縣域公共服務均等化視域下政府公共服務能力探討

毛勝根

（廣西師范大學 政治與行政學院，廣西 桂林 541004）

縣域公共服務均等化目標的實現關鍵取決于縣級政府公共服務能力。2012年國務院頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》為縣域實現公共服務均等化帶來良好契機，但各縣域實際執行效果與國家戰略目標存在顯著差距。因此，以縣域公共服務均等化實現為目標來尋求縣級政府公共服務能力提升策略具有重要的戰略價值。

一、縣級政府公共服務能力的概念及結構

所謂縣級政府公共服務能力是指在一定的政治制度框架內，依法享有治權的縣級政府為保持與行政生態環境相適應和互動，通過合法方式利用各種資源，以公共政策等手段來提供滿足政府體系內外的公共產品和服務，以達到有效治理自身和社會、確保社會可持續發展所具有的總體力量和能量。

縣級政府公共服務能力包括三個方面：

（一）公共服務供給能力

縣級公共服務供給能力是縣域公共服務均等化實現的基礎，是民主和有效政府的落腳點，因為“民主政府是為它們的公民服務而存在的”[1]。縣級政府公共服務供給能力表現在兩個層面：第一，公共服務的供給效率。即用較低的投入產出最大限度的公共服務數量。第二，公共服務的供給效能。即政府供給的公共服務是否符合縣域公民需求，能否給他們帶來滿足感，因為“公共服務以滿足社會公共需要為出發點和落腳點”[2]。

（二）公共服務的分配能力

衡量縣級政府公共服務分配能力的標準表現在兩個方面：第一，公共服務分配結果的公正均等性。第二，公共服務分配行為的合法有效性。面對縣域利益訴求多元化，社會階層復雜化，縣域政府在進行公共服務分配時，不要僅民主執政、依法執政以保證分配行為的合法有效，而且要照顧貧困和弱勢群體，實現既得利益集團與貧困群體、強勢群體與弱勢群體、發達與欠發達鄉鎮和農村的利益平衡。

（三）公共服務的戰略管理能力

縣級政府公共服務戰略管理能力衡量標準包括：第一，公共服務戰略規劃的科學性。這主要考量縣級政府公共戰略規劃時是否清晰闡述其使命與目標，是否對內外部戰略環境進行了準確識別，是否了解縣域居民對當前和未來公共服務的需求等。第二，戰略執行的有效性。這要求縣級政府制定公共服務戰略行動計劃，建立有效監督機制，并獲得相關利益者的支持和參與等。第三，戰略評估的標準化。這要求縣級政府建立科學的戰略評估指標和標準體系、合理的評估流程結構以及評估結果應用的渠道等。

二、縣域公共服務均等化下政府公共服務能力不足表現

與當前縣域居民對政府公共服務能力的需求相比，我國縣級政府公共服務能力水平還存在明顯的不足。

（一）縣級政府公共服務供給能力不足

首先，縣域公共服務供給效率低下，供給總量不足。以醫療衛生為例（見下頁表1），2012年和2011年，衛生技術人員農村每萬人擁有量為34和27，全國為49和46，城市高達85和67；執業（助理）醫師農村每萬人擁有量為14和11，城市為32和26，全國為19和18；注冊護士農村每萬人擁有量為11和8，城市為37和26，全國為18和17；醫療衛生機構床位農村每萬人擁有量為31.14和27.89，城市為68.86和62.44，全國為42.27和38.36。

