基于宗地統一代碼的不動產登記檔案集中管理體系研究

燕 楊

（蘇州市國土資源局相城分局檔案信息科，江蘇蘇州，215131）

2013年11 月20 日，國務院常務會議決定建立不動產統一登記制度，將分散在多個部門的不動產登記職責進行整合，做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。為此，國務院頒布了《不動產登記暫行條例》，國土資源部起草了《不動產登記暫行條例實施細則》，對不動產統一登記工作提出了指導性意見。但作為不動產權屬登記的最終法律憑證——不動產登記檔案，至今未出臺任何規范性管理文件。不動產統一登記制度的不斷推進，對土地、房屋、林地、海域權屬登記過程中形成檔案的集中統一管理提出了更高要求，但如何進行整合，形成標準一致的不動產登記檔案集中管理體系，值得我們深入思考和研究。

一、不動產登記檔案管理現狀

現有不動產登記工作分屬國土、房屋、農業等多個部門，各自遵從不同的登記辦法，對所需提交的材料都進行了明確規定。如：國土資源部2007年頒布的《土地登記辦法》，對國有土地使用權、集體土地使用權、集體土地所有權、土地他項權的總登記、初始登記、變更登記、注銷登記等應提交的材料作出了明確規定；建設部2008年頒布的《房屋登記辦法》，對國有土地和集體土地范圍內各類房屋所有權、抵押權、地役權登記應提交的材料作出了明確規定；農業部2003年頒布的《農村土地承包經營權證管理辦法》，對土地承包經營權登記應提交的材料作出了明確的規定，農業部2010年頒布的《水域灘涂養殖登記辦法》對國有和集體所有的水域、灘涂養殖登記應提交的材料也作出了明確的規定；國家林業局2000年頒布的《林木和林地權屬登記管理辦法》，對林地、林木的使用權、所有權登記應提交的材料作出了明確的規定；國家海洋局2006年頒布的《海域使用權登記辦法》，對海域使用權初始登記、變更登記、注銷登記應提交的材料作出了明確的規定。在不動產登記結束后，這些材料連同登記審批材料一起歸檔，就形成了不動產登記檔案。（如表1所示）

這些檔案由各業務主管部門自行收集、整理、保管和利用，屬于專業檔案，為此，各部門都分別根據自身主管業務特點，制訂了檔案管理規范。如：原國家土地管理局和國家檔案局制訂了《土地管理檔案工作暫行規定》《縣級土地管理檔案分類方案》《土地管理檔案案卷構成的一般要求》；建設部制訂了《城市房地產權屬檔案管理辦法》；農業部和國家檔案局制訂了《關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》；國家林業局、國家檔案局制訂了《集體林權制度改革檔案管理辦法》，對檔案管理提出了明確要求。

二、不動產統一登記檔案的特征

《不動產登記暫行條例》將不動產定義為：土地、海域以及房屋、林木等定著物。其權屬劃分為：集體土地所有權，房屋建設物、構筑物所有權，森林、林木所有權，耕地、林地、草地等土地承包經營權，建設用地使用權，宅基地使用權，海域使用權，地役權，抵押權等。不動產權屬登記則是指國家主管機關將不動產權屬的變動情況，依據法定的程序記載于不動產登記簿，予以法律確認的行為。《不動產登記暫行條列》還將上述不動產權屬類型的登記劃分為首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等不同的登記類型。《不動產登記暫行條例實施細則》則對每種權屬類型的不同登記類型所需提交的材料作出了明確的規定，這些材料在登記完成后，連同審批材料構成不動產登記檔案。不動產登記檔案具有以下三大特征:

表1 不動產登記檔案現狀表

一是檔案種類繁多，且內容各異。不動產統一登記后，只印發《不動產權證書》和《不動產登記證明》，所產生的檔案雖然從形式上統稱為不動產登記檔案，但從內容上又細分為：集體土地所有權登記檔案，房屋建設物、構筑物所有權登記檔案，森林、林木所有權登記檔案，耕地、林地、草地等土地承包經營權登記檔案，建設用地使用權登記檔案，宅基地使用權登記檔案，海域使用權登記檔案等等。隨著權屬的變更，還會產生首次登記、變更登記、轉移登記等不同登記類型的檔案。這些檔案無論從內容上還是從管理利用的側重點上都有很大的差異。

二是檔案分類復雜，且相互交錯。不動產統一登記機構成立前，由于土地、房屋、林地(林木)、土地承包經營、海域權屬登記分屬不同部門，權屬類型簡單，所產生的登記檔案種類相對比較單一，一般都是以產生的時間為順序進行組卷、排列、編目、上架，檔案的編排是一維的。不動產統一后，所產生的登記檔案，既涉及不同權屬類型的登記檔案，又包括每一種權屬類型的不同登記種類的檔案，檔案的分類編排是二維的，如果還簡單地沿用過去以時間為順序的編排

