披露的靈活性與框架的穩定性并不矛盾，一個是對常規項目穩定性的要求，一個是對重大的非常規項目及時性的要求。

我國綜合財務報告的管理層討論與分析可以分為五大部分：（1）前言，前言是整個整個政府綜合報告的說明書，我國之前并沒有政府綜合財務報告，前言可以引導報告使用者更好地使用和理解。（2）政府組織結構，對于財務報告而言，政府組織結構與憲法等規定的國家機構不同，它是核算政府財務所需包含的主體，目前我國對財務報告包含的主體還未確定，而報告主體對報表的編制有至關重要的作用，有必要作為單獨的一章予以說明。（3）財務狀況，通過編制的權責發生制政府資產負債表和收入費用表等分析政府目前的財務狀況以及運營情況，同時在財政部的改革方案中，明確了決算報告的預算管理和監督的重要作用，因此，也要對政府的預算報表進行分析，通過對比財務報告與決算報告反映政府財務績效等問題。（4）長期財政規劃，對于報告使用者而言，長期財政的規劃主要是披露我 國政府長期財政可持續性問題，是政府對國家未來戰略以及信心的財務量化體現。（5）政府治理，主要披露非財務信息，我國政府從未披露過自身的治理情況，將政府治理的相關問題結合報表等進行分析，可以看出政府財政財務管理的現狀，也有利于政府信息的公開透明。

（二）管理層討論與分析信息披露的相關建議

1.披露信息的靈活性

美國政府在金融危機后增加了對“經濟復蘇進展信息”的披露，這也是報表所不能體現的信息，可以看出管理層討論與分析有極大的靈活性。我國政府在披露管理層討論與分析時也應該充分利用它的靈活性，適時增加影響政府財政以及國家宏觀經濟的信息。信息披露的靈活性與框架的穩定性并不矛盾，一個是對常規項目穩定性的要求，一個是對重大的非常規項目及時性的要求。

2.披露信息的側重點

政府作為報告主體，與一般上市公司存在很大的不同，從政府的責任和義務上看，我國政府在對財務信息等的披露時，財務數值的增加與減少并不應放在分析的第一位，反而更應該強調合法合規性，結合現有政策對財務數據進行合理性的分析，在合理性分析的基礎上再來考查效率和效果。從規模和結構上看，我國政府機構龐大、復雜，在信息披露時不可能面面俱到，一定要有針對性。比如，在政府的長期財政規劃中分析政府財務的可持續性問題時，可以按照重要性原則分析對政府財務可持續性有重大影響的問題，如政府債務問題等。