海事部門在水上搜救工作中的法律風(fēng)險及防范

珠海海事局　許巖松

海事部門在水上搜救工作中的法律風(fēng)險及防范

珠海海事局許巖松

水上搜救工作是法律、法規(guī)賦予海事部門的一項重要職責(zé)，海事部門接到水上險情報告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。然而，由于水上環(huán)境的特殊性，海事部門不可能保證所有搜救成功。一旦搜救失敗，海事部門是否要承擔(dān)責(zé)任？存在什么法律風(fēng)險？不但專門從事水上搜救的海事人員不清楚，海事部門的決策者也存在誤解。從行政法的視角來分析海事部門在水上搜救工作中的法律風(fēng)險，引出“注意義務(wù)”的概念，并提出控制和防范對策，力求降低海事部門被追究責(zé)任的風(fēng)險。

海事部門；水上搜救；法律風(fēng)險；防范

一、前言

水上搜救工作是法律、法規(guī)賦予海事部門的一項重要職責(zé)。《海上交通安全法》第38條規(guī)定：主管機(jī)關(guān)接到求救報告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。《內(nèi)河交通安全管理條例》第48條規(guī)定：海事管理機(jī)構(gòu)收到船舶、浮動設(shè)施遇險求救信號或報告后，必須立即組織力量救助遇險人員。然而，由于水上搜救受天氣、水文、遇險者的條件、搜救技術(shù)、設(shè)備等因素制約，海事部門并不能保證水上搜救全部成功。一旦搜救失敗，海事部門是否要承擔(dān)責(zé)任？或在什么情況下承擔(dān)責(zé)任？目前比較統(tǒng)一的觀點是，海事部門若存在重大過錯則要承擔(dān)責(zé)任，若存在一般過錯如何承擔(dān)責(zé)任則觀點不一。大部分從事水上搜救的海事人員認(rèn)為不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，認(rèn)為自己冒著生命危險開展水上搜救，沒有功勞也有苦勞，且又沒有違法行為，承擔(dān)責(zé)任對自己不公平。但2014年韓國“歲月”號客輪翻沉事故給我們敲響了警鐘，因救助不力，韓國海警被解散，韓國總統(tǒng)樸槿惠三次向全國人民道歉，總理鄭洪原提出辭職。在我國目前的法制環(huán)境下，水上搜救工作也存在較大的法律風(fēng)險，海事部門若不重視并采取應(yīng)對措施，將難免被追究責(zé)任。本文擬從行政法的觀點分析海事部門水上搜救的法律風(fēng)險，并提出相應(yīng)的風(fēng)險控制對策，力求降低海事部門承擔(dān)賠償或被追究責(zé)任的風(fēng)險。

二、海事部門水上搜救的法律風(fēng)險及注意義務(wù)

（一）海事部門水上搜救的法律性質(zhì)

要分析海事部門水上搜救的法律風(fēng)險，必須先明確海事部門水上搜救的法律性質(zhì)。按照行政行為的定義，行政行為是指行政主體基于行政職權(quán)針對具體事件實施的、受行政法調(diào)整的、產(chǎn)生直接外部法律效果的行為。［1］行政行為的成立要件主要包括主體要件、客觀要件、主觀方面要件、法律效果要件。［2］海事部門是擁有行政職權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)，具有行政主體資格，符合主體要件；依據(jù)《海安法》第38條及《內(nèi)河交通安全管理條例》第48條，海事部門的水上搜救是海事部門依法履行職責(zé)的行為，是“行政權(quán)的實際運(yùn)用”［3］，符合客觀要件；海事部門的水上搜救是海事部門為了水上人命的安全，組織相關(guān)資源、力量對遇險人員進(jìn)行搜尋救助的行為，體現(xiàn)了行政主體的意志，符合主觀方面要件；海事部門開展水上搜救能直接產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利與義務(wù)的法律效果，符合法律效果要件。

根據(jù)行政行為的定義及成立要件，海事部門的水上搜救行為是行政行為，且由于該行政行為是針對特定的人或事具有特定約束力的行為，因此該行為還是具體行政行為，具有可訴性。

值得一提的是，由于沿海各省、市均設(shè)立海上搜救中心，海上搜救中心負(fù)責(zé)海上搜救工作，理論上應(yīng)由海上搜救中心承擔(dān)搜救不力的后果，但是，搜救中心目前還不是國家行政機(jī)關(guān)，沒有行政主體的地位和法人資格，［4］導(dǎo)致海上搜救責(zé)任主體不完善，且搜救中心辦公室設(shè)在海事局，海事部門通常在具體的搜救行動中起到組織、協(xié)調(diào)和指揮作用，由于法律、法規(guī)又授予海事部門在搜救行動的組織指揮等權(quán)力，因此，海事部門在海上搜救中也很難免除搜救責(zé)任主體責(zé)任。