三、基于宗地統一代碼的不動 產登記檔案集中管理體系的提出

方式，各類檔案就會相互混雜，不便于檢索利用。

三是登記檔案持續產生，且關聯性強。不動產具有存續時間長的特征，因此，不動產登記檔案也是持續產生的。例如，一塊初始土地性質為耕地的農用地，土地權屬為農村集體土地，首先要進行集體土地所有權登記，產生集體土地所有權登記檔案，在設立土地承包經營權后，要進行土地承包經營權登記，產出土地承包經營權登記檔案。隨著城市化進程的加快，該塊土地被轉征為國有建設用地，并出讓進行房地產開發，這時又要進行國有土地使用權登記，產生國有土地使用權登記檔案，所開發出的房地產還要進行房屋所有權登記，產生房屋所有權登記檔案。在不動產存續的漫長時間內，同一宗不動產隨著權屬的變更，還要進行不同種類的變更登記，這就產生諸如首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記等名目繁多的檔案。這些檔案以宗地為單位，以時間為序列，相互關聯，持續產生。

從不動產的定義可以看出，不動產是由土地或海域以及附著其上的定著物構成，為此，《不動產登記暫行條例》明確規定，房屋等建筑物、構筑物和森林、林木等定著物應當以土地、海域為基礎一體登記，一般采用“宗地”（或“宗海”）作為登記單位。所謂宗地（或宗海）是指權屬界線封閉的地塊或者空間。由于不動產具有空間位置固定性和存續時間永久性的特征，而不動產權屬的產生與變化是一個不可分割、自然聯系的整體，因此，作為不動產登記的最終法律憑證——檔案也應該以宗地為單位。以時間為順序，具有成套性的特點，也就是說，不動產登記檔案的分類整理應基于不動產的時空特征，按照其形成規律成套編排。橫向，應以不動產的權屬類型為基礎，按照不動產的空間位置，以宗地為單位進行分類，保證不動產登記檔案在空間位置上的相互區別，亦即“塊”狀分類；縱向，應以不動產的登記類型為基礎，按照不動產變更登記發生的時間順序進行編排，保證不動產變更登記檔案在時間上的相互關聯，亦即“線”狀編排。只有同時保證他們在時空上的相互關聯、相互區別，才能保證不動產權屬憑證的完整性和關聯性。

為實現對宗地的統一管理，2011年，國土資源部印發了《宗地代碼編制規則（試行）》，使全國每宗土地用唯一代碼進行標識。

從宗地代碼編制規則可以看出，隨著宗地權屬類型的變化以及宗地區域范圍的調整，都會產生一個宗地代碼對該宗地進行唯一標識。

宗地統一代碼為不動產登記檔案的集中管理帶來了便利。借助于宗地統一代碼，我們可以實現以宗地為單位，以宗地代碼為標識，對不動產登記檔案進行分類、整理、編目，如圖1所示。

雖然以宗地為單位、以宗地代碼為標識，對土地或海域及其上的定著物權屬登記檔案進行集中管理，具有權屬關系清晰、權屬淵源可追溯性強等優點，但是隨著時間的推移，將會發生多種變更登記事宜，使得每一宗地內的登記檔案數量持續增加，造成檔案排列空間的不確定，給檔案的上架存放及庫房管理帶來了諸多不便。由此，簡單地以宗地為單位對登記檔案進行分類、編排，理論上合理，操作上難行。

那么如何處理好不動產登記檔案管理的時空關系，保證其“塊”狀分類與“線”狀編排之間的協調呢？筆者認為，借助檔案信息管理系統能較好地處理兩者的關系。

在現實的檔案管理實踐中，一般都是根據檔案所記載的內容特征，進行分類、整理、編目，同一目錄內的檔案，一般都是按照產生的時間順序進行編排，這樣就能做到分類清晰、編排有序、上架規整、利用便利。但由于不動產登記檔案的分類、編排是二維的，為實現權屬類型和登記類型兩個維度的登記檔案之間的協調，對實體檔案，我們還是按照不同的權屬類型進行分類。首先，對每一權屬類型的登記檔案分類、組卷、上架，并按照產生的時間順序進行編排，保證它們在時間上的關聯性，即采用“線”狀編排模式。其次，由于在不動產權屬登記初期，已經對每一宗地（或宗海）賦予唯一宗地代碼，這樣我們就可以沿用這一宗地代碼對同一宗地（或宗海）內的各類不動產登記檔案進行標識。借助檔案信息管理系統，就可以對同宗土地（或海域）內的所有登記檔案進行集中管理，這樣不僅能查詢到所有不動產登記檔案，而且還能查詢到同一宗地（或宗海）內所有權屬類型和登記類型的檔案以及分類目錄、產生時間及庫房存放位置，在計算機虛擬空間中，實現對不動產登記檔案以宗地（或宗海）為單位的“塊”狀分類，形成不動產登記檔案的集中管理體系，如圖2所示。

圖1 以宗地為單位的檔案編排示意圖

四、研究結論

宗地統一代碼為不動產統一登記檔案的集中管理奠定了基礎。通過對登記檔案賦予宗地代碼，借助檔案管理信息系統，關聯同宗土地（或海域）內所有權屬登記和登記類型的檔案，這樣既可橫向區別各宗地（或宗海）的登記檔案，保證登記檔案以宗地（或宗海）為單位進行分類，又可縱向追溯權屬淵源，實現登記檔案的歷史聯系，保證不動產權屬法律憑證的完整有效。

圖2 基于宗地統一代碼的不動產登記檔案集中管理體系示意圖