政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告管理層討論與分析的探討
——基于美國政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制經(jīng)驗(yàn)

劉寧瀟 梁正偉

隨著權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革方案的出臺(tái)，我國學(xué)者也開始了這一新興領(lǐng)域的研究，從目前的研究現(xiàn)狀看，主要集中于對“權(quán)責(zé)發(fā)生制”改革必要性、改革問題和改革建議的探討，主要關(guān)注以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的的資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等的編制，忽略了“綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”的要求，即不僅需要編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)報(bào)表，更要讓報(bào)告使用者從報(bào)告中了解政府目前財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營情況，以及國家未來整體發(fā)展等重要信息，而這些內(nèi)容正是管理層討論與分析所披露的。因此，“管理層討論與分析”有必要成為我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分，它不僅是政府對財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營情況等的自我評價(jià)，也為報(bào)告使用者提供了政府財(cái)務(wù)的全景圖。但是，由于我國沒有編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的經(jīng)驗(yàn)，因此最好的途徑是學(xué)習(xí)和借鑒成熟的經(jīng)驗(yàn)。1968年，美國提出“管理層討論與分析”披露制度，成為第一個(gè)提出“管理層討論與分析”的國家，在其政府財(cái)務(wù)報(bào)告中也堅(jiān)持管理層討論與分析的信息披露，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的管理層討論發(fā)展比較成熟。因此，本文以美國政府財(cái)務(wù)報(bào)告的管理層討論與分析為借鑒，探討我國基于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中管理層討論與分析應(yīng)披露的信息。

一、 美國政府財(cái)務(wù)報(bào)告的管理層討論與分析披露的信息

美國政府在1997年首次編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)，就將“管理層討論與 分 析（Management Discussion And Analysis）”納入首章披露的范圍，經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成成熟穩(wěn)定的管理層討論與分析的模式。目前的管理層討論與分析基本包括七個(gè)部分：前言，財(cái)務(wù)狀況，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)展，長期的財(cái)政前景，系統(tǒng)、控制和合法性，財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況，以及補(bǔ)充信息。

1.前言

美國政府的管理層討論與分析的第一節(jié)為前言，這一節(jié)是對整個(gè)政府財(cái)務(wù)報(bào)告結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的高度概括，點(diǎn)出整個(gè)報(bào)告最重要的事項(xiàng)，以及報(bào)送、審計(jì)的有關(guān)事項(xiàng)。同時(shí)，提及美國政府的使命和組織結(jié)構(gòu)，通過引用美國憲法體現(xiàn)出美國政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告的受托責(zé)任觀，將美國政府組織結(jié)構(gòu)以圖的形式展現(xiàn)出來，并明確其他的重要報(bào)告主體。美國政府財(cái)務(wù)報(bào)告的管理層討論中的前言部分對報(bào)告使用者起到了一個(gè)引導(dǎo)作用，也凸顯了政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告的責(zé)任。

2.財(cái)務(wù)狀況

第二節(jié)是對政府財(cái)務(wù)狀況的回顧，在展開分析之前，首先披露財(cái)政年度的審計(jì)報(bào)告結(jié)果（審計(jì)報(bào)告由美國審計(jì)署負(fù)責(zé)出具），審計(jì)署并沒有對政府財(cái)務(wù)報(bào)告出具相應(yīng)的審計(jì)意見，而是以政府財(cái)務(wù)報(bào)告包含的報(bào)告實(shí)體為單位分別出具審計(jì)意見，披露審計(jì)意見有利于增加財(cái)務(wù)狀況分析的可靠性。在審計(jì)意見之后，從三個(gè)方面展開對政府財(cái)務(wù)情況的分析：（1）以總統(tǒng)預(yù)算（The President’s Budget）和財(cái)務(wù)報(bào)告(The Financial Report)為基礎(chǔ)，比較以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的總統(tǒng)預(yù)算和以權(quán)責(zé)發(fā)生制與修正的收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)報(bào)表，分析財(cái)政赤字和凈支出之間的差額。（2）以損益表(Statement of Operations and Change in Net Position)為基礎(chǔ)，分析收入和費(fèi)用的增長變動(dòng)情況，披露政府收入來源的組成部分以及增長情況，政府支出的部門占比情況，支出變動(dòng)受政府政策變動(dòng)的影響。（3）以資產(chǎn)負(fù)債表(Balance Sheet)為基礎(chǔ)，分析資產(chǎn)和負(fù)債的增長變動(dòng)情況、資產(chǎn)和負(fù)債結(jié)構(gòu)的變動(dòng)情況，重點(diǎn)關(guān)注負(fù)債中的聯(lián)邦債務(wù)問題。這一部分的內(nèi)容占據(jù)了管理層討論與分析的大量篇幅，是管理層討論的核心，通過對政府主要財(cái)務(wù)報(bào)表的分析，回顧了財(cái)政年度的政府財(cái)務(wù)狀況，也透射出政府的整個(gè)運(yùn)營情況。