（二）法律風(fēng)險概念

法律風(fēng)險，除了具有風(fēng)險的一般內(nèi)涵外，還特別指法律調(diào)整，在針對一定利益的法律關(guān)系主體之間，引起其權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生、變更或消滅所帶來法律后果的不確定性。［5］

海事部門水上搜救的法律風(fēng)險，是指海事部門在組織水上搜救過程中，由于違反法規(guī)或過失而導(dǎo)致搜救失敗的法律后果的可能性。通俗地說，即搜救失敗后海事部門承擔(dān)責(zé)任的可能性。違反法律法規(guī)而要求承擔(dān)責(zé)任是不言而喻的，但過失或一般過失是否承擔(dān)責(zé)任尚有爭議。在司法實踐中，由于水上搜救的特殊風(fēng)險，為鼓勵救助，救助人在救助人命后有權(quán)從救助船舶或者其他財產(chǎn)、防止或者減少環(huán)境損害的救助方獲得的救助款項中獲得合理的份額。若救助人存在過失，則應(yīng)該取消或減少救助款項。若非救助人故意或重大過錯，救助人將不會承擔(dān)責(zé)任。海事部門是否也同普通的救助人一樣，對于一般的過失不承擔(dān)責(zé)任呢？在1960年U.S.v. Gavagan案［6］中，美國海岸警衛(wèi)隊根據(jù)國家搜尋救助計劃救助遇險船舶船員，但在救助中由于陸上指揮系統(tǒng)的過失造成了遇險船員的傷亡。海岸警衛(wèi)隊被遇險船員家屬起訴，海岸警衛(wèi)隊辯稱此次救助行動性質(zhì)為傳統(tǒng)海難救助，根據(jù)美國海商法，救助人即使是因為一般疏忽，也不用為損失負(fù)責(zé)。但法官沒有認(rèn)可海岸警衛(wèi)隊觀點，認(rèn)為美國海商法關(guān)于救助人一般疏忽不負(fù)責(zé)任的規(guī)定是為了鼓勵志愿救助而非政府救助行為，且免責(zé)基礎(chǔ)是該救助人沒有相關(guān)資質(zhì)而且有權(quán)在他人接手救助之前放棄救助。該法官認(rèn)為海岸警衛(wèi)隊根據(jù)搜尋計劃所進(jìn)行的救助行為并不能阻止義務(wù)的承擔(dān)。該案例確立了政府救助不同于志愿救助責(zé)任的原則。我國的責(zé)任承擔(dān)是否不同呢？在行政法中，行政法所包含的控權(quán)理念要求為行使國家公權(quán)力的行政主體設(shè)置超乎一般人的注意義務(wù)，行政主體在主觀法律秩序中的注意義務(wù)的違反，可推定其主觀過錯，采用客觀過錯標(biāo)準(zhǔn)。［4］由于海事部門的水上搜救屬于行政行為，因此，海事部門在水上搜救中的責(zé)任也要高于一般救助人的責(zé)任，其標(biāo)準(zhǔn)就是是否違反注意義務(wù)，在這點我國和美國應(yīng)類似。

（三）注意義務(wù)

何謂注意義務(wù)？在水上搜救過程中的注意義務(wù)又是什么呢？注意義務(wù)要求一個社會中的人，對他人的利益、權(quán)利等負(fù)有謹(jǐn)慎、小心的義務(wù)，避免對他人構(gòu)成傷害。［7］行政法中注意義務(wù)的成立，即具體的社會生活環(huán)境對行政組織及其工作人員的法律要求，以此確立行為人行為選擇的合法、合理空間；注意義務(wù)的違反是指行為人與特定情形下所必須遵循的行為準(zhǔn)則產(chǎn)生了偏離，以致發(fā)生了損害，其所要研究的問題包括行為人的注意標(biāo)準(zhǔn)、損害避免的可能性、對可預(yù)見損害危險理應(yīng)采取的合理預(yù)防措施以及損害發(fā)生的責(zé)任承擔(dān)等。［8］

