新時期如何搞好動物衛生監督執法工作

陳東來/河北省動物衛生監督所

新時期如何搞好動物衛生監督執法工作

陳東來/河北省動物衛生監督所

當前影響動物衛生監督工作的思想主要包括不利的思想和有利 的思想；動物衛生監督事業到了爬坡期主要是基于動物衛生監督工作法律地位提高、社會地位提高、 社會期望值提高、職責和任務增加等原因，動物衛生監督執法應當注意的問題主要是工作中急需解決 的問題，通過統一思想，共同爬坡，來解決急需解決的問題，環環緊扣，步步深入，對搞好新時期的 動物衛生監督工作有一定作用。

一、當前影響動物衛生監督工作的一些思想

（一）不利的思想

1.最可怕的思想。一是取消檢疫；二是退出養殖、屠宰以外各環節的防疫監管，將最有社會地位和最有尊嚴、最體面的工作放棄。

2.葉公好龍的思想。一是檢疫證明的法律地位和社會地位；二是動物防疫條件合格證的法律地位和社會地位。

3.自相矛盾的思想。一是強制免疫的義務主體是誰；二是監管是否無縫隙；三是受理檢疫申報后是否必須馬上派官方 獸醫去實施檢疫；四是日常工作是否提倡不休息。

（二）有利的思想 也是凝聚共識的思想。一是統一到《中華人民共和國動物防疫法》上來；二是在發展、停滯、倒退面前抉擇發展。

二、動物衛生監督事業到了爬坡期

（一）原因法律地位提高；社會地位提高；社會期望值提高；職責和任務增加。《畜禽規模養殖污染防治條例》2013年11月11日公布，自2014年1月1日起施行。該條例第 四十二條規定：未按照規定對染疫畜禽和病害畜禽養殖廢棄物進行無害化處理的，由動物衛生監督機構責令無害化處理，所需處理費用由違法行為人承擔，可以處3000元以下的罰款。目前《畜禽屠宰管理條例》征求意見稿，將屠宰監管執法授權給動物衛生監督機構。

（二）要求這是歷史的必然階段，需要承擔歷史的責任，要爬坡，不要下坡，也不要平路。會當凌絕頂，一 覽眾山小。爬坡需要“三擔當”：敢擔當（信心、勇氣、膽量）；能擔當（能力，包括機構、人員、經費和物資、技術支持、協調和應對）；會擔當（技巧，主要是運用好法律。越是遇到大事、難事、急事、復雜事的時候，越要依靠法律 來解決，真正做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法）。爬坡期也是向應有的法律地位過渡的時期，是一個走向成熟的必然階段，在這個階段我們有諸多 的不適應，這并不可怕，可怕的是我們自己的退縮。這個時期需要我們敢擔當，能擔當，會擔當，真正擔當起歷史的責任，使我們的動物衛生監督工作的社會地位真正和法律地位相一致，不負人民的重托，國家的重托。

三、動物衛生監督執法應當注意的問題

（一）學法、用法與宣傳法學好法、用好法、宣傳好法。

（二）動物衛生監督機構與食品安全法有無關系 目前無關系。

（三）市場監管 動物防疫監管是過程監管，動物衛生監督機構的動物防疫監管包括市場環節。食品安全監管是分段監管，農業部門的食品安全監管不包括市場環節。

（四）立法與執法的理念不同立法：決策、民主、當壞人看待；行政執法：執行、成本與效率、當好人看待。

（五）執法辦案不能照搬數學邏輯一個案件在法律范圍內可以有不同的法律依據、案由和結果。

（六）義務與責任的關系

1.權利（力）。是指法律對公民、法人或其他組織為或不為一定行為，或者要求他人為或不為一定行為的許可。 行政執法“權力”是“力”，而不是“利”。

2.義務。是指法律對公民、法人或其他組織必須為或不為一定行為的約束。

3.責任。是指公民、法人或其他組織因為沒有履行或完全履行自己的義務而應當承擔的后果。義務是責任 存在的前提條件。

4.企業、監管部門和政府的責任劃分。在動物防疫、農產品質量安全和食品質量安全責任中，企業（含個人）是第一責任人，這個責任是“無限責任”；監管部門（含機構）負監管責任，這個責任是“有限責任”；政府負總責，這個責任 也是“有限責任”。

（七）目前對動物衛生監督執法人員追責的主要理由

追責的理由主要是瀆職，通常有以下幾個方面：

1.不作為。是指動物衛生監督執法人員在執法中依法應當做的，沒有做。

2.作為不到位。是指動物衛生監督執法人員在執法中依法應當做的，雖然做了，但沒有做到位。

3.濫作為。是指動物衛生監督執法人員在執法中依法不應當做的，做了；或者依法應當做，但違反法律規定 做了。

（八）目前對動物衛生監督執法人員追責的形式

目前追究動物衛生監督執法人員的法律責任主要有行政責任和刑事責任。行政責任通常由監察 （紀檢）機關或者獸醫主管部門追究；刑事法律責任由司法機關追究，其中涉嫌瀆職罪的，由檢察院 追究。

1.行政責任。行政法律責任包括行政處分和行政處罰，對動物衛生監督執法人員履職追究的行政責任主要是行 政處分。

（1）行政處分的依據：《動物防疫法》第七十條規定：“動物衛生監督機構及其工作人員違反本法規定，有下列行為之 一的，由本級人民政府或者獸醫主管部門責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責 任人員依法給予處分：對未經現場檢疫或者檢疫不合格的動物、動物產品出具檢疫證明、加施檢疫標志，或者對 檢疫合格的動物、動物產品拒不出具檢疫證明、加施檢疫標志的；對附有檢疫證明、檢疫標志的動物、動物產品重復檢疫的；從事與動物防疫有關的經營性活動，或者在國務院財政部門、物價主管部門規定外加收費 用、重復收費的；