其次，縣域公共服務的供給效能不足，導致縣域公共服務的供需結構性失衡。這種結構性失衡表現在兩個層次，第一層次為政府對自身內部公共服務的供給與對社會外部公共服務供給失衡。一方面政府內部享用著豪華的辦公場樓和辦公條件、高檔的公務用車、高消費的會議開支等超規格的公共服務；另一方面對于滿足公眾需求的社保、救濟、教育和衛生等公共服務卻嚴重滯后。正如黃建洪說：“中國政府用于自身管理的非生產性管理費用增長迅速，大量的政治資源用在了自身的繼續和發展上，而這些資源的增長率大大高于社會財富的增長速度。”[3]第二層次，外部性公共服務供需結構性失衡。公眾滿意度是衡量供需結構失衡的最主要指標。根據陸建軍在海南陵水縣的調查發現，基層農民對農村公共服務的整體滿意度選擇“非常滿意”僅占總體的2.9%，“比較滿意”為25.4%，兩者相加總和約為總體的1/4，46.6%的農民持有一般態度；80.39%認為各級政府出臺的支農、惠農政策對提高家庭收入幫助不大[4]。由此可見，縣域基本公共服務在外部性上存在供需結構性失衡。

表1 2012年、2011年中國城鄉公共服務水平比較

（二）縣級政府公共服務的分配能力不足

公共服務在分配上能否實現公平正義是對政府能力的又一個重要考量標準。正如所說，公平正義作為公共行政與公共政策的核心主題，也是公共服務供給的重要標準[5]。“公共服務績效很大程度取決于提供服務的設施、資源在空間上的公平分配”。[6]然而我國縣域基本公共服務城鄉非均等化明顯。以廣西為例，教育資源配置存在明顯非均等化，2009年，廣西農村、縣鎮和城市普通初中專任教師具有本科學歷的比重差別較大，城市的這一比重分別高出縣鎮和農村18.37和21.56個百分點。城市小學的專任教師具有本科學歷的比重為32.41%，遠高于縣鎮和農村小學這一比重，且農村小學教師中具有高中階段學歷的人數比重高達36.09%，比城市和縣鎮小學均高出10多個百分點。衛生資源的城鄉差距同樣顯著。2010年，廣西農村每千農業人口擁有床位數為1.05張，而14個地級城市的每千人擁有床位數平均達到4.5張。2010年，廣西城市人口擁有執業（助理）醫師為2.7人/千人，這一數值要高于農業人口擁有的鄉鎮衛生院衛生人員數（1.2人/千人）和農業人口擁有鄉村醫生與衛生員數（0.97人/千人）[7]。

（三）縣級政府公共服務的戰略管理能力不足

從縣域公共服務供給的實踐看，縣級政府公共服務戰略管理能力不足主要表現在：首先，縣域公共服務缺少戰略規劃或戰略規劃不夠科學。通過大量的調研和查閱政府相關網站發現，縣級政府在公共服務體系建設中鮮見有關于公共服務供給的戰略規劃性文件，即使有也表現為戰略規劃不科學，沒有嚴格的遵循規劃流程，或者對規劃編制的環境判斷不準確，導致很多的規劃沒有結合當地的具體實際和公眾對公共服務的需求，從而使得公共服務的供給存在著明顯的盲目性、被動性和滯后性。例如，有些縣對自己與周邊縣區的定位不清晰，盲目重建或擴建農貿中心，結果費力費財卻導致人們怨聲載道。有些縣對本縣的實際情況不了解，盲目地進行城鎮化建設，結果導致很多的農民失去了土地而喪失了生活保障。其次，縣域公共服務戰略執行不力與戰略評估滯后。主要表現在對政策有選擇性地執行甚至歪曲執行，對政策的理解偏差導致執行失誤，同時缺乏科學的執行機制導致執行工作的不協調，再加上相關的戰略評估體系缺乏，戰略評估的結果沒有得到充分的反饋與應用，從而導致縣級政府公共服務戰略管理能力不足。

三、縣域公共服務均等化視角下政府公共服務能力提升策略

在縣域公共服務均等化目標驅動下，要提升縣級政府公共服務能力，就是要強化縣級政府使命與愿景塑造，提高公共服務的戰略管理能力，強化縣級政府對資源汲取、整合與配置，以提升政府公共服務的供給能力，樹立公共價值理念，強化縣級政府對公共服務分配的控制與平衡，以提升政府公共服務的分配能力。