海事部門在水上搜救中的注意義務(wù)應(yīng)是以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，在實施救助過程中對于可預(yù)見的危險采取了合理的預(yù)防措施，盡可能地避免人員傷亡。當(dāng)然，高度負(fù)責(zé)并不要求海事部門“全知全能”，如果注意義務(wù)的無限擴(kuò)大，反而使義務(wù)因注意程度太高而“無法注意”，從而影響正常的業(yè)務(wù)和行為。另一方面，國家任何一種制度供應(yīng)，均須接受來自自由、成本、正義維度的邊際約束。［9］因此，海事部門的注意義務(wù)也應(yīng)有合理限度：一是考慮海事部門的注意能力、可組織的搜救資源、現(xiàn)場的風(fēng)浪，若現(xiàn)場風(fēng)浪太大，海事部門可組織的船艇、飛機(jī)無法到達(dá)現(xiàn)場導(dǎo)致救助失敗，海事部門不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；二是考慮合法性制約，如法律限制等。如香港海事處在派出直升機(jī)救助內(nèi)地遇險漁民時，漁民往往不愿放棄漁船，不聽從勸導(dǎo)離船，而要求直升機(jī)在附近守候，而直升機(jī)由于油量限制，不可能在附近長時間守候，也沒有被法律授予強(qiáng)制力將漁民帶上直升機(jī)，在這種情況下即便救助失敗，海事部門也不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

（四）法律風(fēng)險表現(xiàn)形式及成因

海事部門在水上搜救中遇到的法律風(fēng)險常常表現(xiàn)為以下幾個方面：

1. 行政不作為

行政不作為是行政主體及其公職人員殆于履行職責(zé)，背離行政職權(quán)立法宗旨的行政消極行為。海事部門在水上搜救中的行政不作為具體表現(xiàn)在：搜救值班人員不按規(guī)定值班守聽，導(dǎo)致未能接收到險情；搜救值班部門在接到險情信息后未啟動相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，或發(fā)現(xiàn)事發(fā)地不在本責(zé)任區(qū)，未向相關(guān)的責(zé)任區(qū)的海上搜救機(jī)構(gòu)通報及向上級報告。

法律風(fēng)險產(chǎn)生的原因主要是值班人員責(zé)任意識淡薄，未高度重視水上人命安全，不熟悉預(yù)案要求或預(yù)案不完善，如國家海上搜救預(yù)案規(guī)定事發(fā)地不在本責(zé)任區(qū)的處理方式，但一些分支局的預(yù)案無這方面的內(nèi)容，值班員只看本局的預(yù)案，誤以為事不關(guān)己則不加處置，導(dǎo)致行政不作為。

2. 程序不合法

海事部門均依據(jù)法律、法規(guī)及上級要求制訂了本單位的事故、險情應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案規(guī)定了海事部門從啟動預(yù)案開展搜救工作至終止搜救的方法與步驟，實際上同時規(guī)定了水上搜救的程序。未按照應(yīng)急預(yù)案程序開展工作，將被視為程序不合法。具體表現(xiàn)在：搜救值班人員未遵守預(yù)案的報告制度將構(gòu)成《安全生產(chǎn)法》中的遲報、謊報、瞞報；未按險情的級別通知有關(guān)人員進(jìn)入指揮位置；未指定現(xiàn)場指揮；事故現(xiàn)場需要實施水上交通管制的，未及時發(fā)布航行警告等。

法律風(fēng)險產(chǎn)生的原因主要是一些搜救值班人員法律意識淡薄，憑經(jīng)驗辦事，只重結(jié)果不重程序。殊不知萬一救助失敗，違反程序?qū)⒊蔀榫戎〉脑颍袚?dān)相應(yīng)責(zé)任將成必然。即便救助成功，但構(gòu)成《安全生產(chǎn)法》中的遲報、謊報、瞞報，也將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3. 未履行注意義務(wù)

海事部門在搜救過程中一些行為雖未違法，但存在過失或不當(dāng)，如搜救決策、現(xiàn)場搜救措施不當(dāng)?shù)仍斐闪巳藛T傷亡的后果，按照行政法的注意義務(wù)原理，海事部門應(yīng)對此承擔(dān)責(zé)任。