其他未依照本法規定履行職責的行為。”

（2）行政處分的種類：按照《公務員法》規定，行政處分包括：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。受處分的期間為：警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。對動物衛生監督執法人員來說，這些規定都參照執行。2014年7月1日起施行的《事業單位人事管理條例》第二十九條規定：處分分為警告、記過、 降低崗位等級或者撤職、開除。受處分的期間為：警告，6個月；記過，12個月；降低崗位等級或者撤職，24個月。

2.刑事責任。對動物衛生監督執法人員追究的刑事法律責任主要是職務犯罪中的瀆職罪，但瀆職罪不是具體的 罪名，在我國刑法中是個類罪名，包括許多具體的分則罪名，是指國家機關工作人員濫用職權、玩忽 職守，或者利用職權徇私舞弊，違背公務職責的公正性、廉潔性、勤勉性，妨害國家機關正常的職能 活動，嚴重損害國家和人民利益的行為。需要特別說明的是，根據2002年12月28日全國人大常委 會頒布的關于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權 的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員， 或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為的，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規定追究刑事責任。

（九）目前追究動物衛生監督機構及其執法人員法律責任的原因分析及對策

主要原因包括自身原因和非自身原因：

1.自身原因及對策。自身原因是指因為動物衛生監督機構及其執法人員的故意或者過失出現問題。自身原因出現問題應當由動物衛生監督機構及其相關執法人員承擔相應責任。

針對自身的原因，動物衛生監督執法人員應當加強學習，提高自身素質，嚴格執法，避免受到責任追究。

2.非自身原因及對策。非自身原因是指非因為動物衛生監督機構及其執法人員的原因出現問題，主要原因包括：

（1）人員、經費、物資保障方面的原因及對：主要是人員、經費和設施設備嚴重不足，或者獸醫主管部門委托動物衛生監督機構執法時，沒有 解決相應的人員、經費和設施設備問題，致使動物衛生監督機構雖盡心盡力，但仍不免出現問題。這方面原因出現問題的責任承擔分兩種情況：一是動物衛生監督機構及其相關執法人員未就非自 身原因向有關部門請示解決或者報告。這種情況下出現問題，應當由動物衛生監督機構及其相關執法 人員承擔相應責任。二是動物衛生監督機構及其相關執法人員己就非自身原因向有關部門請示解決或 者報告，而有關部門未解決。這種情況下出現問題，動物衛生監督機構及其相關執法人員應當免責， 有關部門應當承擔責任。針對這方面的原因，動物衛生監督機構應當及時向有關部門請示解決或者報告。

（2）制度方面的原因及對策：主要是動物衛生監督機構執法到位的標準不完善。動物衛生監督機構執法到位的標準應當是認真 按照法律、法規和規章的規定實施執法行為，只要認真按照法律、法規和規章的規定實施了執法行為 就是執法到位了。目前行政許可類執法和行政監管類執法中的行政處罰執法、行政強制執法，無論是 程序性規定，還是實體性規定都很詳細，容易操作。但行政監管類執法中的行政檢查執法，目前還沒 有到位標準，表現在程序性規定方面還不完善，實體性規定方面還不明確，例如，對行政相對人的檢 查多長時間檢查一次沒有規定，檢查什么內容也不夠明確，因此，這樣容易出現兩方面的問題，一是 行政檢查執法隨意性較大；二是一旦出現問題往往以監管不到位為由進行追責。這方面的原因，需要通過立法，進一步完善法律制度來解決。

（3）違法命令方面的原因及對策：有的個別地方獸醫主管部門法律意識淡薄，隨意制發文件或政策，把違反法律、法規和規章規定 的行政執法事項，或者沒有法律、法規和規章依據的行政執法事項，或者屬于其他部門的行政執法事 項，違法交由當地動物衛生監督機構實施，這是明顯違法的決定或者命令，但使得動物衛生監督機構 及其執法人員進退兩難，對于這樣的文件或者政策，動物衛生監督機構及其執法人員如果執行就是違 法行政，要承擔相應的法律責任；如果不執行并予以說明應當是正確的，但往往會被以瀆職為由追究 法律責任或者以不服從命令為由調離工作崗位，甚至免職。例如，有的要求動物衛生監督機構改變檢 疫的許可條件，有的要求動物衛生監督機構監管本應屬于其他部門負責監管的“注水肉”等。

類似問題，《公務員法》有明確的規定，例如，第五十四條規定：“公務員執行公務時，認為上級 的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定 或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員 不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。”該規定對 動物衛生監督機構的執法人員來說，是參照執行的。司法解釋也有相應的規定，2013年1月9日起 施行的最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）（法釋 （2012) 18號）第五條規定：“國家機關負責人員違法決定，或者指使、授意、強令其他國家機關工作人員違法履行職務或者不履行職務，構成刑法分則第九章規定的瀆職犯罪的，應當依法追究刑事責 任。以“集體研究”形式實施的瀆職犯罪，應當依照刑法分則第九章的規定追究國家機關負有責任的人員的刑事責任。對于具體執行人員，應當在綜合認定其行為性質、是否提出反對意見、危害結果大小等情節的基礎上決定是否追究刑事責任和應當判處的刑罰。”

解決這方面的問題主要有兩種方法：一是提高各級領導的法律意識和法律素質，增強依法行政的 能力。二是動物衛生監督機構及其工作人員遇到這方面的問題，要及時向領導提出建議，并說明理由，當好領導的參謀。（本文根據會議資料整理，未經作者審閱，如有出入，以其個人意見為準。）