（一）強化縣級政府使命與愿景的塑造，提高公共服務的戰略管理能力

1.縣級政府要強化以公共服務均等化實現為使命和愿景的塑造。所謂使命，根據德魯克的觀點，就是組織存在的根本理由，即回答“我們的組織是什么”的問題，它反映了人們在組織中從事工作的理想動力。所謂愿景，按照管理大師彼得·圣吉在《第五項修煉》中的闡述，是指組織內人們“發自內心的意愿”，是組織渴求的未來狀態，即回答組織在未來將成為什么樣的組織，它是人們心中一股令人深受感召的力量。實現縣域公共服務均等化是黨和政府堅定不移的共同使命。我國當前正處于社會轉型的關鍵時期，社會結構正在不斷地調整，階層和利益分化比較嚴重，各種深層次的矛盾沖突越來越多、越來越復雜，社會正在呈現出貧富差距不斷擴大，城鄉、區域失衡等現象。為此，縣級政府應不斷強化以公共服務均等化實現為使命與愿景的塑造，牢固樹立公共服務戰略管理的意識，把政府從提供均等化公共服務作為一項被動的選擇轉變為是政府應有根本職責上，把公共服務供給看作是一項長期的任務而不是短期的應急措施。

2.縣級政府要錘煉制定戰略、執行戰略和評估戰略的能力。戰略規劃的科學性是保證戰略目標的前提，一個完整科學的戰略規劃過程應該包括以下九個步驟[8]：第一步：應制定使命陳述和戰略目標；第二步：進行環境評估；第三步：進行資源審計以確定優勢和劣勢；第四步：把優勢和劣勢所確定的機遇和挑戰列表；第五步：確定戰略行動觀點；第六步：進行成本——收益分析以評價和選擇戰略行動；第七步：進行風險分析以確定戰略規劃面臨的風險；第八步：勾畫出實施規劃；第九步：制定出運行計劃。政府在制定戰略時可以采取PEST法和SWOT分析法，根據內外部環境，綜合考慮縣域公共服務的供給與分配問題、公共服務的數量與質量問題、公共服務的城鄉差別問題、公共服務的供給與社會的需求問題、公共服務的供給次序和程序問題等，只有這樣才能從戰略層面保證縣域公共服務均等化實現的可能性。在執行戰略時，一定要讓戰略執行者全面準確地理解戰略意圖，形成戰略行動計劃，并嚴格執行戰略推行的步驟、程序和方式方法，以防止在推進公共服務均等化的過程中出現走樣，從而阻礙戰略目標的實現。在評估戰略時，首先要檢查戰略基礎，了解現行戰略的機遇與威脅、優勢和劣勢等是否發生了變化，發生了何種變化，因何發生變化，然后確立明確的戰略性績效評估指標，將預期目標與實際結果比較，確定已取得的成績和存在的差距，在此基礎上做出是否繼續戰略、調整戰略、重組戰略或終止戰略的決定。

（二）強化縣級政府對資源汲取、整合與配置，以提升公共服務的供給能力

政府對資源汲取、整合與配置是提升政府公共服務供給能力的基礎，是實現公共服務均等化目標的前提。政府汲取、整合與配置的資源包括人力、財力、權力、權威、文化、信息等，其中人力資源、財力資源、權力資源是物質性的“硬能力”的基礎；權威資源、文化資源和信息資源是非物質形態的“軟能力”的基礎。但這些資源本身并不會直接、自動地為政府所掌控，需要政府通過一定的組織程序和管理手段把一般社會資源轉化為政府治理所需的資源，并把這些資源合理配置以達到政府與社會的善治。為此，第一，縣級政府要結合本縣特點，大力發展縣域經濟，善于運用公共財政手段，不斷擴展稅源，加強稅收宣傳和監管，防止稅款流失。在此需要指出的是，政府對資源的汲取量并非越大越好，如果政府從社會中汲取過度的資源，不僅會對公民和社會的利益構成威脅，侵害公民的基本權利，而且會對經濟發展造成破壞，制約社會有序再生產的擴大，因此，政府在汲取資源的過程中應平衡汲取的數量、質量與結構，科學合理地安排資源的流向，做到與縣情和當地社會發展水平相適應。第二，創新公共服務有效供給的制度安排，正確處理政府與市場、政府與社會在公共服務供給中的關系，提高縣級政府在公共服務供給中的資源整合與配置能力。隨著公共服務理論研究的深入和西方國家公共服務改革的實踐表明，政府、社會組織和市場組織在公共服務供給中各具優勢，單純地依靠政府全包全攬或單純地依靠社會、市場都難以使得公共服務供給實現有效持續的，因為在公共服務的供給中同時存在著“政府失靈”和“市場失靈”。為此，縣級政府應充分調動公民、社會組織和市場力量等組織資源參與到公共服務的供給來，通過委托代理、合同外包、許可經營、用者付費、內部市場等多種市場化和社會化的方式，發揮他們在資金、技術、人才等方面的優勢，實現公共服務供給的主體多元化、資金來源多樣化、公共服務社會化和市場化，創建一個政府主導、市場參與、社會協同的公共服務供給體系。