3.經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)展

美國政府通過對實(shí)際GDP的增長、住宅投資增長、CPI和穆迪中等評級的債券利率的分析，跳出會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)的微觀指標(biāo)，從國家宏觀經(jīng)濟(jì)的角度，分析自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來，政府采取的一系列措施對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的作用，充分體現(xiàn)了政府作為受托者對國家的責(zé)任。從內(nèi)容也可以看，這并不是美國政府財(cái)務(wù)報(bào)告管理層討論的傳統(tǒng)內(nèi)容，而是自金融危機(jī)爆發(fā)后，根據(jù)重要性原則增加的一部分，體現(xiàn)了管理層討論與分析的必要性與靈活性，它披露了財(cái)務(wù)報(bào)告不能呈現(xiàn)的信息，也能夠根據(jù)當(dāng)前的形勢，增加政府認(rèn)為的重要的事項(xiàng)。

4.長期的財(cái)政前景

美國政府提出目前急需解決的問題以及長期面臨的挑戰(zhàn)，并重點(diǎn)從政府財(cái)務(wù)可持續(xù)性角度，分析并預(yù)測政府的原始赤字、利率和負(fù)債在1980年到2086年的變化情況，得出目前的財(cái)政缺口以及延緩政策改革花費(fèi)的成本。美國政府對長期問題的關(guān)注主要集中在兩大方面：政府債務(wù)對政府可持續(xù)性發(fā)展的影響，醫(yī)療保險(xiǎn)、公共醫(yī)療補(bǔ)助等社會(huì)保障問題的可持續(xù)發(fā)展。

5.系統(tǒng)、控制和合法性

美國政府根據(jù)《聯(lián)邦管理人員財(cái)務(wù)完整性法案的要求》，對政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告兩大系統(tǒng)的有效性進(jìn)行分析。同時(shí)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制對政府部門的作用，披露政府部門對提高政府內(nèi)部控制質(zhì)量所做的努力。并通過審計(jì)報(bào)告檢查政府部門對法律法規(guī)的遵守情況。

6.財(cái)政財(cái)務(wù)管理的成果和首要政策

分析美國政府自《1990年首席財(cái)務(wù)執(zhí)行官法案》頒布以來，政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理取得的進(jìn)步，以及為了解決目前部門財(cái)務(wù)報(bào)告中反映出來的主要問題，政府財(cái)務(wù)管理施加的首要政策。通過對財(cái)務(wù)管理的成果和首要政策的分析，體現(xiàn)政府財(cái)務(wù)管理的效率和效果。

二、 編制我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告管理層討論與分析的啟示

（一）管理層討論與分析的框架構(gòu)建

1.構(gòu)建穩(wěn)定的框架

美國政府在編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的18年中，管理層討論與分析的基本框架一直保持穩(wěn)定，披露的信息有很強(qiáng)的延續(xù)性，使用者能夠從這個(gè)穩(wěn)定的框架中看出政府歷年的財(cái)務(wù)情況。目前，我國權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告正處于改革階段，披露的內(nèi)容正在確定中，作為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分，管理層討論與分析代表政府對財(cái)務(wù)情況的自我分析，具有很大的權(quán)威性，因此，在改革階段確定一個(gè)穩(wěn)定的管理層討論與分析的框架，一方面有利于減少政府在實(shí)際編制中頻繁改動(dòng)所花費(fèi)的成本，另一方面也向報(bào)告使用者傳遞政府披露財(cái)務(wù)信息持續(xù)穩(wěn)定的真實(shí)性。