（1）搜救決策失誤。

搜救決策是搜救指揮在搜救過程中為達(dá)到最大限度救助人員的目標(biāo)，依據(jù)現(xiàn)場的信息進(jìn)行分析、判斷及可利用的搜救資源，為解決搜救中出現(xiàn)的問題而作出決策的過程。搜救決策失誤大多由于指揮者沒有根據(jù)獲得的信息認(rèn)真分析，對現(xiàn)場的情況產(chǎn)生誤判。具體表現(xiàn)為：對現(xiàn)場的困難估計不足，未調(diào)動足夠的資源；對事故可能發(fā)展的誤判，從而導(dǎo)致采取措施的無效；未考慮實際情況，輕率地終止救助等。如在韓國“歲月”號救助中，有關(guān)搜救專家看到現(xiàn)場照片后斷言傷亡不會太嚴(yán)重，認(rèn)為出事海域水深只有30 m，船只尚有大半露出水面，可能為擱淺，安排人員逃生不會很困難，對傾覆沉沒時間計算有誤。韓國海警在救援時未考慮到船體 快速下沉，安排的船只未搭載專業(yè)救援設(shè)備，只能援助已經(jīng)逃生的人員，對船艙內(nèi)人員無法展開施救。［10］

搜救決策失誤的原因是指揮人員未調(diào)查清險情的主要因素，在必要時，未組織專人、專用設(shè)備、儀器到現(xiàn)場檢查、分析，未能正確判斷事件的發(fā)展趨勢；在需要時，未充分利用專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)或計算機(jī)輔助支持系統(tǒng)對事件進(jìn)行研究、分析；未能對事故險情作出系統(tǒng)性、全局性考慮從而采取有針對性的措施開展搜救工作等，如險情可能造成對公眾危害時，通知有關(guān)部門組織人員疏散或轉(zhuǎn)移，作出維護(hù)治安的安排等。

（2）現(xiàn)場救助措施不當(dāng)。

現(xiàn)場救助措施和搜救決策沒有絕對的界限，很多搜救決策可轉(zhuǎn)化為現(xiàn)場救助措施。當(dāng)然，現(xiàn)場人員也可根據(jù)情況自己采取措施，如具體用何種方法接近遇險船只，如何救助人員等。現(xiàn)場救助措施不當(dāng)主要表現(xiàn)在：未根據(jù)現(xiàn)場實際情況調(diào)整搜救措施；未具備現(xiàn)場搜救應(yīng)有的知識和技能；采取搜救行動時未履行注意義務(wù)，未對可預(yù)見的危險采取合理的預(yù)防措施，盡可能地避免人員傷亡等。如在某次大風(fēng)浪的搜救中，經(jīng)勸告后漁民不愿離開其“三無”漁船，現(xiàn)場搜救人員在漁民同意后對其漁船進(jìn)行拖帶，結(jié)果在拖帶的過程中漁船斷裂，漁民落水死亡。雖然漁民自身存在過錯，但現(xiàn)場搜救人員未預(yù)見到拖帶的危險，未采取安全防護(hù)措施避免人員落水死亡，存在著未履行注意義務(wù)的過失。

現(xiàn)場救助措施不當(dāng)?shù)脑颍菏紫龋捎趹?yīng)急預(yù)案規(guī)定現(xiàn)場向指揮部報告的義務(wù)，一般情況下，現(xiàn)場人員按搜救決策行動或自行采取措施之前要求向指揮部報告，經(jīng)過指揮部準(zhǔn)許后才能行動，因此，很多救助措施不當(dāng)?shù)脑驅(qū)嶋H上是決策失誤；而搜救人員沒有“注意義務(wù)”的概念，在行動中未最大限度顧及人員生命安全往往是現(xiàn)場救助措施不當(dāng)?shù)闹饕颉Ｆ浯问撬丫热藛T未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)，未具備專業(yè)的搜救技能。再次是救助的設(shè)施、設(shè)備不符合要求，未能在救助中發(fā)揮作用。

三、法律風(fēng)險控制對策與措施

1. 加強(qiáng)對搜救人員法律意識、責(zé)任意識教育，做到“依法搜救”

一些搜救值班人員法律意識、責(zé)任意識淡薄，不熟悉與搜救相關(guān)的法律、法規(guī)，未明晰自己的責(zé)任，在搜救值班過程中未按規(guī)定值班，未按要求開展搜救，在搜救過程中違反搜救程序，造成行政不作為，違反行政程序等違法后果。因此，有必要加強(qiáng)搜救人員的法制教育，要求搜救人員熟悉相關(guān)的法律法規(guī)，熟悉本單位的搜救預(yù)案，嚴(yán)格按預(yù)案開展搜救工作，做到“依法搜救”。