（三）樹立公共價值理念，強化縣級政府對公共服務分配的控制與平衡，以提升政府公共服務的分配能力

公共服務均等化下的公共服務分配應該成為熨平群體和個體之間收入不平等和財產不平等的重要工具，這要求政府的公共活動要以社會利益和公共需要為目的，發揮公共服務再分配效應，使得全體公民享有基本公共服務的機會均等、受益大體相等，同時具有較大自由選擇權。為此，第一，縣級政府在公共服務分配中樹立公共價值理念。樹立公共價值理念是提升政府公共服務分配能力的價值基礎。20世紀90年代，哈佛大學教授穆爾（MarkMoore）提出了“公共價值”的概念，他指出公共價值是指公共機構滿足公民需要所產生的成就、效用和社會收益，是政府通過各種方式為民眾提供公共產品或公共服務所達到，公共價值具有客體的公共效用、主體本質或尺度的公共表達和規范的公益導向的特征。公共價值的理論表明，只有樹立了公共價值的理念，才能在公共服務的分配過程中保障公正、平等；只有樹立了公共價值的理念，才能在公共服務的分配過程中堅持公益導向；也只有樹立了公共價值的理念，才能在公共服務的分配過程中確保公眾參與和利益表達。第二，強化縣級政府對公共服務的控制與平衡。保證公共服務分配的公平性與均等化是政府公共服務分配能力的主要體現，強化政府控制與平衡是提升政府公共服務分配能力的工具手段。縣域公共服務的分配涉及到本縣各個階層、各個層面的主體，如既得利益集團與貧困群體、強勢群體與弱勢群體、發達鄉鎮與欠發達鄉鎮、縣鎮與農村等。這些主體間由于在利益訴求上存在差異而導致在公共服務的分配中存在沖突和矛盾，動員一切力量來影響政府公共服務的分配更有利于自己便成為他們必然的選擇。然而，由于既得利益集團、強勢群體、發達鄉鎮對公共政策的影響力明顯高于貧困群體、弱勢群體、欠發達鄉鎮和農村，從而使得他們獲得更多公共服務的分配利益成為可能，因此，縣級政府在公共服務的分配中，不論是基于自我存續的考慮，還是出于對公共服務效能的提高，都需要控制與平衡各主體間在公共服務分配上的話語權以及分配利益上的可及性和可獲得性，從而提升縣級政府公共服務的分配能力，最終實現公共服務的均等化。

[1]繆爾達爾.亞洲的戲劇：對一些貧困國家貧困問題的研究[M].北京：北京經濟學院出版社，1992：149.

[2]約瑟夫·E.斯蒂格利茨.公共部門經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2003：18.

[3]黃建洪.公共理性視野中的當代中國政府能力研究[M].北京：中國社會科學出版社，2009：130.

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[5]陳振明，李德國.基本公共服務均等化與有效供給——基于福建省的思考[J].中國行政管理，2011，(1)：47.

[6]E·S·Savas.On Equity in Providing Public Services.Management Sciences，1978，(8).

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[8]保羅·喬伊斯.公共服務戰略管理[M].張文禮，王達梅，譯.北京：清華大學出版社，2008：25.