2.框架的具體內(nèi)容

從美國政府的管理層討論與分析的框架可以看出，政府作為報(bào)告主體，財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息，宏觀與微觀信息的披露并重。美國政府的構(gòu)建框架對我國有很大的啟發(fā)性，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以構(gòu)建如圖1所示的管理層討論與分析框架。

美國政府在金融危機(jī)后增加了對“經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)展信息”的披露，這也是報(bào)表所不能體現(xiàn)的信息，可以看出管理層討論與分析有極大的靈活性。我國政府在披露管理層討論與分析時(shí)也應(yīng)該充分利用它的靈活性，適時(shí)增加影響政府財(cái)政以及國家宏觀經(jīng)濟(jì)的信息。信息披露的靈活性與框架的穩(wěn)定性并不矛盾，一個(gè)是對常規(guī)項(xiàng)目穩(wěn)定性的要求，一個(gè)是對重大的非常規(guī)項(xiàng)目及時(shí)性的要求。

我國綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的管理層討論與分析可以分為五大部分：（1）前言，前言是整個(gè)整個(gè)政府綜合報(bào)告的說明書，我國之前并沒有政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，前言可以引導(dǎo)報(bào)告使用者更好地使用和理解。（2）政府組織結(jié)構(gòu)，對于財(cái)務(wù)報(bào)告而言，政府組織結(jié)構(gòu)與憲法等規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)不同，它是核算政府財(cái)務(wù)所需包含的主體，目前我國對財(cái)務(wù)報(bào)告包含的主體還未確定，而報(bào)告主體對報(bào)表的編制有至關(guān)重要的作用，有必要作為單獨(dú)的一章予以說明。（3）財(cái)務(wù)狀況，通過編制的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府資產(chǎn)負(fù)債表和收入費(fèi)用表等分析政府目前的財(cái)務(wù)狀況以及運(yùn)營情況，同時(shí)在財(cái)政部的改革方案中，明確了決算報(bào)告的預(yù)算管理和監(jiān)督的重要作用，因此，也要對政府的預(yù)算報(bào)表進(jìn)行分析，通過對比財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告反映政府財(cái)務(wù)績效等問題。（4）長期財(cái)政規(guī)劃，對于報(bào)告使用者而言，長期財(cái)政的規(guī)劃主要是披露我 國政府長期財(cái)政可持續(xù)性問題，是政府對國家未來戰(zhàn)略以及信心的財(cái)務(wù)量化體現(xiàn)。（5）政府治理，主要披露非財(cái)務(wù)信息，我國政府從未披露過自身的治理情況，將政府治理的相關(guān)問題結(jié)合報(bào)表等進(jìn)行分析，可以看出政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀，也有利于政府信息的公開透明。

（二）管理層討論與分析信息披露的相關(guān)建議

1.披露信息的靈活性

美國政府在金融危機(jī)后增加了對“經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)展信息”的披露，這也是報(bào)表所不能體現(xiàn)的信息，可以看出管理層討論與分析有極大的靈活性。我國政府在披露管理層討論與分析時(shí)也應(yīng)該充分利用它的靈活性，適時(shí)增加影響政府財(cái)政以及國家宏觀經(jīng)濟(jì)的信息。信息披露的靈活性與框架的穩(wěn)定性并不矛盾，一個(gè)是對常規(guī)項(xiàng)目穩(wěn)定性的要求，一個(gè)是對重大的非常規(guī)項(xiàng)目及時(shí)性的要求。

2.披露信息的側(cè)重點(diǎn)

政府作為報(bào)告主體，與一般上市公司存在很大的不同，從政府的責(zé)任和義務(wù)上看，我國政府在對財(cái)務(wù)信息等的披露時(shí)，財(cái)務(wù)數(shù)值的增加與減少并不應(yīng)放在分析的第一位，反而更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)合法合規(guī)性，結(jié)合現(xiàn)有政策對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行合理性的分析，在合理性分析的基礎(chǔ)上再來考查效率和效果。從規(guī)模和結(jié)構(gòu)上看，我國政府機(jī)構(gòu)龐大、復(fù)雜，在信息披露時(shí)不可能面面俱到，一定要有針對性。比如，在政府的長期財(cái)政規(guī)劃中分析政府財(cái)務(wù)的可持續(xù)性問題時(shí)，可以按照重要性原則分析對政府財(cái)務(wù)可持續(xù)性有重大影響的問題，如政府債務(wù)問題等。