2. 提醒搜救人員的“注意義務(wù)”，避免人員傷亡

搜救行動是對在險境中人員的救助，稍有不慎則容易造成人員傷亡。而由于海事部門的搜救行動是行政行為，區(qū)別于社會志愿者的搜救，因而對海事部門的搜救行動提出更高的要求。因此，搜救人員除了依法行政外，還要牢記“注意義務(wù)”，認(rèn)真分析現(xiàn)場情況，合理預(yù)見危險，并采取相應(yīng)的預(yù)防措施，盡可能地避免人員傷亡。

3. 加強(qiáng)搜救人員的技能訓(xùn)練，提高搜救水平

目前海事部門負(fù)責(zé)搜救人員平時主要負(fù)責(zé)巡航檢查工作，在被指揮部派遣后才負(fù)責(zé)現(xiàn)場搜救工作，現(xiàn)場搜救技能較低是普遍現(xiàn)象。而在搜救過程中一旦搜救失敗，負(fù)責(zé)搜救人員并不能以自己不專業(yè)而免責(zé)，相反，公眾認(rèn)為海事部門依法組織救助，理應(yīng)保持較高的搜救水準(zhǔn)。因此，平時應(yīng)加強(qiáng)海事部門的搜救技能訓(xùn)練，提高現(xiàn)場搜救水平，以避免現(xiàn)場搜救措施不當(dāng)。

4. 加大對海事船艇搜救設(shè)施設(shè)備的投入，提高搜救成功率

海事船艇以巡航檢查為主，平時并不注重對搜救設(shè)施、設(shè)備的配備，認(rèn)為專業(yè)的救助力量如救助局的船舶才需配備，有些船舶甚至連基本的搜救設(shè)備都沒有，而這些船舶卻經(jīng)常被指揮部派往現(xiàn)場搜救，當(dāng)因缺乏基本的搜救設(shè)備導(dǎo)致搜救失敗時，其他搜救成員單位可以以自己是非專業(yè)的救助力量作為免責(zé)理由，但海事部門是否可以則很難說，法律賦予海事部門組織搜救的職責(zé)，而海事部門又說自己是非專業(yè)的，老百姓很難理解。即便海事部門可以被認(rèn)定為非專業(yè)的救助力量，但人們又可以質(zhì)疑海事部門搜救決策失誤，為什么在這種情況下不派專業(yè)搜救力量？因此，平時加大對船艇搜救設(shè)施、設(shè)備的投入，確保搜救成功率才是免責(zé)的關(guān)鍵。

5. 充分利用外腦，借助搜救輔助系統(tǒng)，科學(xué)制定搜救決策

在搜救決策中，若遇到一些特殊情況，如涉及船上有特殊危險品的搜救，這時必須要依靠專家或?qū)ｉT咨詢機(jī)構(gòu)的智慧，科學(xué)決策，減少人員不必要的傷亡。海事部門還應(yīng)建立較為智能的搜救輔助系統(tǒng)，以輔助決策，如漂流模型預(yù)測系統(tǒng)，可以結(jié)合遇險人的落水時間、地點、當(dāng)?shù)氐某绷髑闆r，預(yù)測遇險人的位置。

6. 在搜救過程中注意形成記錄，妥善保存搜救證據(jù)

在搜救過程中注意收集相關(guān)證據(jù)，將是海事部門在搜救不成功時免責(zé)的基礎(chǔ)。如準(zhǔn)確記錄接警的時間，向有關(guān)部門報告的時間，出動船艇的時間，將形成履職的有利證據(jù)；在船艇出海遇大風(fēng)浪返回過程中，若能拍攝海面的風(fēng)浪，將形成履職不能的證據(jù)；在與遇險人通話的過程中，若能保存遇險人不合作的錄音，將有利于保護(hù)海事部門。

四、結(jié)束語

海事部門在水上搜救中的行為實際上屬于行政行為，比社會志愿者的水上搜救法律風(fēng)險要更大，但眾多從事水上搜救的海事執(zhí)法人員并沒有認(rèn)識到這一點，更沒有認(rèn)識到自己的“注意義務(wù)”，在從事搜救活動中沒有足夠的謹(jǐn)慎，導(dǎo)致近年來因搜救引起的糾紛和群體性事件數(shù)量上升。希望本文能夠引起海事執(zhí)法人員對水上搜救法律風(fēng)險的重視，加大搜救裝備投入，提高搜救技能，一方面保障人民群眾生命安全，另一方面盡量避免搜救不力而導(dǎo)致的責(zé)任追究。

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10.16176/j.cnki.21-1284.2015.12.003